ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
VŨ THỊ THU THUỶ
CÁC YÊU CẦU HỢP PHÁP VÀ HỢP LÝ
ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
HÀ NỘI - 2014
ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
VŨ THỊ THU THUỶ
CÁC YÊU CẦU HỢP PHÁP VÀ HỢP LÝ
ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH
Chuyên ngành: Lý luận và Lịch sử và Nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS. TS. PHẠM HỒNG THÁI
HÀ NỘI - 2014
LỜI CAM ĐOAN
Trang phụ bìa
Lời cam đoan
Lời cảm ơn
Mục lục
Danh mục các chữ viết tắt
Danh mục bảng
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chƣơng 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ CÁC YÊU CẦU HỢP PHÁP VÀ
HỢP LÝ ĐỐI VỚI QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH ........................ 5
1.1.
Khái quát chung về quyết định hành chính ............................................... 5
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm........................................................................................... 5
1.1.2. Phân loại quyết định hành chính ................................................................... 13
1.2.
Yêu cầu về tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính........ 17
1.2.1. Khái quát về tính hợp lý và hợp pháp của quyết định hành chính........ 17
1.2.2. Tính hợp pháp của quyết định hành chính .................................................. 20
1.2.3. Tính hợp lý của quyết định hành chính ....................................................... 26
1.2.4. Vai trò của tính hợp pháp và hợp lý trong việc đánh giá chất
lượng của quyết định hành chính .................................................................. 28
1.2.5. Mối quan hệ giữa tính hợp pháp và tính hợp lý trong quyết định
hành chính ........................................................................................................... 29
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG VIỆC ĐÁP ỨNG YÊU CẦU HỢP PHÁP
VÀ HỢP LÝ CỦA QUYẾT ĐỊNH HÀNH CHÍNH Ở VIỆT NAM .....40
2.1.
đảm yêu cầu tính hợp pháp và hợp lý của quyết định hành chính ...... 72
3.2.
Các giải pháp cụ thể...................................................................................... 76
3.2.1. Giải pháp về lập pháp ......................................................................................... 76
3.2.2. Giải pháp về thực hiện pháp luật ..................................................................... 79
KẾT LUẬN .................................................................................................... 82
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ..................................................... 84
DANH MỤC BẢNG
Bảng 1.1. Văn bản quy phạm pháp luật của cơ quan hành chính nhà có
thẩm quyền chung ........................................................................ 16
Bảng 1.2. Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch của cơ quan hành
chính nhà nước với các tổ chức chính trị xã hội khác ................ 16
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
HĐND
Hội đồng nhân dân
PLXLVPHC
Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính
QPPL
đến các quan hệ xã hội trong xã hội. Trong đó với những quyết định hành
chính của cơ quan hành chính nhà nước có vai trò rất quan trọng trong hoạt
động quản lý nhà nước, là hoạt động có tính chất ảnh hưởng đến quan hệ xã
hội công dân nhiều nhất.
Với việc ra đời Tòa Hành Chính và đặc biệt là của Luật tố tụng hành
chính Việt Nam 2010, có hiệu lực ngày 01/07/2011, đã đưa ra được cách nhìn
nhận và đánh giá toàn diện, sâu sắc và cụ thể hơn đối với quyết định hành
chính. Trong đó, chất lượng của một quyết định hành chính cần được xem xét
1
ở hai khía cạnh: tính hợp pháp và tính hợp lý. Cùng với những thay đổi của
tình hình kinh tế, chính trị, xã hội và văn hoá cũng như sự thay đổi trong quy
định về luật, chúng ta cần nhìn nhận một cách chính xác hơn các yêu cầu về
tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính.
2. Tình hình nghiên cứu của đề tài
Trên thực tế vẫn còn tồn tại những văn bản pháp luật: ban hành trái thẩm
quyền, nội dung trái pháp luật, các quy trình không phù hợp, lạc hậu với thực
tiễn của đời sống xã hội... Bên cạnh đó, công tác kiểm tra phát hiện, xử lý các
văn bản pháp luật ban hành không phù hợp với các yêu cầu hợp pháp và hợp lý
không đáp ứng được yêu cầu của thực tế, nhiều văn bản đã gây hậu quả nghiêm
trọng đến đời sống xã hội. Trong số văn bản pháp luật sai trái đó thì đa số là các
quyết định hành chính nhà nước do các cơ quan hành chính nhà nước hoặc cá
nhân có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành làm ảnh
hưởng nghiêm trọng đến chất lượng hoạt động quản lý hành chính nhà nước.
