TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
KHOA LUẬT

BỘ MÔN LUẬT HÀNH CHÍNH
---

---

LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT
KHÓA 38 (2012 – 2015)

Đề tài:

QUY TRÌNH THANH TRA HÀNH CHÍNH
LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN

Giảng viên hướng dẫn

Sinh viên thực hiện

VÕ NGUYỄN NAM TRUNG

MSSV: Phạm Văn Minh
Lớp: DT1263B1

Cần Thơ, 12/2014


NHẬN XÉT CỦA GIẢNG VIÊN
...................................................................................................................................
...................................................................................................................................

nhà nước. Ở đâu có quản lý nhà nước thì ở đó phải có thanh tra. Quản lý nhà nước mà
không có thanh tra là quan liêu, xa rời thực tiễn. Thực tế thấy rằng, ở một số địa phương
đã và đang nảy sinh một số tiêu cực trong quá trong quá trình thực hiện chính sách của
Đảng và Nhà nước như sa thải người lao động một cách tỳ tiện, rút ruột công trình xây
dựng đường cao tốc, cầu treo, hay vụ vị lãnh đạo của huyện nọ dung túng cho khai thác
cát lậu xảy ra kéo dài nhiều năm trời mà báo chí đưa tin. Qua thanh tra, các cơ quan thanh
tra đã phát hiện, xử lý theo thẩm quyền nhiều sai phạm, thu hồi nhiều tài sản cho nhà
nước và tập thể. Đồng thời kiến nghị với cấp có thẩm quyền sửa đổi, bổ sung cơ chế,
chính sách, góp phần phát triển kinh tế và tăng cường trật tự, kỷ cương xã hội.
Tuy nhiên, thanh tra lại không theo một quy trình thống nhất, luận cứ khoa học
chuẩn nhất mà dựa trên kinh nghiệm thực tế, theo cách mà mỗi cơ quan, đơn vị thanh tra
đã làm mấy chục năm trước dẫn đến hiệu quả của từng cuộc thanh tra bị hạn chế hoặc bị
lung túng trong việc triển khai thanh tra. Để công tác thanh tra hành chính đạt hiệu cao,
đáp ứng được yêu cầu đặt ra cần có một quy trình thống nhất theo quy chuẩn chung. Trên
cơ sở đó, Thanh tra Chính phủ có trách nhiệm chỉ đạo, hướng dẫn toàn bộ quy trình thanh
tra, đảm bảo tính quy chuẩn, thống nhất trong hoạt động một cuộc thanh tra đối với tất cả
các cơ quan thanh tra trên toàn quốc. Thông tư 05/2014/TT-TTCP thay thế Thông tư
02/2010/TT-TTCP quy định về tổ chức, hoạt động, quan hệ công tác của Đoàn thanh tra
và trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra ra đời cũng vì lý do đó. Việc quy định
trình tự các bước thanh tra có hợp lý, dễ hiểu thì việc áp dụng mới có chất lượng, mang
tính đồng bộ, tránh trường hợp Thông tư hướng dẫn một đường, các địa phương làm một
nẻo, mỗi nơi làm một kiểu, gây rất nhiều khó khăn trong công tác quản lý chỉ đạo thanh
tra cũng như đối với đối tượng thanh tra.
Trên cơ sở tìm hiểu về các văn bản liên quan đến hoạt động thanh tra mà đặc biệt là
Thông tư 05/2014/TT-TTCP ngày 16/10/2014/TT-TTCP, tác giả quyết định chọn đề tài
“Quy trình thanh tra hành chính – Lý luận và thực tiễn” làm đề tài nghiên cứu của mình.
2. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
Luận văn tập trung nghiên cứu quy trình tiến hành cuộc thanh tra hành chính trên cơ
sở lý luận và thực tiễn từ đó đưa ra giải pháp hoàn thiện.


5. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn gồm 3 chương:
Chương 1: Những vấn đề chung về hoạt động thanh tra hành chính và Quy trình
thanh tra hành chính
Chương 2: Quy trình tiến hành thanh tra hành chính theo quy định hiện hành
Chương 3: Thực trạng và giải pháp trong thực hiện quy trình thanh tra hành chính
của thanh tra tỉnh Đồng Tháp hiện nay

GVHD: Võ Nguyễn Nam Trung

2

SVTH: Phạm Văn Minh


Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

CHƯƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ HOẠT ĐỘNG THANH TRA
HÀNH CHÍNH VÀ QUY TRÌNH THANH TRA HÀNH CHÍNH
1.1. Một số vấn đề liên quan đến hoạt động thanh tra
1.1.1. Khái niệm thanh tra
Khái niệm thanh tra được hiểu theo nhiều nghĩa ở nhiều cấp độ, phạm vi khác nhau.
Theo Đại từ điển tiếng việt thì Thanh tra là sự “điều tra, xem xét để làm rõ sự việc. Thanh
tra cũng có nghĩa là chỉ người làm nhiệm vụ thanh tra phải điều tra, xem xét để làm rõ
vụ việc” (1). Thuật ngữ “Thanh tra” được hiểu là việc xem xét tại chỗ các hoạt động của đối
tượng thanh tra nhằm xác minh, xử lý những vi phạm của đối tượng này.
Thanh tra theo Từ điển tiếng Việt “Thanh tra là kiểm soát, xem xét tại chỗ việc làm
của địa phương, cơ quan, xí nghiệp”(2). Với nghĩa này, thanh tra là sự xem xét và phát
hiện những hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan, xí nghiệp và xử lý theo quy định của


