BỘ GIÁO DỤC ĐÀO TẠO
ĐẠI HỌC ĐÀ NẴNG

PHAN QUẢNG THỐNG

XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ
HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH
CỦA KHO BẠC NHÀ NƯỚC

Chuyên ngành: Quản trị Kinh doanh
Mã số: 62.34.05.01

TÓM TẮT LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

Đà Nẵng, 2015


Công trình được hoàn thành tại:
Đại học Đà Nẵng

Người hướng dẫn khoa học:
Hướng dẫn 1: PGS-TS Lâm Chí Dũng
Hướng dẫn 2: PGS-TS Lê Hùng Sơn

- Phản biện 1:..................................................................................
- Phản biện 2:.................................................................................
- Phản biện 3:.................................................................................

Luận án được bảo vệ tại Hội đồng chấm luận án Tiến sĩ tại
Đại học Đà Nẵng vào lúc ... giờ 00 ngày ... tháng ... năm 2015.


TABMIS, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp ngành, Hà Nội.
[9] Ths.Phan Quảng Thống (2013), Nhiệm vụ và giải pháp chủ yếu cân đối
ngân sách nhà nước 2013, Tạp chí Quản lý Ngân Quỹ Quốc gia, Kho bạc
Nhà nước Việt Nam (Số 129).
[10] Ths.Phan Quảng Thống (2014), Các giải pháp tái cấu trúc thị trường
tài chính Việt Nam giai đoạn hiện nay, Kỷ yếu Hội thảo Trường Đại học
Kinh tế, Đại học Đà Nẵng, Đà Nẵng.
[11] Ths.Phan Quảng Thống - PGS.TS Lâm Chí Dũng (2015), Đổi mới hệ
tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN, Tạp chí Quản lý
Ngân Quỹ Quốc gia, Kho bạc Nhà nước Việt Nam (Số 157).


MỞ ĐẦU
NSNN là một bộ phận cơ bản của hệ thống tài chính, là công
cụ tài chính quan trọng của Nhà nước trong việc quản lý, điều hành
phát triển kinh tế - xã hội. Qua hơn 24 năm xây dựng và phát triển,
KBNN đã góp phần cùng với ngành Tài chính đạt được nhiều kết quả
tích cực, đóng góp vào sự nghiệp xây dựng, đổi mới đất nước thông
qua việc quản lý quỹ NSNN, huy động vốn cho đầu tư phát triển, kế
toán và cung cấp thông tin kịp thời, chính xác phục vụ sự chỉ đạo
điều hành của các cơ quan trung ương và chính quyền địa phương.
Quản lý quỹ NSNN là một chức năng cơ bản của KBNN Việt
Nam. Trong thời gian qua, KBNN đã vận dụng một số tiêu chí định
lượng thể hiện thành các chỉ tiêu thống kê được thiết kế trong các báo
cáo. Tuy nhiên, hệ thống chỉ tiêu thống kê hiện đang được vận dụng
đã bộc lộ những hạn chế cơ bản: thiếu tính toàn diện và tính hệ
thống; chưa đáp ứng tốt nhu cầu đánh giá từng đơn vị KBNN, làm cơ
sở so sánh thành tích, chỉ đạo điều hành liên quan đến hoạt động
quản lý quỹ NSNN.
Mặt khác, trước yêu cầu đổi mới và hội nhập, KBNN đã tổ

1.1.2. Bản chất của NSNN
Về kinh tế, NSNN là quan hệ kinh tế - tài chính giữa một bên
là Nhà nước và bên kia là các chủ thể của nền kinh tế - xã hội trong
quá trình huy động, phân phối và phân phối lại giá trị tổng sản phẩm
xã hội.
Về mặt xã hội, NSNN gắn liền với Nhà nước, Nhà nước
mang tính giai cấp nên NSNN cũng mang tính giai cấp. Xuất phát từ
tính giai cấp của NSNN nên NSNN của tất cả quốc gia đều do cơ
quan quyền lực Nhà nước cao nhất của quốc gia đó quyết định.
Về mặt pháp lý, NSNN là một đạo luật về các khoản thu, chi
của Nhà nước trong khoảng thời gian nhất định. NSNN được dự toán