Trong tình hình đó, đã có một số các công trình nghiên cứu về vấn đề này:
- Phạm Hồng Thái (Chủ biên)(2001), Sách “Quyết định hành chính,
hành vi hành chính - Đối tượng xét xử hành chính của toà án”, Nxb. Tổng hợp
Đồng Nai, Đồng Nai
- Bùi Thị Đào, Luận án tiến sĩ luật học (2008) “Tính hợp pháp và hợp
- Đánh giá được những nguyên nhân và khó khăn trong việc thực hiện
các yêu cầu đã nêu
- Đề xuất các giải pháp nhằm đáp ứng và thực hiện tốt các yêu cầu về
tính hợp pháp và tính hợp lý của quyết định hành chính
4. Giới hạn nghiên cứu của Luận văn
Quyết định hành chính là loại quyết định pháp luật được sử dụng phổ biến
trong hoạt động của bộ máy nhà nước với nội dung, hình thức, tính chất khác
nhau, nhưng để nội dung nghiên cứu vừa tập trung, vừa bao quát được những đặc
trưng cơ bản của quyết định hành chính, đồng thời có giá trị thiết thực đối với
3
những hoạt động cần thiết, quan trọng trong quản lý hành chính, luận văn chỉ
nghiên cứu quyết định hành chính được thể hiện dưới dạng văn bản do các chủ
thể trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước Việt Nam ban hành.
5. Phƣơng pháp nghiên cứu của Luận văn
Trong quá trình viết và hoàn thiện Luận văn này, tác giả đã cố gắng dày
công học hỏi, nghiên cứu, thu thập tài liệu để lấy thông tin và các kiến thức
cần thiết giúp cho việc hoàn thiện đề tài. Và trong khi viết, tác giả đã sử dụng
các phương pháp nghiên cứu chủ yếu, đó là phương pháp nghiên cứu duy vật
biện chứng và phương pháp phân tích, tổng hợp, so sánh.
Sử dụng phương pháp phân tích, tổng hợp để tổng hợp, phân tích các
thông tin, tài liệu liên quan đến nội dung nghiên cứu.
6. Ý nghĩa của Luận văn
Những kiến thức khoa học trong Luận văn có ý nghĩa thiết thực, bổ ích,
cần thiết, là tài liệu tham khảo phục vụ cho việc học tập, giảng dạy và nghiên
cứu khoa học tại các cơ sở đào tạo Luật ở Việt Nam. Luận văn nêu ra những
vướng mắc, bất cập trong việc đáp ứng yêu cầu hợp pháp, hợp lý của quyết
định hành chính, từ đó đưa ra những giải pháp để hoàn thiện và nâng cao hiệu
còn cả trong những quy định của luật thực định như: Luật khiếu nại, tố cáo,
Luật tố tụng hành chính. Chính vì vậy, việc làm rõ khái niệm quyết định hành
chính cũng như việc giới hạn nội hàm của khái niệm là điều rất cần thiết cho
việc nghiên cứu và thực tiễn hoạt động quản lý hành chính Nhà nước.
Theo Từ điển Tiếng Việt, “quyết định” là: định một cách chắc chắn với ý
nhất định phải thực hiện
Theo giáo trình Luật hành chính Khoa Luật Trường Đại học Quốc Gia
Hà Nội thì quyết định bắt nguồn từ thuật ngữ La tinh “actus” có nghĩa là hành
động, hành vi.
Bởi vậy, sách báo tạp chí nước ngoài thường gọi quyết định là hành động,
một hành động dẫn đến một hậu quả pháp lý được gọi là quyết định pháp luật.[23]
Người ta gọi quyết định pháp luật là mệnh lệnh, là sự thể hiện ý chí
5
quyền lực, là văn bản, là kết quả và hình thức thể hiện của hoạt động Nhà
nước. Trong sách báo pháp lý nước ta thường đồng nhất khái niệm văn bản và
quyết định pháp luật với văn bản. Cách hiểu này chưa thật sự đúng bởi vì thực
chất văn bản chỉ là một hình thức thể hiện, hình thức bên ngoài của quyết định
pháp luật, ngoài ra nó còn có cả ký hiệu, tín hiệu, hoặc hình thức nói. Văn bản
thể hiện tính ưu việt hơn hẳn so với các hình thức khác bởi nó phản ánh tính
khuôn mẫu, có căn cứ chắc chắn tạo nên sự ổn định của hoạt động quản lý
hành chính. Có thể do tính ưu việt đó nên nhiều người đã mắc sai lầm khi đồng
ý với khẳng định trên.
Mục đích của những văn bản này chính là nhằm truyền tải những nội
dung về chủ trương, chính sách lớn, xây dựng quy tắc ứng xử hoặc áp dụng
pháp luật cho một công việc cụ thể.