SVTH: Phạm Văn Minh


Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

đưa ra hướng xử lý theo quy định và kiến nghị hoàn thiện chính sách, pháp luật của nhà
nước. Để đảm bảo sự công bằng trong hoạt động thanh tra thì các cơ quan thanh tra phải
tiến hành xem xét đánh giá sự việc khách quan, đúng thẩm quyền.
Theo Pháp lệnh thanh tra 1990 thì thanh tra được hiểu là một chức năng thiết yếu
của cơ quan quản lý nhà nước, là phương thức bảo đảm pháp chế, tăng cường kỷ luật
trong quản lý nhà nuớc, thực hiện dân chủ xã hội chủ nghĩa. Lần đầu tiên khái niệm thanh
tra được định nghĩa trong Luật Thanh tra năm 2004 dưới khái niệm thanh tra nhà nước.
Theo đó “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý của cơ quan quản lý nhà
nước đối với việc thực hiện chính sách, pháp luật, nhiệm vụ của cơ quan, tổ chức, cá
nhân chịu sự quản lý theo thẩm quyền, trình tự, thủ tục được quy định trong Luật này và
các quy định khác của pháp luật. Thanh tra nhà nước bao gồm thanh tra hành chính và
thanh tra chuyên ngành”. Khoản 1 Điều 3 Luật Thanh tra năm 2010 định nghĩa tương
tự “Thanh tra nhà nước là việc xem xét, đánh giá, xử lý theo trình tự, thủ tục do pháp luật
quy định của cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền đối với việc thực hiện chính sách,
pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan, tổ chức, cá nhân”. Luật Thanh tra 2010 đưa
ra khái niệm Thanh tra Nhà nước và thanh tra nhân dân. Trong đó, Thanh tra Nhà nước
bao gồm Thanh tra hành chính và Thanh tra chuyên ngành. Công tác thanh tra thường
được hiểu gắn liền với chức năng quản lý trật tự xã hội, phòng ngừa các vi phạm pháp
luật, tìm ra các sai phạm trong quản lý để hướng chủ thể quản lý làm đúng các quy định
của pháp luật. Chủ thể của thanh tra là cơ quan quản lý nhà nước. Các cuộc thanh tra
được tiến hành thông qua Đoàn thanh tra hoặc Đoàn thanh tra liên ngành.
Theo quan điểm của tác giả cho rằng: “Thanh tra là hoạt động không thể thiếu
trong quản lý nhà nước, nhằm kiểm tra, xem xét việc thực hiện chính sách, pháp luật của
nhà nuớc, thực hiện nhiệm vụ đuợc giao của các cơ quan, tổ chức, cá nhân do các cơ

đánh giá, xem xét trách nhiệm của bộ máy quản lý. Nó phân biệt với thanh tra chuyên
ngành là hoạt động của cơ quan thanh tra nhà nước có thẩm quyền theo ngành, lĩnh vực
đối với cơ quan, tổ chức cá nhân, trong việc chấp hành pháp luật chuyên ngành, quy định
về chuyên môn - kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đó. Mục đích là nhằm
xem xét, đánh giá trong tổ chức và hoạt động của cơ quan, tổ chức và cá nhân có tuân thủ
các quy định của pháp luật không. Mặt khác, nó còn nhằm xem xét, đánh giá về việc thực
hiện các nhiệm vụ được giao mang tính kế hoạch, chỉ đạo, điều hành giữa cơ quan cấp
trên đối với cấp dưới có được thực hiện đầy đủ, nghiêm túc, đúng đắn hay không.
1.1.3. Khái niệm về quy trình thanh tra hành chính
Luật thanh tra 2010 và Nghị định 86/2011/NĐ-CP có một chương riêng về hoạt
động thanh tra. Nội dung trong chương này là những quy tắc mà trong hoạt động thanh
tra, đối tượng thanh tra và cả những người có liên quan phải chấp hành. Theo đó muốn
tiến hành thanh tra phải có quyết định thanh tra do người có thẩm quyền ban hành. Quyết
định thanh tra phải ghi rõ nội dung thời hạn thanh tra và xác định rõ người thực hiện. Khi
thời hạn thanh tra đã hết, nếu cuộc thanh tra chưa kết thúc phải có quyết định kéo dài thời
hạn thanh tra. Thực hiện quyết định thanh tra là Đoàn thanh tra hoặc Đoàn thanh tra liên
ngành. Kết thúc cuộc thanh tra, Đoàn thanh tra (Thanh tra viên) phải có báo cáo kết quả
thanh tra, kiến nghị về các nội dung đã được thanh tra và chịu trách nhiệm trước pháp
luật về các kết luận, quyết định, các kiến nghị. Người ra quyết định thanh tra phải ra kết
luận thanh tra. Kết luận thanh tra phải xác định rõ đúng, sai; xác định các nguyên nhân
khách quan, chủ quan; quy rõ trách nhiệm. Tất cả các kết luận đều phải có hồ sơ, tài liệu,
chứng cứ, .v.v... bảo đảm. Điều này có nghĩa là bất kỳ một cuộc thanh tra nào trước khi
được tiến hành phải xem xét những quy định của pháp luật. Xem rõ, pháp luật quy định
các bước như thế nào, nội dung của công việc đó ra sao và xử lý những tình huống pháp
sinh trong thực tế. Đây là bước làm rất quan trọng, đòi hỏi những người tiến hành thanh
tra phải chấp hành nghiêm chỉnh. Như vậy, Quy trình thanh tra hành chính là trình tự thủ
tục, nội dung cần phải đảm bảo khi tiến hành một cuộc thanh tra.
GVHD: Võ Nguyễn Nam Trung

