ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
TRẦN VĂN KHIÊM
KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Ở BỘ NỘI VỤ
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Hà Nội – 2015
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
TRẦN VĂN KHIÊM
KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT
Ở BỘ NỘI VỤ
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nước và pháp luật
Mã số
: 60380101
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: GS.TS. Phạm Hồng Thái
Hà Nội – 2015
Trong quá trình làm đề tài, bản thân tôi đã cố gắng tìm hiểu tài liệu, học hỏi
kinh nghiệm để tổng hợp, đánh giá. Tuy nhiên, Luận văn không tránh khỏi những
hạn chế, rất mong nhận đƣợc sự góp ý của các thầy, cô giáo, các anh, chị và các
bạn.
Trân trọng!
MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài........................................................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài luận văn ..................................................... 3
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ............................................................................. 5
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ........................................................... 6
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn....................................... 6
6. Điểm mới của luận văn ................................................................................................. 7
7.Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn ...................................................................... 7
8. Kết cấu của luận văn ..................................................................................................... 7
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ KIỂM TRA, XỬ LÝ VĂN
BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT ................................................................ 8
1.1. Khái quát về văn bản quy phạm pháp luật và thẩm quyền ban hành
VBQPPL của
Bộ, cơ quan ngang bộ (cấp bộ) ......................................................................................... 8
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm VBQPPL ................................................................................. 8
1.1.2. Thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ Nội vụ .................................................... 10
1.1.3. Khái niệm, đặc điểm, mục đích của kiểm tra, xử lý VBQPPL ............................... 13
1.2. Nội dung hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ............................. 18
kỹ thuật trình bày ................................................................................................... 56
2.3. Hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL của Bộ Nội vụ từ
năm 2007 đến nay ............................................................................................................. 59
2.3.1. Xây dựng, hoàn thiện thể chế.................................................................................. 59
2.3.2. Tổ chức tập huấn, bồi dƣỡng nghiệp vụ và kiện toàn tổ chức biên chế,
xây dựng đội ngũ cộng tác viên ........................................................................................ 61
2.3.3. Xây dựng hệ cơ sở dữ liệu phục vụ kiểm tra VBQPPL .......................................... 61
2.3.4. Bố trí kinh phí, nhân lực cho hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL. ....................... 61
2.4. Những kết quả đạt đƣợc và những hạn chế trong kiểm tra, xử lý
văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội vụ......................................................................... 64
2.4.1. Kết quả và nguyên nhân .......................................................................................... 64
2.4.1.1. Kết quả đạt đƣợc........................................................................................ 64
2.4.1.2. Nguyên nhân của kết quả ......................................................................... 71
2.4.2. Hạn chế và nguyên nhân ......................................................................................... 72
2.4.2.1. Hạn chế trong hoạt động kiểm tra, xử lý VBQPPL .................................. 72
2.4.2.2. Nguyên nhân của những hạn chế trong hoạt động kiểm tra, xử lý
VBQPPL .................................................................................................................74
Kết luận chƣơng 2........................................................................................ 80
Chƣơng 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO CHẤT LƢỢNG HOẠT ĐỘNG
KIỂM TRA, XỬ LÝ VBQPPL CỦA BỘ NỘI VỤ ................................... 82
3.1. Tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về kiểm tra, xử lý VBQPPL4 ...................... 82
3.2. Tăng cƣờng năng lực cho đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác
kiểm tra, xử lý VBQPPL ở Bộ Nội vụ4 ........................................................................... 87
3.3. Tăng cƣờng sự phối hợp giữa các cơ quan trong hoạt động kiểm tra,
xử lý VBQPPL4 ................................................................................................................ 88
3.4. Bảo đảm sự tham gia rộng rãi của các tổ chức chính trị - xã hội, của các
VBQPPL
Văn bản quy phạm pháp luật
PHẦN MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Hiến pháp năm 2013 khẳng định Nhà nƣớc Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt
Nam là Nhà nƣớc pháp quyền xã hội chủ nghĩa của Nhân dân, do Nhân dân và vì
Nhân dân (Điều 2). Xây dựng Nhà nƣớc pháp quyền đòi hỏi thực hiện quản lý đời
sống xã hội bằng pháp luật và không ngừng tăng cƣờng pháp chế. Đảng và Nhà
nƣớc ta xác định: "quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp luật ( Điều 8). Để quản lý
xã hội bằng pháp luật, các cơ quan Nhà nƣớc đã ban hành nhiều Bộ luật, Luật và các
văn bản quy phạm pháp luật trên tất cả các lĩnh vực của đời sống nhà nƣớc và xã
hội, nhằm đáp ứng yêu cầu quản lý và hội nhập quốc tế. Đảng và Nhà nƣớc ta luôn
xác định: “Nâng cao năng lực quản lý và điều hành của Nhà nƣớc theo pháp luật,
tăng cƣờng pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật, kỷ cƣơng” [13, tr.247].