1


bởi cơ quan hành pháp (Chính phủ), được thảo luận và quyết định bởi
cơ quan lập pháp (Quốc hội, Nghị viện).
Từ phân tích trên về khái niệm và bản chất NSNN, có thể
thấy rằng KBNN được giao nhiệm vụ quản lý quỹ NSNN là vô cùng
quan trọng, quản lý quỹ ngân sách của KBNN cần đánh giá đầy đủ
các mối quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích giữa các chủ thể trong xã hội
khi nhà nước tham gia phân phối các nguồn lực tài chính quốc gia.
1.1.3. Vai trò của NSNN
a. Vai trò của NSNN trong tăng trưởng kinh tế
b. Vai trò của NSNN trong phân bổ nguồn lực của nền kinh tế
c. Vai trò của NSNN trong phân phối thu nhập
d. Vai trò của NSNN trong ổn định kinh tế vĩ mô
1.2. HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NSNN CỦA KBNN

1.2.1. Tổng quan về quản lý NSNN

chất và thời điểm phát sinh rất khác nhau.
1.2.1.2. Mục tiêu quản lý NSNN
Trên phương diện chung, mục tiêu cơ bản của quản lý NSNN
ở mọi Quốc gia chính là nâng cao hiệu quả quản lý NSNN. “Nội
hàm” của quản lý NSNN là đáp ứng được các chỉ tiêu kinh tế- xã hội
được xác lập trong năm kế hoạch, tương ứng với năm tài khóa đó,
trên các phương diện: Huy động vượt mức các nguồn lực tài chính;
đầu tư phát triển có hiệu quả; tiết kiệm và chi tiêu hợp lý cho giáo
dục, y tế, văn hóa, khoa học công nghệ, và các vấn đề an sinh- xã hội.
Cuối năm NSNN cần có kết dư sau khi quyết toán để bổ sung cho
ngân sách năm sau và tăng cường lực lượng tài chính dự trữ.
Quản lý NSNN giúp cho ngân sách được sử dụng minh bạch,
tiền tệ hoá các khoản chi, tạo cơ sở để xây dựng hệ thống bộ máy
hành chính trong sạch đang được đón nhận rộng rãi ở nhiều quốc gia
trên thế giới.

3


Việc tác động vào nền kinh tế nhằm đạt được mục tiêu của
Nhà nước dựa trên chức năng vốn có ngân sách thể hiện rõ vị trí và
vai trò của chủ thể hay còn gọi là hiệu quả của công tác quản lý
NSNN.
1.2.1.3. Chủ thể quản lý NSNN
Chủ thể trực tiếp quản lý NSNN là Nhà nước thông qua các
cơ quan chức năng của Nhà nước.
Trong suốt chu trình ngân sách, các chủ thể quản lý ngân
sách sẽ tham gia cùng nhau, đan xen và hỗ trợ với nhau, cụ thể theo
mô hình quản lý NSNN ở Việt Nam.
1.2.1.4. Nội dung quản lý NSNN