5

chức, doanh nghiệp. Theo quan niệm này, qua thanh tra các doanh nghiệp mà đánh giá
trách nhiệm quản lý của các bộ, ngành, địa phương có liên quan đến sai phạm của doanh
nghiệp bị thanh tra. Cách quan niệm thứ hai làm cho hoạt động thanh tra bị chồng chéo
và trùng lặp về đối tượng dẫn đến việc buông lỏng sự kiểm tra, giám sát trực tiếp đối với
các cơ quan nhà nước và công chức nhà nước khi thực thi chức trách, nhiệm vụ của mình.
Luật thanh tra 2010 nêu rõ đối tượng của thanh tra hành chính là các cơ quan, tổ
chức cá nhân trực thuộc. Theo đó, cơ quan quản lý về chuyên môn có quyền thanh tra,
kiểm tra xem cấp dưới của mình hoạt động như thế nào trong việc chấp hành pháp luật,
chính sách của nhà nước trong phạm vi chuyên môn thuộc quyền quản lý của các cơ quan
đó. Điều này thể hiện ở việc các chủ thể quản lý hành chính căn cứ vào tình hình, đặc
điểm của từng đối tượng quản lý để đề ra các biện pháp quản lý thích hợp. Chính do sự

GVHD: Võ Nguyễn Nam Trung

6

SVTH: Phạm Văn Minh


Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

phức tạp, đa dạng, phong phú của đối tượng quản lý, các chủ thể quản lý phải áp dụng
biện pháp giải quyết mọi tình huống phát sinh một cách có hiệu quả nhất. Đây là yếu tố
để xác định cơ quan, tổ chức, cá nhân có trực thuộc cơ quan có thẩm quyền quản lý hay
không. Chẳng hạn như Bộ, cơ quan ngang Bộ tiến hành hoạt động thanh tra đối với các
cơ quan, tổ chức cá nhân, đơn vị chịu sự quản lý trực tiếp của Bộ, cơ quan ngang Bộ; Ủy
ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương tiến hành thanh tra đối với các sở,
ngành cấp tỉnh, v.v…
Hoạt động thanh tra thể hiện ở sự kiển tra, đánh giá của cấp trên đối với cấp dưới
trong hệ thống cơ quan quản lý nhà nước. Đánh giá những hành vi đó phù hợp hay không

SVTH: Phạm Văn Minh


Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

nhằm đánh giá, kết luận chính xác và khách quan hơn sau khi đối chiếu với quy định của
pháp luật.
Theo quy định tại Điều 13 của Luật thanh tra 2010 thì người ra quyết định thanh tra,
Trưởng đoàn và các thành viên Đoàn thanh tra không vi phạm những điều cấm trong hoạt
động thanh tra. Còn đối với cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng thanh tra phải chấp
hành nghiêm túc quy định của pháp luật cũng như yêu cầu của Đoàn thanh tra, cơ quan
nhà nuớc có thẩm quyền trong công tác thanh tra. Các văn bản, tài liệu của đối tượng này
cung cấp phải có giá trị pháp lý, theo đúng thể thức quy định. Đối với cơ, tổ chức cá nhân
có liên quan và các cơ quan hữu quan phải quan tuân thủ theo pháp luật thể hiện ở việc
đáp ứng các yêu cầu liên quan đến cuộc thanh tra theo quy định của pháp luật.
Không một cơ quan, tổ chức cá nhân nào được can thiệp trái pháp luật vào hoạt
động thanh tra. Việc can thiệt không có căn cứ pháp luật của bất kỳ tổ chức, cá nhân nào
diều là bất hợp pháp và tùy theo mức độ nặng nhẹ, bị xử lý theo các quy định của pháp
luật. Những đòi hỏi trên có nội dung rất rộng, theo đó, từ chương trình, kế hoạch hoạt
động của tổ chức thanh tra đến việc ra quyết định thanh tra, cử Đoàn thanh tra, thanh tra
viên, …rồi đến việc kết luận, kiến nghị, quyết định, giải quyết khiếu nại, tố cáo trong
hoạt động thanh tra điều phải tuân thủ các quy định của pháp luật hiện hành.
Nguyên tắc chấp hành nghiêm chỉnh quyết định thanh tra.
Quyết định thanh tra là văn bản pháp lý có giá trị bắt buộc phải thực hiện theo đúng
nội dung, thẩm quyền, phạm vi, đối tượng được ghi trong đó. Nội dung nào mới xuất hiện
trong quá trình thanh tra phải báo cáo cho người có thẩm quyền để ra quyết định bổ sung
kịp thời “Khi phát hiện sai phạm có dấu hiệu tội phạm thì Trưởng đoàn thanh tra báo
cáo người ra quyết định thanh tra xem xét quyết định”(4). Mục đích của việc chấp hành
nghiêm chỉnh quyết định thanh tra là đảm bảo thời gian hoàn thành cuộc thanh tra theo
quy định của pháp luật. Kết quả cuộc thanh tra đạt được mục đích, yêu cầu đề ra.