Xuất phát từ thẩm quyền quản lý nhà nƣớc, đặc điểm, điều kiện địa lý, kinh
tế, văn hóa khác nhau ở các địa phƣơng nên các văn bản quy phạm pháp luật do các
cơ quan nhà nƣớc ở Trung ƣơng ban hành có nhiều quy định mang tính “định
hƣớng”, “khung” để các cơ quan, ngƣời có thẩm quyền quy định cụ thể cho phù
hợp, theo tinh thần phân cấp quản lý nhà nƣớc. Tuy nhiên, bên cạnh những mặt tích
cực của các quy định mang tính định hƣớng cũng đã bộc lộ một số hạn chế nhất
định. Dựa trên các tiêu chí mang tính “đặc thù” của mình, nhiều Bộ, ngành, Hội
đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân các cấp đã ban hành văn bản có một số nội dung
không phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành.
Thực tiễn xây dựng và ban hành văn bản quy phạm pháp luật vẫn còn những
văn bản chất lƣợng chƣa cao; văn bản quy phạm pháp luật đƣợc ban hành chậm đi
vào cuộc sống, có những văn bản không có hiệu quả, có những văn bản mới ban
hành đã phải sửa đổi, bổ sung hoặc bãi bỏ... Điều này phản ánh tình trạng không
chức và công dân.
Công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật nhằm phát hiện và xử lý
những văn bản không hợp hiến, hợp pháp của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã
đƣợc quy định tại Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 và hiện nay là
Nghị định số 40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ. Khác với thẩm định
văn bản quy phạm pháp luật (đƣợc thực hiện trƣớc khi văn bản đƣợc ban hành), hoạt
động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật đƣợc tiến hành sau khi văn bản
đƣợc ban hành nhƣng cũng góp phần đảm bảo tính minh bạch, đồng bộ, thống nhất
của hệ thống pháp luật.
2
Những năm qua, công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ
Nội Vụ, tuy mới triển khai nhƣng đã đạt đƣợc một số kết quả, nhất là công tác kiểm
tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền. Hàng năm, Bộ Nội Vụ tiến
hành kiểm tra, xử lý và tổ chức các đoàn kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật do
các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung
ƣơng ban hành thuộc lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ. Đồng thời, Bộ Nội
Vụ cũng chỉ đạo các đơn vị thuộc và trực thuộc Bộ tăng cƣờng công tác tự kiểm tra
văn bản quy phạm pháp luật thuộc thẩm quyền ban hành của Bộ trƣởng Bộ Nội Vụ.