loại quý, đá quý, ngoại tệ.
b. Chức năng của KBNN
Thứ nhất, chức năng quản lý ngân quỹ quốc gia: quản lý các
quỹ tiền tệ tập trung của Nhà nước. Nếu thực hiện đầy đủ chức năng
này, KBNN sẽ có chức năng quản lý toàn bộ Ngân quỹ quốc gia.
Thứ hai, chức năng kế toán Nhà nước: Trong việc thực hiện
các chức năng này, mục tiêu cuối cùng mà KBNN cần đạt được, đó là
thống nhất và đảm nhiệm toàn bộ hoạt động của kế toán Nhà nước,
nhằm tập trung việc thu thập, xử lý, cung cấp các thông tin về tất cả
các quỹ tài chính và có thể là các tài sản quốc gia khác.
Thứ ba, chức năng dịch vụ tín dụng Nhà nước: KBNN là
người thực hiện việc huy động vốn nhằm tài trợ thiếu hụt Ngân sách
và cho đầu tư phát triển.
1.2.2.2. Chức năng quản lý quỹ NSNN của KBNN
a. Khái niệm quỹ ngân sách nhà nước và chức năng quản lý
quỹ ngân sách nhà nước của Kho bạc Nhà nước
KBNN là một trong những cơ quan tham gia quản lý ngân
sách nhà nước với những chức năng nhất định trong toàn bộ quy trình

5


quản lý NSNN. Chức năng của KBNN được xác định là quản lý quỹ
ngân sách nhà nước.
Quỹ Ngân sách Nhà nước được hiểu là một quỹ tài chính nhà
nước trọng yếu được hình thành qua quá trình chấp hành ngân sách
nhà nước theo từng chu kỳ ngân sách.
Như vậy, hoạt động quản lý quỹ NSNN của KBNN chỉ là
một trong những phương diện của quản lý NSNN chứ không đồng
nhất với khái niệm quản lý NSNN.

nhằm xác định tình trạng hiện tại của tổ chức, so sánh với mục tiêu
đã được hoạch định nhằm điều chỉnh hệ thống, cải thiện tình trạng
hiện tại bảo đảm hoàn thành các mục tiêu đã được hoạch định.
- Tiếp cận dưới góc độ tiến trình quản trị: Tiến trình quản trị
bao gồm ba giai đoạn cơ bản hình thành nên chu trình, đó là:
 Ra quyết định
 Tổ chức thực hiện quyết định
 Kiểm tra, đánh giá
1.3.2. Hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN
của KBNN
1.3.2.1. Hệ Tiêu chí
a. Khái niệm
Trong đề tài này, khái niệm tiêu chí được quan niệm cụ thể là
những đặc điểm định tính hoặc định lượng của một đối tượng nhất
định dùng làm tiêu chuẩn hoặc căn cứ để đánh giá đối tượng đó phù
hợp với những mục tiêu nhất định.
Từ điển Tiếng Việt cũng định nghĩa: Hệ thống là tập hợp
những bộ phận có liên hệ chặt chẽ với nhau (hệ thống tổ chức); là
thứ tự có sắp xếp qui củ; sự liên tục.
Kết hợp hai khái niệm trên, có thể nêu ra định nghĩa về hệ
tiêu chí:
Hệ tiêu chí là tập hợp có tính hệ thống các đặc điểm định
tính hoặc định lượng của một đối tượng nhất dịnh dùng làm tiêu

7


chuẩn hoặc căn cứ để đánh giá đối tượng đó đáp ứng những mục tiêu
nhất định.
Nghiên cứu về hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ

b. Phân loại theo nội dung của hoạt động quản lý quỹ ngân
sách của KBNN
- Tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý thu NSNN.
- Tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý chi NSNN.
c. Phân loại theo chức năng quản lý quỹ ngân sách của
KBNN
1.4. CÁC NHÂN TỐ ẢNH HƯỞNG ĐẾN HOẠT ĐỘNG
QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KBNN.

1.4.1. Nhân tố bên ngoài
1.4.2. Nhân tố nội tại KBNN
Chương 2
THỰC TRẠNG VẬN DỤNG CÁC CHỈ TIÊU THỐNG KÊ
ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA
KBNN VIỆT NAM TRONG THỜI GIAN QUA
2.1. THỰC TRẠNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA
KBNN VIỆT NAM

2.1.1. Bối cảnh ra đời KBNN Việt Nam
Ngày 29/5/1946, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc lệnh số
75-SL thành lập Nha ngân khố trực thuộc Bộ Tài chính. Ðây là mốc
lịch sử quan trọng đầu tiên đối với sự ra đời của KBNN Việt Nam.
Ngày 29/5 lịch sử đã trở thành Ngày truyền thống của hệ thống
KBNN từ năm 2011 theo quyết định số 1668/QĐ-TTg ngày
26/9/2011 của Thủ tướng Chính phủ.