nó không những đối với đối tượng thanh tra mà còn tác động trực tiếp hay gián tiếp đối
với xã hội. Thông qua thanh tra góp phần chấn chỉnh quản lý, hoàn thiện chính sách, cơ
chế quản lý. Theo Hồ Chủ Tịch: “Thái độ của người cán bộ thanh tra phải cẩn thận.
Nghe không được thiên lệch, nghe một bên, nên nghe người này, nghe người kia. Phải
khách quan. Chớ do ý muốn mà suy đoán chủ quan của mình. Chống quan liêu: Thanh
tra muốn biết, muốn thấy, muốn hiểu rõ sự thật ở cơ quan, ở địa phương nào đấy phải
đến tận nơi nghe ngóng, tìm tòi, chịu khó. Quan liêu sẽ không làm được nhiệm vụ. Phải
cẩn thận khách quan, điều tra, nghiên cứu kỹ lưỡng, chịu khó”(5). Vì vậy, bảo đảm tính
chính xác, trung thực, khách quan, hợp pháp và hợp lý là một nguyên tắc cần phải quán
triệt sâu rộng trong đơn vị thanh tra. Thanh tra viên có vai trò quan trọng trong việc thu
thập số liệu, chứng cứ là sự thật, chính xác. Báo cáo kết quả, kết luận thanhh tra, quyết
định xử lý, đánh giá sự khách quan, đúng với sự thật, không suy diễn áp dặt ý chí chủ
quan, cắt xén, bót méo sự thật nhằm làm cho cuộc thanh tra có giá trị pháp lý và có tác
dụng tích cực đối với công tác quản lý. Muốn khách quan trong công tác thanh tra, cán bộ
thanh tra phải có trình độ hiểu biết về chính trị, pháp luật, am hiểu chuyên môn, nghiệp
vụ để có thể độc lập, khách quan trong suy nghĩ cũng như trong hành động của mình.
Kết luận thanh ta được xem xét, đánh giá một cách toàn diện, xem xét giải quyết
trong mối quan hệ tổng thể, sát với thực tế đang xảy ra và đặt trong từng thời điểm lịch
sử cụ thể nhất định. Quá trình chuyển đổi về cơ chế, chính sách có nhiều sự vật và hiện
tượng mới phát sinh trong thực tiễn phát triển kinh tế xã hội, đảm bảo tính hợp pháp, vừa
đảm bảo tính hợp lý. Khi xem xét những hành vi vi phạm pháp luật hiện hành, Đoàn
thanh tra còn cần phải đặt nó trong hoàn cảnh đang diễn ra, xem nó có phù hợp với đòi
hỏi của thực tiễn này hay không. Phân tích sự tác động của các hành vi vi phạm này để
thấy được hậu quả sự tác động của. Đồng thời, Đoàn thanh tra cũng cần phải xem xét nó
có đáp ứng được yêu cầu của sự phát triển chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nước
không. Một kết luận thanh tra chỉ thực sự trung thực, khách quan, có lý, có tình, khi biết
tổng hợp, phân tích các thông tin, tài liệu đã được đối chiếu với quy định của pháp luật
nhưng phải gắn với hoàn cảnh lịch sử cụ thể, xem xét một cách toàn diện nguyên nhân
khách quan và chủ quan bằng quan điểm lịch sử cụ thể. Kết luận thanh tra làm rõ đúng

lý xã hội, đồng thời cũng phục vụ xã hội. Do đó, nhà nước đảm bảo cho các thanh viên
trong xã hội thực hiện đầy đủ các quyền và lợi ích hợp cũng như nghĩa vụ mà pháp luật
quy định. Các cơ quan thanh tra chỉ tiến hành thanh tra trong phạm vi nội dung ghi trong
quyết định thanh tra, không được mở rộng phạm vi thanh tra hoặc kéo dài thời gian thanh
tra, v.v... Việc kết luận thanh tra phải chính xác, khách quan không vì mục đích cá nhân,
vụ lợi, gây khó khăn, phiền hà, sách nhiễu làm ảnh hưởng đến hoạt động bình thường của
đối tượng thanh tra.
Như vậy, quy định các nguyên tắc hoạt động thanh tra trong Luật Thanh tra là hết
sức cần thiết không chỉ giúp cho hoạt động thanh tra được thực hiện một cách nghiêm
túc, công khai, minh bạch mà còn giúp cho các cơ quan, tổ chức, cá nhân là đối tượng
thanh tra, nhất là doanh nghiệp không bị ảnh hướng đến hoạt động sản xuất, kinh doanh
của mình. Bên cạnh đó, nguyên tắc mới được bổ sung không trùng lặp về phạm vi, đối
tượng, nội dung, thời gian thanh tra giữa các cơ quan thực hiện chức năng thanh tra là
một yêu cầu đòi hỏi từ thực tiễn bất cập trong việc thực hiện Luật thanh tra năm 2004,
khi có nhiều hoạt động thanh tra bị trùng lắp về đối tượng, thời gian, gây lãng phí nguồn
lực và ảnh hưởng không tốt đến hiệu quả công tác thanh tra.
1.2.4. Điều kiện, thời hạn tiến hành thanh tra
1.2.4.1. Điều kiện tiến hành thanh tra hành chính

GVHD: Võ Nguyễn Nam Trung

10

SVTH: Phạm Văn Minh


Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

Cấp có thẩm quyền quyết định bằng văn bản. Nội dung ghi trong quyết định thanh
tra phải được quy định rõ về lĩnh vực thanh tra, phạm vi thanh tra, đối tượng, thời gian,

của Đoàn thanh tra còn hạn chế:

