ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT NGUYỄN NGỌC LINH THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH QUẢNG NINH
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI – 2014

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT NGUYỄN NGỌC LINH THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT
KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI TRÊN ĐỊA BÀN

TỈNH QUẢNG NINH


MỤC LỤC
Trang phụ bìa Trang
Lời cam đoan
Mục lục
Danh mục các từ viết tắt
Danh mục bảng
MỞ ĐẦU 1
CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THỰC THI PHÁP LUẬT GIẢI QUYẾT KHIẾU
NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI 8
1.1. Cơ sở lý luận về khiếu nại, tố cáo và thực thi pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai. 7
1.1.1. Khái niệm “Khiếu nại” 7
1.1.2. Khái niệm tố cáo 10
1.1.3. So sánh điểm khác biệt cơ bản của khiếu nại và tố cáo 13
1.1.4. Pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo 14
1.1.5. Khái niệm thực thi pháp luật 19
1.2. Quy định pháp luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 21
1.2.1. Nội dung các quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 21
1.2.2. Nguyên tắc giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 25
1.2.3. Thẩm quyền giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 27
1.2.4. Điều kiện giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 29
1.2.5. Trình tự, thủ tục giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 30
1.2.6. Giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai trong Luật Đất đai năm 2013 35
1.3. Khái niệm khiếu nại, tố cáo về đất đai và giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 35
1.4. Vai trò của giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai 39
KẾT LUẬN CHƯƠNG 1 50
CHƯƠNG 2: THỰC TRẠNG THỰC THI PHÁP LUẬT VỀ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO
QUA THỰC TIỄN THI HÀNH TẠI TỈNH QUẢNG NINH 51
2.1. Đặc điểm tự nhiên và hoạt động quản lý đất đai tại tỉnh Quảng Ninh 41
2.1.1. Đặc điểm tự nhiên, kinh tế, xã hội tỉnh Quảng Ninh 42

1

DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 96
PHỤ LỤC DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
CNQSD
Chứng nhận quyền sử dụng
GPMB
Giải phóng mặt bằng
HĐND
Hội đồng nhân dân
TCQLĐĐ
Tổng Cục Quản lý đất đai
TNMT
Tài nguyên Môi trường
TW
Trung ương
UBND
Ủy ban nhân dân
2
24 1

DANH MỤC BẢNG

Số hiệu bảng Tên bảng Trang

1. Tính cấp thiết của đề tài nghiên cứu
Đất đai là của cải có ý nghĩa to lớn với người dân Việt Nam, đóng vai trò quyết định
cho sự phát triển kinh tế - xã hội nước ta. Đất đai vừa là tài sản có giá trị cao vừa tham gia
các giao dịch trên thị trường nên tranh chấp, khúc mắc về đất đai là không thể tránh khỏi.
Quản lý và sử dụng đất đai hiệu quả là mục tiêu quan trọng trong chiến lược phát triển
kinh tế nước ta.
Giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai là nội dung của hoạt động quản lý nhà nước
với đất đai (quy định tại Khoản 14, Điều 22, Luật Đất đai năm 2013), do các cơ quan có
thẩm quyền giải quyết trên cơ sở pháp luật để bảo vệ quyền và lợi ích chính đáng của
người dân, tránh thất thoát tài sản nhà nước và truy cứu trách nhiệm với các hành vi vi
phạm. Khiếu nại, tố cáo về đất đai là cơ sở pháp lý để công dân thực hiện hiệu quả quyền
làm chủ, được Nhà nước bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp. Thông qua hoạt động khiếu
nại, tố cáo, quyền của nhân dân được đảm bảo; hoạt động của nhà nước được trong sạch,
vững mạnh, thực sự là nhà nước của dân, do dân và vì dân. Trong bối cảnh nền kinh tế
chuyển đổi sang kinh tế thị trường của nước ta, nhà nước đang nỗ lực hoàn thiện hệ thống
pháp luật thì ý nghĩa của hoạt động khiếu nại, tố cáo trong lĩnh vực đất đai là lĩnh vực
thường xuyên xảy ra khiếu nại, tố cáo nhiều hơn các lĩnh vực khác càng thể hiện rõ nét.
Mặc dù vấn đề đất đai luôn được Đảng và Nhà nước đặt mối quan tâm sâu sắc
nhưng trên thực tế quản lý về đất đai vấn còn rất khó khăn. Những tranh chấp về đất đai
thường rất phức tạp, kéo dài và gây tổn thất không ít cho chính những người khiếu nại, tố
cáo và tài sản Nhà nước; ảnh hưởng đến hoạt động làm ăn sinh sống của người dân, ảnh
hướng đến tiến độ hay hiệu quả của các dự án. Như vậy, hoạt động giải quyết khiếu nại, tố
cáo về đất đai là vấn đề rất quan trọng, cấp thiết, cần được quan tâm đúng mực. Nâng cao
hiệu quả của công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai vừa đảm bảo quyền và lợi ích
chính đáng của người dân, đảm bảo quản lý hiệu quả về đất đai, tránh thất thoát ngân sách.
Có như vậy đời sống nhân dân mới được đảm bảo ổn định, kinh tế phát triển hiệu quả, bền
vững. Cần nghiên cứu và tìm hiểu về cơ chế, chính sách về đất đai và giải quyết khiếu nại,
tố cáo để hoàn thiện cơ sở pháp lý, nâng cao hiệu quả của hoạt động này. Pháp luật về qiải
trình nghiên cứu, sách báo pháp lý và các bài viết liên quan đến vấn đề này dưới góc độ lý 4