9


Ngày 20/7/1951, Thủ tướng Chính phủ đã ký Nghị định số


(v) Phối hợp, hổ trợ với các cơ quan ngoài hệ thống Kho bạc
như: cơ quan Tài chính, cơ quan Thuế nhà nước, Hải quan ...
2.1.3. Tổ chức công tác quản lý quỹ ngân sách của KBNN
Việt Nam
KBNN ở trung ương thống nhất quản lý quỹ ngân sách trung
ương, trực tiếp thực hiện các giao dịch thu, chi phát sinh tại quầy
giao dịch trung ương.
KBNN ở cấp tỉnh, thành phố quản lý quỹ NSNN tỉnh; trực
tiếp tập trung các khoản thu, cấp phát, chi trả các khoản chi của
ngân sách trung ương (do KBNN cấp trung ương ủy quyền) và ngân
sách tỉnh phát sinh tại quầy giao dịch của mình đồng thời thực hiện
thu, chi ngân sách quận, huyện nơi KBNN cấp tỉnh, thành phố đóng
trụ sở.
KBNN ở cấp quận, huyện, thị xã quản lý quỹ ngân sách
huyện, quỹ ngân sách xã; tập trung các khoản thu, cấp phát, chi trả
các khoản chi của ngân sách trung ương và ngân sách tỉnh trên địa
bàn (do KBNN cấp trung ương và KBNN cấp tỉnh chuyển xuống).
2.2. THỰC TRẠNG VẬN DỤNG MỘT SỐ CHỈ TIÊU
THỐNG KÊ ĐÁNH GIÁ CÔNG TÁC QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH
CỦA KBNN VIỆT NAM GIAI ĐOẠN 2001-2013

2.2.1. Các chỉ tiêu thống kê sử dụng đánh giá hoạt động
quản lý thu NSNN của KBNN
Với hệ thống báo cáo như đã trình bày tại điểm a,b,c,d,e đã
cho phép KBNN thống kê tương đối đầy đủ hoạt động thu NSNN qua
KBNN. Các tiêu chí thống kê trong từng báo cáo trên góc độ một
KBNN đã đánh giá khá đầy đủ hoạt động nghiệp vụ thu NSNN. Tuy
nhiên, với yêu cầu đánh giá tác động đến chính sách kinh tế vĩ mô,
đến nhân tố khách quan thì các chỉ tiêu trong hệ thống báo cáo không

tác này là:
+ Số món KBNN từ chối chi

12


+ Số tiền KBNN từ chối do chưa đủ thủ tục, sai chính sách,
chế độ.
2.2.3. Các chỉ tiêu thống kê sử dụng đánh giá một số hoạt
động khác liên quan đến hoạt động quản lý quỹ ngân sách của
KBNN
2.2.3.1. Chỉ tiêu thống kê về kết quả huy động vốn cho
NSNN và đầu tư phát triển
2.2.3.2. Chỉ tiêu về tạm ứng vốn KBNN cho NSNN địa
phương
2.2.3.3. Các chỉ tiêu đánh giá về hoạt động quản lý ngân quỹ
trong quá trình thu – chi NSNN
Xét về mặt các đánh giá, các chỉ tiêu thống kê đánh giá hoạt
động này vẫn còn quá đơn giản, thiếu tính hệ thống và chưa toàn
diện. Hiện nay, các chỉ tiêu vận dụng việc đánh giá chủ yếu vẫn chỉ là
Tổng số thu tiền mặt và Chi tiền mặt. Tổng số thu tiền mặt được chia
làm hai chỉ tiêu :
Số thu tiền mặt do KBNN trực tiếp thu và số chi tiền mặt do
nhận từ ngân hàng.
Tổng số chi tiền mặt cũng được chia thành hai chỉ tiêu:
Số chi tiền mặt do KBNN trực tiếp chi và số chi tiền mặt do
KBNN nộp vào ngân hàng.
2.3. KHẢO SÁT Ý KIẾN CỦA CÔNG CHỨC, VIÊN CHỨC
CÁC CẤP KBNN VỀ HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN
LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KBNN VIỆT NAM