GVHD: Võ Nguyễn Nam Trung

11

SVTH: Phạm Văn Minh


Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

Đó là việc các Đoàn thanh tra hành chính chưa thật sự nghiêm túc, còn kéo dài thời
gian ở các khâu tổ chức thanh tra trực tiếp. Đặc biệt là chậm trể trong khoảng thời gian
tham mưu báo cáo kết quả thanh tra, ban hành kết luận, quyết định sau thanh tra.
Việc kéo dài thời gian của Đoàn thanh tra trước hết là sự thiếu nghiêm túc trong
việc chấp hành thời hạn thanh tra do pháp luật quy định, làm giảm hiệu quả, hiệu lực
thanh tra trực tiếp của mỗi Đoàn thanh tra, ảnh hưởng không tốt đến đối tượng thanh tra
và tiến độ thực hiện kế hoạch chung của cơ quan, đơn vị và toàn ngành.
Nguyên nhân này là do thiếu chi tiết, cụ thể, khoa học trong việc xây dựng và phê
duyệt đề cương,kế hoạch tiến hành thanh tra dẫn đến việc tổ chức, thực hiện thanh tra
trực tiếp găp khó khăn, trở ngại. Trong khi đó,Trưởng đoàn thanh tra chưa thật sự phát
huy hết chức năng, trách nhiệm của mình trong việc chỉ đạo sát về mặt thời gian đối với
các nội dung được phân công cho bộ phận thanh tra viên trực tiếp. Việc chỉ đạo của
người ra quyết định thanh tra có lúc còn thiếu quyết liệt. Mặc khác, đối tượng thanh tra
thiếu hợp tác, cố tình trì hoản cung cấp số liệu, tài liệu phục vụ công tác thanh tra. Việc
xây dựng dự thảo báo cáo kết quả thanh tra, tham mưu, duyệt, ban hành kết luận thanh
tra, quyết định xử lý sau thanh tra thiếu tính khoa học, hệ thống. Do vậy, thời gian tiến
hành thanh tra bị lãng phí rất nhiều ở khâu này. Sự không đồng điều của về trình độ của
thanh tra viên cũng tác động không nhỏ đến tiến độ thanh tra trực tiếp, kết thúc làm việc
tại nơi được thanh tra.Vì vậy, cuộc thanh tra phải tiến hành khẩn trương với nội dung

xác minh vụ việc liên quan đến đối tượng thanh tra, góp phần giải quyết vụ việc đúng
người đúng tội, nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước. Vì thế lòng tin của nhân dân vào
hoạt động quản lý của Nhà nước được cũng cố hơn.
Tuy nhiên, việc gia hạn này lại có bất cập có lợi cho đối tượng thanh tra là tăng
thêm thời gian che giấu hành vi vi phạm pháp luật. Lợi dụng sự cho phép gia hạn trong
phạm vi thời gian mà pháp luật quy định, các đối tượng thanh tra sẽ cố gắng tìm kiếm,
liên lạc, lôi kéo, mua chuộc cán bộ thanh tra và những người khác mà họ cho rằng có khả
năng giúp họ bỏ qua hành vi vi phạm. Đồng thời, đối tượng thanh tra cũng bị ảnh hưởng
tới công việc cũng như tâm lý khi bị thanh tra quá dài. Còn đối với Đoàn thanh tra thì đây
là cơ hội để kém dài thời gian, trì quản thanh tra vì mục đích cá nhân nào đó. Từ đó, gia
hạn thời gian thanh tra tạo tâm lý ỷ lại vào quy định của pháp luật mà Đoàn thanh tra cố
tình không thực hiện đúng nhiệm vụ theo thời hạn pháp luật quy định.
1.2.5. Nhiệm vụ quyền hạn của những người tiến hành thanh tra
Tham gia vào hoạt quá trình tổ chức thực hiện hoạt động thanh tra là các chủ thể với
vị trí và vai trò khác nhau. Pháp luật hiện hành về thanh tra có những quy định xác định
nhiệm, vụ, quyền hạn và nghịa vụ của các chủ thể này trong quá trình thực hiện hoạt
động thanh tra nhằm đảm báo thực hiện hiệu quả hoạt động thanh tra. Các chủ thể tham
gia vào hoạt động thanh tra bao gồm:
Người ra quyết định thanh tra hành chính là Thủ trưởng cơ quan thanh tra, hoặc
trong trường hợp cần thiết thì Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước là người ra quyết
định thanh tra và thành lập đoàn thanh tra hoặc cử thanh tra viên chuyên ngành thực hiện
thanh tra độc lập. Người ra quyết định thanh tra là người có trách nhiệm kết luận về hoạt
động thanh tra, làm căn cứ để Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước đưa ra các quyết
định xử lý vụ việc thanh tra. Nhiệm vụ, quyền hạn của người ra quyết định thanh tra được
quy định tại Điều 48 Luật thanh tra 2010 như sau:
Chỉ đạo, kiểm tra, giám sát Đoàn Thanh tra thực hiện đúng nội dung quyết định
thanh tra.
Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo bằng văn bản, giải
trình về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra.
Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung

quả thanh tra; kiểm tra đôn đốc thực hiện quyết định xử lý về thanh tra.
Quyết định thu hồi tiền tiền, tài sản bị chiếm đoạt, sử dụng trái phép bị thất thoát do
hành vi vi phạm pháp luật của đối tượng thanh tra gây ra.
Giải quyết khiếu nại, tố cáo liên quan đến trách nhiệm của Trưởng đoàn thanh tra,
các thành viên khác của Đoàn Thanh tra.
Đình chỉ, thay đổi Trưởng đoàn thanh tra, thành viên Đoàn Thanh tra khi không
đáp ứng được yêu cầu, nhiệm vụ hoặc có hành vi vi phạm pháp luật hoặc là người thân
thích với đối tượng thanh tra hoặc vì lý do khách quan khác mà không thể thực hiện
nhiệm vụ thanh tra; kết luận về nội dung thanh tra.
Chuyển hồ sơ vụ việc vi phạm pháp luật sang cơ quan điều tra khi phát hiện có dấu
hiệu của tội phạm, thông báo bằng văn bản cho Viện kiểm sát cùng cấp biết.
Mỗi biện pháp được thực hiện phải đặt trong điều kiện nhất định và phải tuân thủ
theo quy trình nhất định. Điều này có nghĩa là trong quá trình thanh tra từ khi bắt đầu tới
khi kết thúc, người ra quyết định thanh tra phải căn cứ vào từng trường hợp cụ thể mà
thực hiện các quyền của mình đúng theo quy định của pháp luật. Mục đích là phòng
ngừa, ngăn chặn tình trạng sử dụng quyền hạn một cách tùy tiện, thiếu căn cứ.
Trưởng đoàn thanh tra hành chính là người có vị trí quan trọng trong quá trình hoạt
động của Đoàn thanh tra và quyết định chất lượng hoạt động của cuộc thanh tra. Luật
GVHD: Võ Nguyễn Nam Trung