luận và thực tiễn như: Sách chuyên khảo, Tiến sỹ Doãn Hồng Nhung, Kỹ năng áp dụng
pháp luật trong giải quyết tranh chấp đất đai ở Việt Nam(2014), Nxb Đại học Quốc gia Hà
Nội; Sách chuyên khảo, Tiến sỹ Doãn Hồng Nhung, Pháp luật về thanh tra và xử lý vi
phạm pháp luật đất đai ở Việt Nam (2013), Nxb Xây dựng; Sách chuyên khảo, Viện khoa
học thanh tra, Thanh tra Chính phủ, Khiếu nại, tố cáo hành chình và giải quyết khiếu nại,
tố cáo hành chính ở Việt Nam hiện nay (2012); Luận văn thạc sỹ, Trần Ngân Hà, Pháp luật
về giải quyết khiếu nại tố cáo ở Việt Nam (2013), Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội;
Luận văn thạc sỹ, Nguyễn Thị Hồng Thơm, Hiệu quả hoạt động giải quyết khiếu nại, tố
cáo của các cơ quan hành chính nhà nước ở Ninh Bình hiện nay (2010), Khoa Luật, Đại
học Quốc gia Hà Nội; Luận văn thạc sỹ, Phạm Anh Tuấn, Cơ chế giải quyết khiếu nại
hành chính ở Việt Nam hiện nay và vấn đề hoàn thiện (2011), Khoa Luật, Đại học Quốc
gia Hà Nội; Chuyên đề tranh chấp, khiếu nại, tố cáo về đất đai và giải quyết tranh chấp,
khiếu nại, tố cáo về đất đai và các bài viết liên quan đến nội dung khiếu nại, tố cáo về
lĩnh vực đất đai trên các trang báo: Bài viết “ Giải quyết khiếu nại, tố cáo phải biến nhận
thức thành hành động” trên trang www.thanhtra.gov.vn; bài viết “ Cần đổi mới mô hình
giải quyết khiếu nại, tố cáo trên trang www.thanhtravietnam.vn; bài viết “Giải quyết khiếu
nại, tố cáo luôn đòi hỏi sự vào cuộc mạnh mẽ của cả hệ thống chính trị trên trang
www.noichinh.com; bài viết “ Khiếu nại,tố cáo về lĩnh vực đất đai vẫn tăng” trên trang
www.dangcongsan.vn đã thể hiện sự quan tâm của các cấp chính quyền, của xã hội đến
vấn đề nóng bỏng này.
Các công trình, bài viết chủ yếu đi sâu nghiên cứu về từng vấn đề trong khiếu nại, tố
cáo mà chưa khái quát hóa từ mặt lý luận đến đánh giá thực tiễn áp dụng pháp luật về
khiếu nại, tố cáo; đồng thời, chưa tổng kết được các nguyên nhân dẫn đến tình trạng khiếu
nại, tố cáo về đất đai chiếm tỷ lệ cao để đưa ra các biện pháp cải thiện tình hình. Tiếp tục
kế thừa những thành quả nghiên cứu của các công trình, bài viết trên đây, luận văn đi sâu