đạt 97,2 %. Sau khi nhận kết quả và kiểm tra, có 15 bản không đạt
yêu cầu do trả lời không đầy đủ và thông tin không rõ ràng, khó phân
biệt, đã bị loại trừ không sử dụng. Như vậy, lượng các phiếu đạt yêu
cầu nghiên cứu là 471.
Cơ cấu và kết quả khảo sát thu thập: cán bộ chuyên viên 386
người chiếm 82% phiếu điều tra, cán bộ lãnh đạo tham gia là 85
người, chiếm 18% và có 57% ở độ tuổi từ 35 đến 50 tuổi.

14


2.3.3.1. Nhận xét về hệ thống chỉ tiêu hiện đang áp dụng
trong đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách của KBNN (thể hiện
trong hệ thống báo cáo của KBNN)
a. Về mức độ toàn diện, đầy đủ của các chỉ tiêu đánh giá
b. Về mức độ chuẩn xác của các chỉ tiêu đánh giá
c. Về mức độ cụ thể, rõ ràng của các chỉ tiêu đánh giá
d. Về tính hệ thống của các chỉ tiêu đánh giá
e. Về mức độ khả thi của hệ thống chỉ tiêu
2.3.3.2. Nhận xét về thực trạng tổ chức công tác phân tích,
đánh giá hoạt động quản lý quỹ ngân sách tại KBNN
a. Về tính quy củ, bài bản của hoạt động phân tích, đánh giá
b. Về tính hợp lý của quy trình phân tích, đánh giá
c. Về tính hợp lý trong thiết kế các báo cáo
d. Về mức độ bảo đảm yêu cầu chính xác, kịp thời
e. Về tính thiết thực,hiệu quả của kết quả phân tích,đánh giá
2.4. ĐÁNH GIÁ CHUNG THỰC TRẠNG VẬN DỤNG CÁC
CHỈ TIÊU THỐNG KÊ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ
NGÂN SÁCH CỦA KBNN VIỆT NAM


e. Mặc dù KBNN có nhiều loại báo cáo phục vụ công tác
điều hành, các báo cáo này có các tiêu chí báo cáo trùng với các chỉ
tiêu của mẫu báo cáo thống kê, tuy nhiên không được tận dụng khai
thác triệt để, vì không có phần mềm ứng dụng hỗ trợ, chiết xuất, khai
thác các chỉ tiêu báo cáo đó trên trên các báo cáo sẵn có.
f. Công tác tổ chức phân tích các tiêu chí đánh giá hoạt động
quản lý quỹ NSNN của KBNN chưa được tổ chức một cách quy củ,
bài bản theo một quy trình hợp lý, khoa học.