14

SVTH: Phạm Văn Minh


Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

thanh tra 2010 thay thế luật thanh tra 2004 bổ sung thêm một số nhiệm vụ, quyền hạn cho
người đứng đầu Đoàn thanh tra: “yêu cầu tổ chức tín dụng nơi đối tượng thanh tra có tài
khoản phong tỏa tài khoản đó để phục vụ việc thanh tra khi có căn cứ cho rằng đối tượng

Kiến nghị người có thẩm quyền tạm đình chỉ việc thi hành quyết định kỷ luật,
thuyên chuyển công tác, cho nghỉ hưu đối với người đang cộng tác với cơ quan thanh tra
GVHD: Võ Nguyễn Nam Trung

15

SVTH: Phạm Văn Minh


Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

hoặc đang là đối tượng thanh tra nếu xét thấy việc thi hành quyết định đó gây trở ngại
cho việc thanh tra.
Thành viên Đoàn Thanh tra hành chính thực hiện nhiệm vụ theo quyết định thanh
tra của Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước hoặc Thủ trưởng cơ quan thanh tra nhà
nước có thẩm quyền. Thành viên Đoàn thanh tra thực hiện việc thẩm tra, xác minh, làm
rõ nội dung các sự việc khiếu nại, tố cáo. Trong hoạt động thanh tra, thanh tra viên chỉ
tuân theo pháp luật và phải chịu trách nhiệm cá nhân trước pháp luật về kết luận, kiến
nghị, quyết định thanh tra của mình. Nhiệm vụ, quyền hạn của thành viên Đoàn thanh tra
được quy định cụ thể tại Điều 47 Luật thanh tra 2010 như sau:
Thực hiện các nhiệm vụ theo sự phân công của Trưởng đoàn Thanh tra.
Yêu cầu đối tượng thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu, báo cáo bằng văn bản, giải
trình về những vấn đề liên quan đến nội dung thanh tra.
Yêu cầu cơ quan, tổ chức, cá nhân có thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung
thanh tra cung cấp thông tin, tài liệu đó.
Kiến nghị với Trưởng đoàn Thanh tra áp dụng các biện pháp thuộc nhiệm vụ, quyền
hạn của Trưởng đoàn Thanh tra theo qui định của Luật Thanh tra để đảm bảo thực hiện
nhiệm vụ được giao.
Kiến nghị xử lý các vấn đề khác liên quan tới nội dung thanh tra.
Báo cáo kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao với Trưởng đoàn thanh tra và chịu

quyền thanh tra. Chấp hành nghiêm túc các yêu cầu Đoàn thanh tra. Hợp tác với Đoàn
thanh tra. Không che giấu khuyết điểm, sai phạm. Thông tin, tài liệu, báo cáo của đối
tượng thanh tra cung cấp, biên bản hội nghị, giám định, kiểm kê, v.v…nhất thiết phải là
văn bản có giá trị pháp lý, có đầy đủ các yếu tố như ngày lập văn bản, chữ ký, họ tên,
đóng đấu (nếu có). Nếu là văn bản sao chụp phải công chứng, chứng thực hoặc người sau
lục đóng đấu ký tên. Mục đích là để xác định văn bản của đối tượng thanh tra cung cấp có
đúng sự thật và có giá trị hay không.
Việc quy định về quyền và nghĩa vụ của đối tượng thanh tra xuất phát từ yêu cầu
tăng cuờng tính chính xác, khách quan, trung thực, công khai, dân chủ trong hoạt động
thanh tra, không làm cản trở hoạt động bình thường của đối tư ợng thanh tra.
1.3. Khái quát chung về quy trình thanh tra hành chính
1.3.1. Cơ sở lý luận và thực tiễn của việc xây dựng quy trình thanh tra
Thanh tra là chức năng thiết yếu của nhà nước nhằm điều chỉnh, uốn nắm hoạt động
của các tổ chức, cá nhân địa phương cho phù hợp với quy định của pháp luật. Đồng thời,
nó điều chỉnh cơ chế, chính sách chưa hợp lý, góp phần giúp cho bộ máy nhà nước trong
sạch, vững mạnh, tránh sơ cứng, rập khuôn, máy móc, trì truệ.
Nội dung thanh tra thường phức tạp, đòi hỏi người tiến hành thanh tra phải có
chuyên môn nghiệp vụ sâu, quan điểm lập trường vững vàng, nghiêm túc và tư duy phán
xét sự việc khách quan, chính xác. Trong khi đó, đối tượng thanh tra là chủ thể quản lý.
Họ bình đẳng với thanh tra trước pháp luật. Nếu Đoàn thanh tra có vi phạm pháp luật, họ
có quyền khiếu nại, tố cáo những hành vi sai phạm của cán bộ thanh tra. Họ là chủ thể
quản lý nên họ có kinh nghiêm quản lý, ứng xử và có mối quan hệ rộng đối với ngành
cũng như ngoài xã hội. Họ luôn tìm mọi cách để chống lại các nội dung thanh tra cũng
như lôi kéo, mua chuộc hoặc cố tình cản trở Đoàn thanh tra làm nhiệm vụ. Nếu không có
bước đi cụ thể thì Thanh tra viên, Đoàn thanh tra sẽ bị động khi tiến hành thanh tra và
mang lại kết quả không như mong muốn.
Nhiều năm qua, tổ chức và hoạt động thanh tra có bước tiến rất đáng kể, thể hiện
bằng Pháp lệnh Thanh tra 1990, Luật thanh tra 2004, Luật thanh tra 2010, Luật khiếu nại
2011, Luật Tố cáo 2011, và một số văn bản pháp quy hướng dẫn. Tuy nhiên, bản thân
hoạt động thanh tra chậm đổi mới về phương thức, hoạt động thụ động, thiếu sự nhạy bén