Luận văn sử dụng tổng hợp các phương pháp lịch sử, so sánh, phân tích, tổng hợp,
thống kê và vận dụng chủ nghĩa duy vật biện chứng chủ nghĩa Mac - Lênin, tư tưởng Hồ
Chí Minh, quan điểm của Đảng và Nhà nước về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại,
tố cáo để làm sáng tỏ các vấn đề được nghiên cứu trong luận văn. Bên cạnh đó, luận văn
vận dụng các thành tựu nghiên cứu khoa học, những luận điểm khoa học trong các công
trình nghiên cứu, sách chuyên khảo, bài viết của các tác giả khác để phát triển nội dung
nghiên cứu trong luận văn.
6

5. Tính mới và những đóng góp của đề tài
Nghiên cứu đề tài này, luận văn có những đóng góp mới về mặt khoa học trên
những khía cạnh chủ yếu sau:
Thứ nhất, luận văn đã hệ thống hóa được các quy định về khiếu nại, tố cáo nói
chung và giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai.
Thứ hai, luận văn đã chỉ ra tồn tại, bất cập và nguyên nhân của những hạn chế về
giải quyết khiếu nại, tố cáo ở Quảng Ninh;
Thứ ba, luận văn đã đề xuất một số giải pháp góp phần hoàn thiện quy định pháp
luật về giải quyết khiếu nại, tố cáo và một số kiến nghị đối với các cơ quan có thẩm quyền
giải quyết khiếu nại, tố cáo về đất đai ở Quảng Ninh nhằm tăng cường hiệu quả hoạt động
thực thi pháp luật giải quyết khiếu nại, tố cáo trên địa bàn tỉnh Quảng Ninh.
6. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài xoay quanh các vấn đề:
Các quy phạm pháp luật thực định về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố
cáo hành chính trong lĩnh vực đất đai đang có hiệu lực thi hành;
Do tính chất phức tạp và rộng lớn của đề tài, luận văn giới hạn phạm vi nghiên cứu
ở việc phân tích, tìm hiểu các quy định về khiếu nại, tố cáo quy định tại Luật Khiếu nại
năm 2011, Luật Tố cáo năm 2011, Luật Đất đai năm 2013 và tình hình thực thi pháp luật


CHƯƠNG 1: MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THỰC THI PHÁP LUẬT GIẢI
QUYẾT KHIẾU NẠI, TỐ CÁO VỀ ĐẤT ĐAI
1.1. Cơ sở lý luận về khiếu nại, tố cáo và thực thi pháp luật về giải quyết khiếu
nại, tố cáo về đất đai.
1.1.1. Khái niệm “Khiếu nại”
"Khiếu nại hành chính" có nghĩa là: "Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm
quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán
bộ, công chức, viên chức khi có căn cứ cho rằng các quyết định hay hành vi đó xâm phạm 8

đến quyền, lợi ích hợp pháp của mình" [36, tr. 422].
Luật Khiếu nại năm 2011 quy định: “Khiếu nại là việc công dân, cơ quan, tổ chức
hoặc cán bộ, công chức theo thủ tục do Luật này quy định, đề nghị cơ quan, tổ chức, cá
nhân có thẩm quyền xem xét lại quyết định hành chính, hành vi hành chính của cơ quan
hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước hoặc
quyết định kỷ luật cán bộ, công chức khi có căn cứ cho rằng quyết định hoặc hành vi đó là
trái pháp luật, xâm phạm quyền, lợi ích hợp pháp của mình.” [18, Điều 2, Khoản 1]
Về xã hội, khiếu nại là một hiện tượng phát sinh trong xã hội, là phản ứng (thắc
mắc, xem xét lại) tự nhiên khi một người hoặc một tổ chức cho rằng hành vi của người
khác không phù hợp với các quy tắc, quy định trong xã hội và xâm phạm đến lợi ích của
mình. Khiếu nại là yêu cầu các thiết chế xã hội phải hành động đảm bảo lợi ích đang bị
xâm phạm đó [11, tr. 10].
Về góc độ pháp lý, khiếu nại gắn với quyền khiếu nại là quyền tự do, dân chủ của
công dân và được pháp luật công nhận, bảo hộ. Quyền khiếu nại là quyền để bảo vệ quyền,
là công cụ pháp lý để công dân bảo vệ quyền và lợi ích đang bị quyết định hoặc hành vi
trái pháp luật của tổ chức, cá nhân, cơ quan nhà nước xâm phạm [11, tr.10]. Nội dung của
quyền khiếu nại gắn với tổng thể quyền và nghĩa vụ pháp lý của công dân và nhà nước;