16


Chương 3
XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG
QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KBNN
3.1. SỰ CẦN THIẾT KHÁCH QUAN CỦA VIỆC XÂY DỰNG
MỚI HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ
NGÂN SÁCH CỦA KBNN

- Phục vụ định hướng cải cách hoạt động quản lý NSNN nói
chung và định hướng cải cách hoạt động quản lý quỹ NSNN của
KBNN nói riêng.
- KBNN đang xây dựng dự thảo mô hình tổng kế toán nhà
nước để thực hiện chức năng tổng kế toán Nhà nước của KBNN.
- Tác nghiệp các mảng nghiệp vụ KBNN tương lai gắn liền
với khai thác ứng dụng của TABMIS là nhiệm vụ tất yếu của KBNN
trong giai đoạn từ nay đến 2020 và các năm sau.
3.2. CĂN CỨ XÂY DỰNG HỆ TIÊU CHÍ ĐÁNH GIÁ HOẠT
ĐỘNG QUẢN LÝ QUỸ NGÂN SÁCH CỦA KBNN


chí đánh giá phải bảo đảm cung cấp các thông tin đáp ứng các yêu
cầu về thực trạng hoạt động quản lý quỹ NSNN.
- Hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ NSNN của
KBNN phải là một công cụ để xác định kết quả và hiệu suất.
3.2.4.2. Yêu cầu hệ tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý quỹ
NSNN của KBNN
a. Đảm bảo tính chuẩn xác và tính khoa học
b. Đảm bảo tính toàn diện và tính hệ thống
c. Đảm bảo tính thực tiễn

18


3.3. THIẾT KẾ NỘI DUNG HỆ TIÊU CHÍ

3.3.1. Các tiêu chí đánh giá hoạt động quản lý thu NSNN
của KBNN
Như vậy cần thiết phải bổ sung khá nhiều tiêu chí để đảm
bảo mục tiêu và yêu cầu của hệ tiêu chí đã nêu ở trên.
Các tiêu chí cần bổ sung tập trung vào những nội dung trọng
tâm sau:
a. Bổ sung một số tiêu chí nhằm đánh giá toàn diện và chính
xác hơn kết quả thu NSNN của từng đơn vị KBNN nhằm làm cơ sở
cho việc quản trị nội bộ KBNN. Các tiêu chí cần bổ sung bao gồm:
(i) Số món thu NSNN
(ii) Số điểm thu NSNN
(iii) Tỷ lệ hoàn thành dự toán thu NSNN của KBNN các cấp
b. Bổ sung các tiêu chí đánh giá về hiệu suất và hiệu quả hoạt
động của KBNN các cấp.
Xét riêng, đối với hoạt động quản lý thu NSNN có thể sử

KBNN trong giao dịch
+ Kỹ năng nghiệp vụ của cán bộ công chức, viên chức trong
giao dịch
+ Mức độ đơn giản hay phức tạp của thủ tục
+ Mức độ thuận tiện trong giao dịch
+ Cơ sở vật chất, tiện nghi giao dịch
3.3.2. Các tiêu chí đánh giá hoạt động chi trả và kiểm soát
chi NSNN của KBNN
3.3.2.1. Đối với hoạt động chi trả và kiểm soát chi thường
xuyên NSNN
a. Bổ sung một số tiêu chí nhằm đánh giá toàn diện và chính
xác hơn hoạt động chi trả NSNN của từng đơn vị KBNN
Cần bổ sung một số tiêu chí sau:

20


- Số món chi thường xuyên đã thực hiện
- Tỷ lệ hoàn thành nhiệm vụ chi theo dự toán chi thường
xuyên NSNN
Tiêu chí này cũng có thể xem xét ở hai khía cạnh:
-Tỷ lệ hoàn thành nhiệm vụ chi thường xuyên NSNN từng kỳ
- Tỷ lệ hoàn thành nhiệm vụ chi NSNN lũy kế theo niên độ.
b. Bổ sung các tiêu chí đánh giá về hiệu suất hoạt động của
từng đơn vị KBNN trong lĩnh vực chi NSNN
Tổng hợp lại, có thể sử dụng 4 tiêu chí:
- Doanh số chi thường xuyên NSNN bình quân trên một cán
bộ công chức, viên chức KBNN (từng kỳ và lũy kế)
- Số món chi thường xuyên bình quân trên một cán bộ công
chức, viên chức KBNN (từng kỳ và lũy kế)