kiến nghị xuất toán, loại khỏi giá trị quyết toán và xử lý khác 6.532 tỷ đồng, kiến nghị cơ
quan có thẩm quyền thu hồi 198 ha đất, chuyển cơ quan điều tra xử lý 9 vụ; Thanh tra
các bộ, ngành, địa phương triển khai 8.873 cuộc thanh tra, phát hiện vi phạm số tiến là
4.115 tỷ đồng, kiến nghị thu hồi về cho Nhà nước 2.797 tỷ đồng, 3.030 ha đất, đã thu hồi
783 tỷ đồng, 216 ha đất, kiến nghị loại khỏi giá trị quyết toán và kiến nghị các cấp có
thẩm quyền xem xét, xử lý 1.318 tỷ đồng, kiến nghị xử lý hành chính 1.586 tập thể, 2.675
cá nhân, chuyển cơ quan điều tra xử lý hình sự 63 vụ việc, 75 người”(7). Nếu nhìn vào kết
quả của hoạt động thanh tra hành chính phản ánh trong các báo cáo này, chúng ta thấy
hoạt động thanh tra hành chính chỉ tập trung vào việc phát hiện các vi phạm pháp luật,
kiến nghị thu hồi tiền, tài sản, xử lý hành vi vi phạm. Trong khi đó, hiện nay những tiêu
cực của xã hội đã và đang tấn công vào hệ thống cơ quan nhà nước, trong đó có các cơ
quan thực thi pháp luật, gây ra những tác hại không nhỏ đến công tác quản lý cũng như
lòng tin của nhân dân đối với Đảng bị giảm sút. Trong hoạt động thanh tra không phải là
(7)

Viện khoa học thanh tra, Nguyễn Thị Thu Nga, Vai trò của hoạt động thanh tra hành chính trong hoàn thiện thể
chế kinh tế ở Việt Nam, http://www.giri.ac.vn/vai-tro-cua-hoat-dong-thanh-tra-hanh-chinh-trong-hoan-thien-the-chekinh-te-o-viet-nam_t104c2714n1790tn.aspx, Cập nhật: 26/03/2014.

GVHD: Võ Nguyễn Nam Trung

18

SVTH: Phạm Văn Minh


Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

không có những cán bộ đã bị xử lý vi phạm trong quá trình thực thi nhiệm vụ. Nếu xảy ra
tiêu cực, nhất là tệ nạn hối lộ và nhận hối lộ thì hoạt động thanh tra sẽ không khách quan,
thiếu chính xác và công bằng.

trách nhiệm, trình tự thực hiện một cuộc thanh tra theo đúng quy định của pháp luật. Tuy
nhiên, quy trình này được xây dựng để hướng dẫn Luật thanh tra năm 2004. Thực tế,
Luật thanh tra năn 2010 có hiệu lực thi hành từ ngày 01/7/2011 lại chưa Thông tư mới
GVHD: Võ Nguyễn Nam Trung

19

SVTH: Phạm Văn Minh


Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

hướng dẫn về quy trình thanh tra. Do đó, thanh tra Chính phủ đã ban hành Thông tư số
05/ 2014/TT-TTCP quy định về tổ chức, hoạt động, quan hệ công tác của Đoàn thanh tra
và trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra có hiệu lực vào ngày 01/12/2014, hướng
dẫn cho Luật thanh tra 2010 và thay thế cho Thông tư 02/2010/TT-TTCP có nhiều điểm
bất cập nhất là các quy định về khảo sát, nắm tình hình để ban hành quyết định thanh tra;
xây dựng, phê duyệt kế hoạch tiến hành thanh tra; xây dựng đề cương để đối tượng thanh
tra báo cáo; thu thập thông tin, tài liệu.
Theo đó, đối với trình tự, thủ tục tiến hành một cuộc thanh tra, Thông tư 05/2014/
TT-TTCP quy định rõ hơn về thủ tục thực hiện quyền trong quá trình thanh tra. Khi thực
hiện quyền thanh tra, Trưởng đoàn thanh tra, người ra quyết định thanh tra áp dụng các
thủ tục theo quy định. Trường hợp xét thấy cần bảo đảm nguyên trạng tài liệu như quy
định tại Điều 36 Nghị định 86/2011/NĐ-CP thì Trưởng đoàn thanh tra ra quyết định niêm
phong tài liệu. Trường hợp cần kiểm kê tài sản như quy định tại Điều 37 Nghị định
86/2011/NĐ-CP thì Trưởng đoàn thanh tra, người ra quyết định thanh tra quyết định
kiểm kê tài sản.
Trường hợp cần tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp như quy định tại Điều 40
Nghị định 86/2011/NĐ-CP thì Trưởng đoàn thanh tra đề nghị người ra quyết định thanh
tra ra quyết định tạm giữ tiền, đồ vật, giấy phép được cấp. Nếu cần đình chỉ công tác và

tư 05/2014, Luật thanh tra 2010 và nghị định 86/2011/NĐ-CP hướng dẫn Luật Thanh tra
2010 cùng với và các văn bản hướng dẫn thi hành khác. Trong quá trình xây dựng quy
trình thanh tra hành chính phải tuyệt đối tuân thủ theo quy định này về trình tự thủ tục,
thời gian và phương pháp tiến hành, cũng như quyền và nghĩa vụ trong quá trình thanh
tra.