Qua công tác kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của ngành nội vụ nói
chung và Bộ Nội Vụ nói riêng đã phát hiện nhiều văn bản có dấu hiệu trái pháp luật,
trái với văn bản quy phạm của cấp trên, nhất là các văn bản quy phạm pháp luật quy
định về chế độ, chính sách đối với cán bộ công chức và công tác quản lý, phân cấp
quản lý cán bộ, công chức...Tuy nhiên, do tổ chức pháp chế của Bộ mới đƣợc thành
lập từ năm 2006, Sở Nội vụ các địa phƣơng chƣa có tổ chức pháp chế hoặc chƣa bố
trí công chức chuyên trách thực hiện nhiệm vụ kiểm tra văn bản, nên công tác kiểm
tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và
UBND cấp tỉnh ban hành thuộc các lĩnh vực quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ còn
bất cập, khó khăn cả về năng lực thực thi và nghiệp vụ công tác kiểm tra.
biên soạn một số quyển sách phục vụ công tác nghiên cứu pháp luật: Quy trình soạn thảo
văn bản quy phạm pháp luật (1998); Hướng dẫn nghiệp vụ soạn thảo, thẩm định văn bản
quy phạm pháp luật (2002); Hướng dẫn nghiệp vụ rà soát, hệ thống hóa văn bản quy
phạm pháp luật (2003); Bình luận Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật (2005);
Sổ tay nghiệp vụ soạn thảo, ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân
dân, Ủy ban nhân dân các cấp (2010)…Những cẩm nang lập pháp trên đã nghiên cứu để
đƣa ra những vấn đề có tính lý thuyết và nguyên tắc đối với công tác soạn thảo, ban hành,
kiểm tra VBQPPL.
Các bài báo, bài nghiên cứu trên các tạp chí Nhà nƣớc và pháp luật, tạp chí
Luật học, trên các website, nhƣ: Tính hợp pháp và hợp lý của văn bản pháp luật và
các biện pháp xử lý khiếm khuyết của nó của PGS.TS. Vũ Thƣ (Tạp chí Nhà nƣớc
và pháp luật, số 1, năm 2003); Văn bản QPPL và xử lý VBQPPL của Thạc sĩ Bùi
Thị Đào (Tạp chí Luật học, số 10, 2007)…đã phân tích rất sâu sắc và cụ thể về các
4
tiêu chí đánh giá tính hợp pháp và tính hợp lý của văn bản nói chung và văn bản quy
phạm pháp luật nói riêng; đồng thời bình luận khá logic, rõ ràng về từng biện pháp
xử lý đối với văn bản pháp luật khiếm khuyết.
Bên cạnh đó cũng có một số nghiên cứu riêng về hoạt động kiểm tra văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân nhƣ: Cơ chế kiểm
tra văn bản quy phạm pháp luật – thực trạng và giải pháp hoàn thiện – Viện khoa
học pháp lý Bộ tƣ pháp; Kiểm tra và xử lý văn bản quy phạm pháp luật do chính
quyền địa phương ban hành ở nước ta hiện nay của Thạc sỹ Trƣơng Thị Phƣơng
Lan - Khoa Luật, Đại học Quốc gia Hà Nội năm 2007; Luận văn tiến sĩ Kiểm tra và
xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Việt Nam hiện nay của tác giả Đoàn Thị Tố
Uyên – Đại học Luật Hà Nội; Luận văn thạc sĩ Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm
pháp luật tại Ủy ban nhân dân quận Ba Đình thành phố Hà Nội của tác giả Phạm
Hùng Phƣơng – Cao học khóa 12 – Học viện Hành chính; Luận văn thạc sĩ Kiểm tra
văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ của tác giả Nguyễn Văn Đằng – Cao
Nội Vụ trong thời gian tới.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu:
Công tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ bao
gồm các văn bản quy phạm pháp luật ban hành theo thẩm quyền của Bộ Nội Vụ; các
văn bản quy phạm pháp luật do các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND và UBND cấp
tỉnh ban hành thuộc thẩm quyền quản lý nhà nƣớc của Bộ Nội Vụ.