hành vi hành chính cũng là đối tượng của khiếu nại. Hành vi hành chính là hành vi của cơ
quan hành chính nhà nước, của người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước
thực hiện hoặc không thực hiện nhiệm vụ, công vụ theo quy định của pháp luật. Hành vi
hành chính là hành vi của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, gắn liền với hoạt động
chấp hành, điều hành nhằm thực hiện chức năng quản lý hành chính nhà nước [11, tr.20].
Biểu hiện về mặt hình thức của hành vi hành chính do các chủ thể quản lý hành chính nhà
nước thực hiện có thể là hành động hoặc không hành động và được thực hiện dựa trên cơ
sở quy định của pháp luật; hành vi hành chính tác động trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp
pháp của công dân.
1.1.1.2. Phân loại khiếu nại
Căn cứ vào tính chất của quyết định và các quan hệ pháp luật phát sinh, khiếu nại
được chia thành hai loại cơ bản:
“Một là, khiếu nại hành chính khiếu nại về quyết định hành chính hoặc hành vi
hành chính trái pháp luật của cơ quan, tổ chức hoặc cá nhân có thẩm quyền trong hoạt
động quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Khiếu nại hành chính là việc công 10

dân, cơ quan, tổ chức yêu cầu, đề nghị các cơ quan hành chính nhà nước xem xét lại quyết
định hành chính, hành vi hành chính hoặc quyết định kỷ luật cán bộ, công chức, viên chức
khi có căn cứ cho rằng các quyết định hay hành vi đó xâm phạm đến quyền, lợi ích hợp
pháp của công dân.
Hai là, khiếu nại tư pháp: khiếu nại về quyết định trái pháp luật hoặc hành vi trái pháp
luật trong hoạt động tư pháp. Khiếu nại tư pháp là khiếu nại về quyết định hoặc hành vi trái
pháp luật của cơ quan hoặc của người tiến hành tố tụng trong các cơ quan điều tra, kiểm sát,
xét xử và thi hành án. Khiếu nại tư pháp trong từng lĩnh vực cụ thể như: hình sự, dân sự, kinh
tế, lao động hay hành chính đều được pháp luật tố tụng tương ứng quy định điều chỉnh chi
tiết.” [32, tr.5]
1.1.1.3. Nội dung khiếu nại

Về góc độ pháp lý, tố cáo là quyền của công dân phát hiện với cơ quan có thẩm quyền
các hành vi, quyết định trái pháp luật của các cơ quan, tổ chức, cá nhân đã gây thiệt hại hoặc
đe dọa gây thiệt hại cho lợi ích của Nhà nước, tổ chức, cá nhân hoặc các chủ thể khác, cả
trong trường hợp không trực tiếp ảnh hưởng đến lợi ích của cá nhân tố cáo. Tố cáo cũng là
kênh thông tin phản hồi hữu hiệu để Nhà nước kịp thời phát hiện, ngăn chặn và xử lý các
hành vi vi phạm pháp luật [11, tr.158].
Như vậy, tố cáo hành chính là việc công dân báo cho cơ quan nhà nước, người có
thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước biết hành vi của cơ quan, tổ chức, cá
nhân nào đó khi cho rằng hành vi đó vi phạm pháp luật cần phải ngăn chặn, xử lý kịp thời
để bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của Nhà nước, của xã hội và của công dân [11,
tr.159].
1.1.2.1. Đặc điểm của tố cáo
Chủ thể có quyền tố cáo: Chủ thể của tố cáo là cá nhân, công dân vì tố cáo làm phát
sinh những hậu quả pháp lý và trách nhiệm pháp lý gắn với cá nhân, công dân khi tố cáo.
Đối tượng của tố cáo: hành vi vi phạm pháp luật của bất cứ cơ quan, tổ chức, cá
nhân nào gây thiệt hại hoặc đe dọa gây thiệt hại lợi ích của Nhà nước, quyền, lợi ích hợp
pháp của công dân, cơ quan, tổ chức. Hành vi vi phạm pháp luật có thể ảnh hưởng trực
tiếp hoặc có thể không ảnh hưởng trực tiếp đến quyền, lợi ích hợp pháp của người tố cáo.
Cá nhân có quyền tố cáo ngay cả khi hành vi mới đe dọa gây thiệt hại nên khả năng phòng
ngừa, ngăn chặn và giảm các thiệt hại gây ra là rất cao [37, tr.161].
Giải quyết tố cáo là hoạt động mang tính quyền lực nhà nước, là trách nhiệm của 12