GVHD: Võ Nguyễn Nam Trung

21

SVTH: Phạm Văn Minh


Luận văn: Quy trình thanh tra hành chính Lý luận và Thực tiễn

CHƯƠNG 2
QUY TRÌNH TIẾN HÀNH MỘT CUỘC THANH TRA HÀNH CHÍNH
THEO QUY ĐỊNH HIỆN HÀNH
2.1. Quy trình tiến hành cuộc thanh tra hành chính theo quy định hiện hành
Trên cơ sở các quy định của Luật Thanh tra và khoa học về nghiệp vụ thanh tra
cũng như thực tiễn công tác thanh tra, một cuộc thanh tra thông thường được tiến hành
theo ba bước gồm: chuẩn bị thanh tra, tiến hành thanh tra và kết thúc thanh tra. Sự phân
chia thành các bước như vậy chỉ mang tính chất tương đối vì các bước này có mối liên hệ
biện chứng với nhau.
Những vấn đề mà pháp luật quy định về trình tự, thủ tục tiến hành thanh tra là
những quy tắc chỉ đạo và tiêu chuẩn hành động mà hoạt động thanh tra đòi hỏi người
quản lý thanh tra, người thực hiện nhiệm vụ thanh tra, đối tượng thanh tra và cả những
người có liên quan phải chấp hành. Chính vì vậy, khi tiến hành thanh tra cần phải bảo
đảm thực hiện theo đúng những thủ tục và trình tự nhất định mà pháp luật đã quy định.
2.1.1. Chuẩn bị điều kiện cần thiết để tiến hành thanh tra

cùng với sự phát triển của xã hội. Đây là vấn đề đòi hỏi người lãnh đạo cơ quan thanh tra
nói riêng và Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước nói chung cần phải xem ở góc độ thận
trọng. Vì, một khi quyền và lợi ích hợp pháp của người dân được đảm bảo thì vai trò của
pháp luật mới thật sự phát huy hết ý nghĩa và tác dụng của nó. Thông qua đơn thư, khiếu
nại, tố cáo của công dân nhằm xác định rõ đối tượng, phạm vi và những nội dung cần
thanh tra để từ đó xây dựng kế hoạch thanh tra. Cơ quan thanh tra cũng cần nắm bắt các
thông tin về số lượng đơn thư khiếu nại, tố cáo phát sinh ở một thời điểm nhất định của
địa phương, ngành, đơn vị, qua đó sẽ biết rõ số vụ việc thuộc thẩm quyền giải quyết và
kết quả giải quyết. Đánh giá ưu khuyết điểm, nguyên nhân tồn tại trong công tác xét giải
quyết khiếu nại, tố cáo ở địa phương, ngành, đơn vị trực thuộc, số lượng đơn thư vượt
cấp trong từng thời kỳ và quá trình phân loại, hướng dẫn của cấp mình đối với địa
phương, ngành, đơn vị chuẩn bị thanh tra.
Vấn đề xuất phát từ yêu cầu của các tổ chức Đảng, Quốc hội, Hội đồng nhân dân,
các cơ quan khác của nhà nước, cơ quan công luận, tổ chức đoàn thể xã hội. Xuất phát từ
yêu cầu này, các cơ quan quản lý nhà nước sẽ sớm phát hiện và xử lý những hành vi vi
phạm kịp thời, hiệu quả. Đây là nguồn thông tin đáng tin cậy, góp phần quan trọng trong
công tác quản lý và điều hành của cơ quan quản lý nhà nước. Thực tế những năm qua,
tiến nói của báo chí, các Đoàn thể có sức lan tỏa cao và sự tác động mạnh, góp phần vào
việc giám sát thực thi pháp luật của Nhà nước.
Vấn đề xuất phát từ chính cơ quan thanh tra phát hiện vụ việc có dấu hiệu vi phạm.
2.1.1.2.Thu thập thông tin, tài liệu, nắm tình hình để ban hành quyết định thanh tra
Bất kỳ một cuộc thanh tra hành chính nào trước khi được triển khai thực hiện điều
phải có quyết định thanh tra do Thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước hay Thủ trưởng cơ
quan thanh tra ký quyết định ban hành. Trên cơ sở kế hoạch thanh tra đã được phê duyệt,
hoặc do yêu cầu của cấp trên, yêu cầu công tác giải quyết đơn khiếu nại tố cáo mà Thủ
trưởng cơ quan quản lý nhà nước hay Thủ trưởng cơ quan thanh tra ra quyết định nội
dung yêu cầu cuộc thanh tra.Trong trường hợp cần thiết có liên quan đến nhiều ngành,
nhiều cấp, với những vấn đề nhại cảm thì người ra quyết định thanh tra cần phải chỉ đạo
thu thập thông tin, tài liệu nắm tình hình trước khi ra quyết định thanh tra bằng văn bản.
Mục đích là nhằm ra quyết định thanh tra đúng trọng tâm, trọng điểm, góp phần quan