- Phạm vi nghiên cứu:
Phạm vi nghiên cứu đƣợc giới hạn dƣới góc độ luật học; nghiên cứu về công
tác kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật theo thẩm quyền của Bộ Nội Vụ từ
năm 2007 đến năm 2013.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
- Phương pháp luận:
Luận văn dựa trên cơ sở lý luận của Chủ nghĩa Mác - Lênin và tƣ tƣởng Hồ
Chí Minh, quan điểm của Đảng cộng sản Việt Nam về Nhà nƣớc và pháp luật, nhất
là các quan điểm, chủ trƣơng xây dựng và hoàn thiện pháp luật; xây dựng Nhà nƣớc
pháp quyền và tăng cƣờng pháp chế.
- Phương pháp nghiên cứu:
Để thực hiện mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu đƣợc đặt ra các phƣơng pháp
nghiên cứu cụ thể đƣợc sử dụng gồm: Phƣơng pháp phân tích, tổng hợp, thống kê,
kết hợp giữa lý luận và thực tiễn, khảo sát thực tiễn nhằm đánh giá, kết luận và đƣa
6
ra những giải pháp, phƣơng hƣớng cụ thể nhằm giải quyết các vấn đề đặt ra của luận
văn.
6. Điểm mới của luận văn
Luận văn là công trình nghiên cứu cơ bản, có hệ thống về cơ sở lý luận và
thực tiễn về kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật ở Bộ Nội Vụ.
Kết quả nghiên cứu của luận văn có những điểm mới về mặt khoa học và
bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan ngang bộ (cấp bộ)
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm văn bản quy phạm pháp luật
Theo nghĩa rộng, văn bản đƣợc hiểu là một phƣơng tiện để ghi nhận và
truyền đạt các thông tin, quyết định từ chủ thể này sang chủ thể khác bằng một ký
hiệu hay ngôn ngữ nhất định nào đó. Ví dụ: các văn bản pháp luật, các công văn, tài
liệu, giấy tờ.
Theo nghĩa hẹp, văn bản đƣợc hiểu là các tài liệu, giấy tờ có giá trị pháp lý
nhất định, đƣợc sử dụng trong hoạt động của các cơ quan nhà nƣớc, các tổ chức
chính trị, chính trị - xã hội, các tổ chức kinh tế,...
Ngày nay với sự phát triển của công nghệ thông tin, văn bản điện tử đƣợc sử
dụng rộng rãi. Hiện nay, văn bản điện tử đƣợc sử dụng trong giao dịch giữa các cơ
quan nhà nƣớc. Theo quy định của pháp luật hiện hành, văn bản điện tử phù hợp với
pháp luật về giao dịch điện tử có giá trị pháp lý tƣơng đƣơng với văn bản giấy trong
giao dịch giữa các cơ quan nhà nƣớc.
Việc ghi chép văn bản trên giấy hay trên các file điện tử chỉ thuần túy là cách
thức ghi nhận các thông tin. Dù tồn tại dƣới dạng trên giấy hay trên file điện tử thì
cũng không ảnh hƣởng đến bản chất của văn bản "là phƣơng tiện ghi nhận và truyền
đạt các thông tin".
a) Khái niệm, đặc điểm VBQPPL: Sau khi Luật Ban hành văn bản quy phạm
pháp luật đƣợc ban hành thì “văn bản quy phạm pháp luật” trở thành một thuật ngữ
pháp lý đƣợc sử dụng rộng rãi, thống nhất trong nghiên cứu và thực tiễn ban hành
văn bản.
Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định: “Văn bản
quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nƣớc ban hành hoặc phối hợp ban
hành theo thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục do pháp luật quy định, trong đó có
8
quy tắc xử sự chung, có hiệu lực bắt buộc chung, đƣợc Nhà nƣớc bảo đảm thực hiện
án Tòa án nhân dân tối cao với Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa Bộ
trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh án Tòa án nhân dân tối cao, Viện
trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan
ngang bộ; Văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân
(gồm: Nghị quyết của Hội đồng nhân dân; Quyết định, Chỉ thị của Ủy ban nhân
dân).