các cơ quan nhà nước và được điều chỉnh bởi nhiều văn bản quy phạm pháp luật. Việc giải
quyết tố cáo được thực hiện theo các trình tự, thủ tục nhất định tùy vào tính chất, mức độ
nguy hiểm cho xã hội của hành vi vi phạm. Tố cáo và giải quyết tố cáo được thực hiện
theo hình thức và thủ tục chặt chẽ, bắt buộc do pháp luật quy định đảm bảo sự hoạt động
chặt chẽ, chính xác thẩm quyền giải quyết của cơ quan nhà nước.

Giữa khiếu nại và tố cáo có sự khác nhau về cả nội dung và bản chất, việc xác định
đúng nội dung đơn là khiếu nại hay tố cáo đóng vai trò rất quan trọng trong việc giải quyết
khiếu nại, tố cáo. Tuy nhiên, việc phân biệt giữa khiếu nại và tố cáo không phải lúc nào cũng
chính xác. Dựa trên nguồn tài liệu tham khảo, tác giả tổng hợp những điểm khác biệt cơ bản
của khiếu nại và tố cáo như sau: STT

Tiêu chí so
sánh
Khiếu nại Tố cáo
1 Chủ thể Cá nhân, cơ quan, tổ chức Cá nhân
2 Đối tượng
Đối tượng của khiếu nại là
quyết định hành chính,
hành vi hành chính hoặc
quyết định kỷ luật đối với
cán bộ, công chức. Người
khiếu nại chỉ thực hiện
quyền khiếu nại khi có căn
cứ cho rằng quyết định
hoặc hành vi đó trái pháp
luật, xâm phạm đến quyền
và lợi ích hợp pháp của
mình.
Đối tượng của tố cáo rộng
hơn rất nhiều, là hành vi
vi phạm pháp luật của bất
cứ cơ quan, tổ chức, cá

rộng hơn khiếu nại, đối
với lợi ích chung của toàn
xã hội; mục đích của tố
cáo không chỉ nhằm bảo
vệ và khôi phục quyền,
lợi ích hợp pháp của
người tố cáo mà còn bảo
vệ quyền, lợi ích của Nhà
nước và xã hội.
5
Trách nhiệm
pháp lý
Chủ thể thực hiện quyền
khiếu nại không phải chịu
trách nhiệm pháp lý nếu
căn cứ pháp lý không đầy
đủ, chính xác.
Chủ thể thực hiện quyền
tố cáo phải chịu trách
nhiệm về những thông tin
tố cáo của mình (tội vu
khống…).
Nguồn: Viện khoa học Thanh tra, Thanh tra Chính phủ (2012), Khiếu nai, tố cáo hành
chính và giải quyết khiếu nại, tố cáo hành chính ở Việt Nam hiện nay [37, tr.161].
1.1.4. Pháp luật về khiếu nại, tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo
1.1.4.1. Đường lối, chính sách của Đảng về khiếu nại, tố cáo
Đảng và Nhà nước ta, trong quá trình lãnh đạo và thực hiện vai trò quản lý, đã ban
hành nhiều Chỉ thị, Nghị quyết, Thông tư và các văn bản điều chỉnh về khiếu nại, tố cáo
nhằm chỉ rõ ý nghĩa, tầm quan trọng của khiếu nại, tố cáo và công tác giải quyết khiếu nại,
tố cáo. Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn coi khiếu nại là quyền cơ bản của công dân, là phương

sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004, năm 2005 và mới nhất là Luật
Khiếu nại năm 2011; Luật Tố cáo năm 2011 đều đề cao trách nhiệm giải quyết khiếu nại,
tố cáo của thủ trưởng cơ quan hành chính nhà nước [37, tr. 30]
Như vậy, công tác tiếp dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo của công dân là trách nhiệm 16

của cấp ủy, thủ trưởng các cơ quan quản lý nhà nước; góp phần củng cố mối quan hệ và
củng cố lòng tin của nhân dân vào Đảng và Nhà nước. Nhận thức được tầm quan trọng của
công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo, Đảng và Nhà nước đã tập trung chỉ đạo, ban hành các
quy định về giải quyết khiếu nại, tố cáo và đảm bảo quyền, lợi ích chính đáng của nhân
dân [11, tr.42]. Trong bất kỳ hoàn cảnh nào, công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo đã được
Đảng và Nhà nước quan tâm đặc biệt; coi đó là một trong những nhiệm vụ quan trọng
trong cải cách hành chính của nhà nước và phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Để đưa
các quan điểm, chính sách, đường lối của Đảng và của Nhà nước vào thực tiễn giải quyết
khiếu nại, tố cáo cần các cấp ủy đảng, các cơ quan quản lý nhà nước và công dân tiếp tục
nghiên cứu, nâng cao nhận thức và trách nhiệm trong giải quyết khiếu nại, tố cáo.
1.1.4.2. Quyền khiếu nại, quyền tố cáo và giải quyết khiếu nại, tố cáo
Quyền khiếu nại, quyền tố cáo là quyền chính trị cơ bản của công dân, là phương
tiện đảm bảo quyền, lợi ích của công dân, lợi ích của Nhà nước. Quyền khiếu nại được coi
là “quyền để bảo vệ quyền”, quyền khiếu nại được sử dụng khi quyền và lợi ích của công
dân bị vi phạm do quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính của cơ quan quản lý nhà
nước. Tố cáo là phương thức giúp công dân thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động
của cơ quan quản lý nhà nước. Khiếu nại, tố cáo là phương thức công dân tham gia vào
họat động quản lý nhà nước và quyền khiếu nại được phát huy đã phản ánh nền dân chủ
quốc gia. Bên cạnh đó, khiếu nại là kênh thông tin hữu ích giúp cơ quan quản lý nhà nước
phát hiện những tồn tại, vướng mắc và qua đó hoàn thiện hoạt động quản lý nhà nước. Nhà
nước ta là nhà nước của dân, do dân và vì dân; do vậy, quyền khiếu nại, tố cáo của công
dân phải được công nhận và đảm bảo. Hiến pháp năm 1959, năm 1980 và năm 1992 đều

quyền: Nhận các đơn khiếu nại của nhân dân…”
Hiến pháp năm 1959 là bản Hiến pháp đầu tiên quy định cụ thể về quyền khiếu nại
của công dân và là bước phát triển quan trọng trong quản lý Nhà nước, củng cố địa vị của
công dân trong xã hội. Điều 29, Hiến pháp năm 1959 quy định: “Công dân nước Việt Nam
dân chủ cộng hòa có quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan Nhà nước nào về
những việc làm vi phạm pháp luật của nhân viên cơ quan Nhà nước…”. Sau khi chiến
thắng niềm Nam, thống nhất đất nước, Hiến pháp năm 1980 tiếp tục quy định và nâng cao
về quyền khiếu nại, tố cáo của công dân. Điều 73 Hiến pháp 1980 quy định: “Công dân có
quyền khiếu nại và tố cáo với bất cứ cơ quan nào của Nhà nước về những việc làm trái
pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân hoặc của bất
cứ cá nhân nào thuộc các cơ quan, tổ chức, đơn vị đó…”. Sau Hiến pháp này, quyền khiếu
nại, quyền tố cáo của công dân được ghi nhận và quy định cụ thể trong những quy định 18