Trong khoa học luật hành chính, các quyết định hành chính nhà nước là
sản phẩm của hoạt động quản lý hành chính nhà nước như đã nêu trên được
gọi chung là quyết định hành chính.
nghiệp của Nhà nước, các đơn vị thuộc lực lượng vũ trang... (được gọi chung
là tổ chức). Trong những trường hợp cần thiết, các tổ chức này hoặc người
đứng đầu những tổ chức này được trao quyền thực hiện những hoạt động quản
lý hành chính nhà nước và những chủ thể này cũng ban hành các quyết định
hành chính để thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình. Trong những trường
hợp như vậy, bản thân các tổ chức này có thể tự mình ban hành các quyết
định hành chính hoặc phối hợp với các cơ quan nhà nước để ban hành các
quyết định liên tịch.
Thứ hai, quyết định hành chính mang tính quyền lực nhà nước. Tính
chất này thể hiện rõ ở nội dung của các quyết định hành chính và biện pháp
bảo đảm thi hành các quyết định hành chính. Như đã nêu trên, quyết định
hành chính có thể đặt ra các quy tắc xử sự mang tính bắt buộc chung đối với
các đối tượng có liên quan trong quản lý hành chính nhà nước hoặc ấn đinh
7
các quyền và nghĩa vụ cụ thể của cá nhân, hay tổ chức trong quản lý hành
chính nước. Những nội dung này được hình thành trên cơ sở của việc thực
hiện thẩm quyền của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước theo quy định
của pháp luật được bảo đảm thực hiện bằng các biện pháp cưỡng chế nhà
nước trong trường hợp cần thiết. Về nguyên tắc, nội dung các quyết định hành
chính được hình thành trên cơ sở ý chí quyền lực đơn phương của các chủ thể
quản lý hành chính nhà nước, phù hợp với thẩm quyền mà pháp luật đã trao
cho các chủ thể này. Dĩ nhiên trong quá trình xây dựng các quyết định hành
chính, việc tham khảo và tiếp thu ý kiến của các đối tượng quản lý thuộc
quyền là một yêu cầu được đặt ra, nhưng quyền quyết định cuối cùng đối với
các vấn đề có liên quan bao giờ cũng thuộc về các chủ thể quản lý hành chính
nhà nước có thẩm quyền.
Thứ ba, các quyết định hành chính được ban hành theo trình tự thủ tục,
thể hiện ý thông qua quyết định pháp luật mà trong đó có quyết định hành
chính. Để thực hiện quyền lực nhà nước thì vai trò của hệ thống cơ quan nhà
nước có chức năng quản lý là rất quan trọng, thông qua cơ quan hành chính
cao nhất của Nhà nước đó là cơ quan hành pháp, với quyền hành pháp Nhà
nước hướng đến việc thực hiện pháp luật nhằm cụ thể hóa những quy định
của pháp luật vào đời sống của người dân. Chính vì vậy hoạt động của cơ
quan nhà nước trong lĩnh vực này chủ yếu và quan trọng đó là ra quyết định
hành chính để để ra những chủ trương, chính sách lớn, xây dựng các quy tắc
xử sự hoặc áp dụng pháp luật cho một công việc cụ thể nhằm mục tiêu thực
hiện chức năng của nhà nước thông qua quyền hành pháp. Mục tiêu và hoạt
động của tổ chức nói chung và cơ quan hành chính nói riêng là nền tảng và
định hướng cho các nhà hành chính ra quyết định. Quyết định hành chính là
mệnh lệnh điều hành của các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, được thể
hiện bằng một hình thức nhất định và thông qua theo một thể thức xác định
9
nhằm mục đích thực hiện các công việc của Nhà nước.
Khái niệm về quyết định hành chính dưới góc nhìn của Luật khiếu nại:
Theo qui định tại khoản 8, Điều 2 của Luật Khiếu nại năm 2011 thì
quyết định hành chính là “văn bản do cơ quan hành chính nhà nước hoặc
người có thẩm quyền trong cơ quan hành chính nhà nước ban hành để quyết
định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước được
áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể”. Như vậy, một
quyết định hành chính có thể bị khiếu nại khi có đủ 3 yếu tố sau đây:
+ Là quyết định được thể hiện dưới hình thức văn bản hành chính;
+ Là quyết định của cơ quan hành chính nhà nước hoặc người có thẩm
quyền trong cơ quan hành chính nhà nước, đó là: quyết định của cơ quan quản
lý như của các Bộ, các cơ quan ngang Bộ, các cơ quan thuộc Chính phủ, Uỷ
dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể.”