Đối với Bộ, cơ quan ngang bộ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
năm 2008 quy định: Chỉ có Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ mới có thẩm
quyền ban hành VBQPPL. Đây là thẩm quyền của ngƣời đứng đầu Bộ, cơ quan
ngang bộ. Hình thức VBQPPL do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ ban
hành là thông tƣ (Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ) và thông tƣ
liên tịch (Thông tƣ liên tịch giữa Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ với Chánh
án Tòa án nhân dân tối cao, Viện trƣởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao; giữa các
Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ).
Tuy nhiên, có thể thấy định nghĩa về VBQPPL nói chung cũng nhƣ VBQPPL
của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ nói riêng chƣa thực sự đáp ứng yêu
cầu của việc thực thi pháp luật. Bởi vì, trên thực tế, dù đã có định nghĩa, nhƣng vẫn
thƣờng gặp khó khăn khi xác định một văn bản cụ thể có phải là VBQPPL hay
không vì, chƣa có tiêu chí xác định thế nào là quy tắc xử sự chung. Đây là vấn đề
thƣờng gặp khi tiến hành kiểm tra VBQPPL của các Bộ, cơ quan ngang bộ, HĐND
và UBND cấp tỉnh.
1.1.2. Thẩm quyền ban hành VBQPPL của Bộ Nội Vụ
Thẩm quyền ban hành VBQPPL đƣợc hiểu là giới hạn quyền lực do pháp luật
quy định cho chủ thể ban hành VBQPPL để giải quyết những vấn đề thuộc phạm vi
chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn. Thẩm quyền ban hành VBQPPL bao gồm thẩm
quyền hình thức và thẩm quyền nội dung. Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp
luật năm 2008 quy định: “Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà
nƣớc có thẩm quyền ban hành hoặc phối hợp ban hành theo thẩm quyền, hình thức,
Nội Vụ ban hành quy chế thi tuyển, xét tuyển viên chức; quy chế thi thăng hạng
chức danh nghề nghiệp đối với viên chức và Nội quy kỳ thi tuyển, thi thăng hạng
chức danh nghề nghiệp đối với viên chức…
Hiện nay, chƣa có quy tắc chung về việc sử dụng loại văn bản nói trên. Việc
lựa chọn tên gọi của văn bản đƣợc ban hành kèm theo là “quy chế” hay “quy
định”… là tùy thuộc vào cơ quan ban hành.
11
* Thẩm quyền nội dung là quyền của chủ thể ban hành VBQPPL trong việc
xem xét và quyết định thể hiện trong VBQPPL những QPPL điều chỉnh quan hệ xã
hội thuộc phạm vi chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của chủ thể đó. Về thực chất, đó
là giới hạn của việc sử dụng quyền lực nhà nƣớc mà pháp luật đã đặt ra đối với mỗi
cá nhân, cơ quan trong bộ máy nhà nƣớc.
Điều 16 Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2008 quy định:
“Thông tƣ của Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ đƣợc ban hành để quy định
các vấn đề sau:
1. Quy định chi tiết thi hành luật, nghị quyết của Quốc hội, pháp lệnh, nghị
quyết của Ủy ban thƣờng vụ Quốc hội, lệnh, quyết định của Chủ tịch nƣớc, nghị
định của Chính phủ, quyết định của Thủ tƣớng chính phủ;
2. Quy định về quy trình, quy chuẩn kỹ thuật, định mức kinh tế - kỹ thuật của
ngành, lĩnh vực do mình phụ trách;
3. Quy định biện pháp để thực hiện chức năng quản lý ngành, lĩnh vực do
mình phụ trách và những vấn đề khác do Chính phủ giao”.
Nhƣ vậy, việc ban hành VBQPPL của Bộ, cơ quan ngang bộ gắn với việc
thực hiện chức năng của cơ quan quản lý nhà nƣớc ở Trung ƣơng, để thực hiện
VBQPPL của cơ quan nhà nƣớc cấp trên, gắn với việc thực hiện quản lý nhà nƣớc
đối với ngành, lĩnh vực đƣợc phân công.
* Thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Bộ Nội Vụ: Bộ Nội
Vụ là một trong 22 Bộ, cơ quan ngang bộ của Chính phủ. Bộ Nội Vụ thực hiện các
phê duyệt thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Bộ; thông tin, tuyên truyền, phổ
biến, giáo dục pháp luật thuộc phạm vi quản lý nhà nƣớc của Bộ.....
1.1.3. Khái niệm, đặc điểm, mục đích của kiểm tra, xử lý VBQPPL
a) Khái niệm kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
Kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật là hoạt động xem xét, đánh giá
và kết luận của cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền về tính hợp hiến, hợp pháp, tính
thống nhất đối với các VBQPPL do Bộ trƣởng, Thủ trƣởng cơ quan ngang bộ, Hội
đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân các cấp ban hành hoặc liên tịch ban hành và một
số văn bản khác theo quy định của pháp luật, nhằm phát hiện và xử lý kịp thời
13
những văn bản trái pháp luật, đồng thời, xử lý trách nhiệm đối với các cơ quan,
ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản sai trái đó [20, tr.3].
Kiểm tra, xử lý VBQPPL là hoạt động đƣợc tiến hành sau khi văn bản đƣợc
ban hành, nằm trong hệ thống các hoạt động nhằm nâng cao chất lƣợng và hoàn
thiện hệ thống pháp luật bằng cách loại bỏ những quy định mâu thuẫn, chồng chéo,
làm cho hệ thống pháp luật đồng bộ, minh bạch. Việc đặt ra nhiệm vụ kiểm tra, xử lý
VBQPPL trong khi văn bản đó đã đƣợc thẩm định, thẩm tra trƣớc khi ban hành và
đƣợc rà soát, giám sát sau khi ban hành là vì:
- Kiểm tra VBQPPL giúp phát hiện, xử lý những quy định mâu thuẫn, chồng
chéo, trái pháp luật của văn bản mà các cơ quan có thẩm quyền thẩm định, thẩm tra
có thể không hoặc chƣa phát hiện đƣợc hết. Hơn nữa, hoạt động thẩm định, thẩm tra
chỉ mang tính chất khuyến nghị nên không thể xử lý triệt để những mâu thuẫn,
chồng chéo trong dự thảo VBQPPL (nếu những đề nghị của cơ quan thẩm định
không đƣợc cơ quan soạn thảo tiếp thu).
- Sau khi VBQPPL đƣợc ban hành và tổ chức thực hiện trong thực tế, tình
hình kinh tế - xã hội có thể thay đổi hoặc cơ quan nhà nƣớc cấp trên ban hành
VBQPPL mới làm cho nội dung của văn bản đó không còn phù hợp, nếu không
sát nhân dân tập trung thực hiện tốt chức năng công tố, Nghị quyết số
51/2001/QH10 ngày 25/12/2001 của Quốc hội Việt Nam sửa đổi, bổ sung một số
điều của Hiến pháp năm 1992 đã quy định Viện kiểm sát nhân dân chỉ thực hành
quyền công tố và kiểm sát các hoạt động tƣ pháp, không thực hiện chức năng kiểm
sát việc tuân thủ pháp luật đối với các văn bản quy phạm pháp luật của Bộ, cơ quan
ngang Bộ, HĐND và UBND các cấp. Đồng thời, trên cơ sở Luật Tổ chức Chính
phủ, Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật, Luật Tổ chức HĐND và UBND,
Chính phủ đã ban hành Nghị định số 135/2003/NĐ-CP ngày 14/11/2003 về kiểm tra
và xử lý văn bản quy phạm pháp luật, hiện nay đƣợc thay thế bằng Nghị định số
40/2010/NĐ-CP ngày 12/4/2010 của Chính phủ về kiểm tra và xử lý văn bản quy
phạm pháp luật (sau đây gọi tắt là Nghị định số 40/2010/NĐ-CP) đã tạo cơ sở pháp
lý cho việc triển khai hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật trên
phạm vi toàn quốc.