pháp luật. Bản Hiến pháp mới nhất của nước ta cũng khẳng định quyền khiếu nại, tố cáo
của mọi người tại Điều 30, Hiến pháp năm 2013: “Mọi người có quyền khiếu nại, tố cáo
với cơ quan, tổ chức, cá nhân có thẩm quyền về những việc làm trái pháp luật của cơ
quan, tổ chức, cá nhân”.
Ngày 27/11/1981, Pháp lệnh quy định về việc xem xét và giải quyết các khiếu nại,
tố cáo của công dân năm 1981 được ban hành và là văn bản pháp lý đầu tiên qui định một
cách tập trung, đầy đủ và chi tiết về việc tiếp nhận và giải quyết khiếu nại, tố cáo của công
dân. Sau khi Pháp lệnh này được ban hành, ngày 29/3/1982, Hội đồng bộ trưởng ban hành
Nghị định số 58/HĐBT về việc thi hành Pháp lệnh đã qui định cụ thể về thẩm quyền và
trách nhiệm của công dân trong việc khiếu nại, tố cáo. Tiếp tục thừa kế những thành tựu
đạt được của Pháp lệnh năm 1981 và bổ sung những thiếu sót, khắc phục những tồn tại;
ngày 2/5/1991, Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo được ban hành thay thế Pháp lệnh 1981. Trong
Pháp lệnh khiếu nại, tố cáo năm 1991, lần đầu tiên quyền khiếu nại và quyền tố cáo được
quy định riêng biệt. Ngày 28/01/1992, Hội đồng bộ trưởng ban hành Nghị định số

nghiên cứu hoạt động thực hiện pháp luật và nội hàm của thực hiện pháp luật.
"Thực hiện pháp luật: Hành vi của chủ thể (hành động hoặc không hành động) được
tiến hành phù hợp với quy định, với yêu cầu của pháp luật, tức là không trái, không vượt quá
khuôn khổ mà pháp luật đã quy định" [36, tr.758]
Dưới góc độ pháp lý thì thực hiện pháp luật là hành vi hợp pháp. Hành vi đó không
trái với các quy định của pháp luật, phù hợp với quy định của pháp luật và đạo đức xã hội.
Thực hiện pháp luật cũng có thể là hành vi của mỗi cá nhân hay hành vi của cơ quan nhà
nước, các tổ chức xã hội Thực hiện pháp luật là quá trình hoạt động có mục đích làm cho
các quy định của pháp luật đi vào thực tế, trở thành những hành vi thực tế hợp pháp của
các chủ thể pháp luật. Về hình thức, thực hiện pháp luật được phân thành 4 hình thức như
sau:
“Một là, tuân thủ pháp luật là hình thức thực hiện pháp luật một cách thụ động, thể
hiện ở sự kiềm chế của chủ thể để không thực hiện các hành vi vi phạm các quy định cấm
đoán của pháp luật.
Hai là, thi hành pháp luật là hình thức thực hiện pháp luật một cách chủ động. Các
chủ thể thực hiện thực hiện quyền và nghĩa vụ pháp lý của mình bằng hành động tích cực.
Những quy phạm pháp luật bắt buộc được thực hiện ở hình thức này.
Ba là, sử dụng pháp luật là khả năng của các chủ thể tham gia vào quan hệ pháp luật 20

có thể sử dụng khai thác hay không sử dụng, khai thác, hưởng quyền mà luật đã dành.
Bốn là, áp dụng pháp luật là hoạt động của cơ quan nhà nước có thẩm quyền căn cứ
vào các quy định của pháp luật để giải quyết, xử lý những vấn đề cụ thể thuộc trách nhiệm,
quyền hạn của mình”. [36, tr.758]
Nhà nước ban hành pháp luật để điều chỉnh các mối quan hệ trong xã hội phục vụ
lợi ích của Nhà nước và của cả xã hội. Điều đó chỉ xảy ra khi các cá nhân, tổ chức trong xã
hội thực hiện đầy đủ, chính xác những quy phạm pháp luật do Nhà nước đặt ra. Pháp luật
có thực sự phát huy được vai trò trong quản lý nhà nước còn phụ thuộc vào việc tổ chức