b) Mục đích của kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật
Mục đích của việc kiểm tra, xử lý văn bản quy phạm pháp luật là nhằm phát
hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản để kịp thời đình chỉ việc thi hành,
15
sửa đổi, huỷ bỏ hoặc bãi bỏ văn bản, bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống
nhất của hệ thống pháp luật, đồng thời kiến nghị cơ quan, ngƣời có thẩm quyền xác
định trách nhiệm của cơ quan, ngƣời có thẩm quyền đã ban hành văn bản trái pháp
luật, góp phần nâng cao chất lƣợng, hiệu quả công tác xây dựng và hoàn thiện hệ
thống pháp luật [6, Điều 2]. Nhƣ vậy, mục đích kiểm tra văn bản bao gồm:
Thứ nhất, phát hiện những nội dung trái pháp luật của văn bản. Đây là mục
đích trực tiếp của hoạt động kiểm tra. Ngƣời kiểm tra phải xem xét kỹ, tỷ mỉ toàn bộ
nội dung cũng nhƣ hình thức thể hiện của văn bản đƣợc kiểm tra, từ tiêu ngữ, quốc
hiệu, tên cơ quan ban hành, số và ký hiệu, địa danh, ngày, tháng, năm ban hành văn
bản, tên loại văn bản, trích yếu, nội dung đến nơi nhận, chữ ký, đóng dấu. Trong
phần nội dung của văn bản, ngƣời kiểm tra phải xem xét kỹ, xác định đƣợc những
hành, đƣợc pháp luật quy định nhƣ đã nêu ở trên. Hoạt động kiểm tra phải đƣợc tiến
hành thƣờng xuyên, các VBQPPL thuộc đối tƣợng kiểm tra không kể văn bản đã
phát hiện có sai phạm hay không. Thông thƣờng, hoạt động kiểm tra nói chung cũng
nhƣ kiểm tra văn bản nói riêng đều có thể chia thành hai phƣơng thức: Kiểm tra một
cách hệ thống và có tính phòng ngừa từ xa thể hiện vai trò quản lý vĩ mô của một
nhà nƣớc. Kiểm tra VBQPPL là nhằm phát hiện dấu hiệu trái pháp luật của
VBQPPL để kịp thời sửa chữa, khắc phục. Do vậy, ngay cả khi chƣa thấy văn bản
có dấu hiệu trái pháp luật thì cơ quan nhà nƣớc có thẩm quyền chịu trách nhiệm
kiểm tra văn bản vẫn phải thực hiện nhiệm vụ kiểm tra theo quy định của pháp luật.
Thứ ba, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản là hoạt động độc lập và có tính
chủ động cao, chủ thể kiểm tra (khác với chủ thể tự kiểm tra) phải là chủ thể độc lập
với đối tƣợng chịu sự kiểm tra. Trong việc kiểm tra VBQPPL, cơ quan kiểm tra độc
lập với cơ quan ban hành văn bản. Tính độc lập này giúp cơ quan kiểm tra có thể
chủ động thực hiện quyền kiểm tra đối với bất kỳ một văn bản nào thuộc thẩm
quyền kiểm tra của mình. Các cơ quan kiểm tra phải đƣợc pháp luật trao cho những
quyền hạn nhất định để thực hiện nhiệm vụ đƣợc giao. Giống nhƣ hoạt động kiểm
sát, giám sát, cơ quan kiểm tra văn bản có trách nhiệm đƣa ra các biện pháp xử lý cụ
thể và phải trên cơ sở quy định của pháp luật.
Thứ tư, hoạt động kiểm tra, xử lý văn bản đòi hỏi có sự xử lý, giải quyết dứt
điểm, nếu nhƣ hoạt động thẩm định, thẩm tra nhằm hạn chế tối đa sự mâu thuẫn,
17
Copyright: Tài liệu đại học ©