Theo Nghị quyết số 02/2011/NQ-HĐTP ngày 29 tháng 7 năm 2011 của
Hội đồng thẩm phán TANDTC hướng dẫn thi hành một số quy định của Luật
TTHC, tại điểm a, b Khoản 1 Điều 1 quy định:
“Quyết định hành chính thuộc đối tượng khởi kiện để yêu cầu Toà án
giải quyết vụ án hành chính là văn bản được thể hiện dưới hình thức quyết
định hoặc dưới hình thức khác như thông báo, kết luận, công văn do cơ quan
hành chính nhà nước, cơ quan, tổ chức khác hoặc người có thẩm quyền trong
các cơ quan, tổ chức đó ban hành có chứa đựng nội dung của quyết định hành
chính được áp dụng một lần đối với một hoặc một số đối tượng cụ thể về một
vấn đề cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính mà người khởi kiện cho rằng
quyền, lợi ích hợp pháp của mình bị xâm phạm (trừ những văn bản thông báo
của cơ quan, tổ chức hoặc người có thẩm quyền của cơ quan, tổ chức trong
việc yêu cầu cá nhân, cơ quan, tổ chức bổ sung, cung cấp hồ sơ, tài liệu có liên
quan đến việc giải quyết, xử lý vụ việc cụ thể theo yêu cầu của cá nhân, cơ
quan, tổ chức đó), bao gồm:
11
a) Quyết định hành chính được cơ quan hành chính nhà nước, cơ quan, tổ
chức khác hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan, tổ chức đó ban hành trong
khi giải quyết, xử lý những việc cụ thể trong hoạt động quản lý hành chính;
b) Quyết định hành chính được ban hành sau khi có khiếu nại và có nội
dung sửa đổi, bổ sung, thay thế, huỷ bỏ một phần hoặc toàn bộ quyết định hành
chính được hướng dẫn tại điểm a khoản này.”
Như vậy, quyết định hành chính là đối tượng xét xử trong tố tụng hành
chính có đầy đủ các dấu hiệu chung của quyết định hành chính, đồng thời có
những dấu hiệu riêng biệt được pháp luật quy định, cụ thể là:
Thứ nhất, đây là những quyết định hành chính cá biệt. Các quyết định
- Xét theo nghĩa rộng, quyết định hành chính là các văn bản do các cơ
quan có thẩm quyền và người có thẩm quyền trong các cơ quan đó ban hành
nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong hoạt động quản lý hành
chính
- Xét theo nghĩa hẹp, các văn bản pháp luật chủ yếu đề cập đến quyết
định hành chính là quyết định hành chính cá biệt, đó là những văn bản do cơ
quan hành chính nhà nước ban hành, hoặc người có thẩm quyền trong cơ quan
hành chính đó ban hành, để quyết định về một vấn đề cụ thể trong hoạt động
quản lý hành chính nhà nước được áp dụng một lần đối với một hoặc một số
đối tượng cụ thể
1.1.2. Phân loại quyết định hành chính
Có nhiều căn cứ để phân loại quyết định hành chính nhà nước. Tuy
nhiên, có một số căn cứ chủ đạo như sau: [19, tr.174-179]
* Căn cứ vào tính chất pháp lý, quyết định hành chính nhà nước được
chia ra làm quyết định chủ đạo, quyết định quy phạm và quyết định cá biệt
- Quyết định chủ đạo
Là loại quyết định chủ yếu được ban hành với mục đích đề ra các chủ
trương chính sách quản lý hành chính nhà nước thuộc thẩm quyền của các chủ
13
thể ban hành. Trên thực tế, hầu hết các quyết định chỉ đạo được ban hành
dưới hình thức văn bản Nghị quyết. Nội dung của quyết định chỉ đạo địa
phương (Nghị quyết của HÐND) thường đề cập đến các vấn đề về phát triển
kinh tế-xã hội, về quyết định ngân sách địa phương, về bầu cử Ủy ban nhân
dân, thường trực hội đồng nhân dân. Ðây là quyết định tạo cơ sở cho các
quyết định khác như quyết định quy phạm, quyết định cá biệt.
Loại quyết định này rất quan trọng nên khi ban hành các chủ thể phải cân
nhắc kỹ lưỡng, căn cứ vào nội dung, mục đích, đối tượng quản lý để ra quyết
Quyết định
Ủy ban nhân dân Tỉnh, huyện, xã
Quyết định, chỉ thị
Ủy ban nhân dân huyện
Quyết định, chỉ thị
Ủy ban nhân dân xã
Quyết định, chỉ thị
Bảng 1.2. Văn bản quy phạm pháp luật liên tịch
của cơ quan hành chính nhà nƣớc với các tổ chức chính trị xã hội khác
Trung ương
Chính phủ phối hợp với cơ quan trung
ương của tổ chức chính trị - xã hội
Nghị quyết liên tịch
Bộ hoặc thủ trưởng cơ quan cơ quan
ngang bộ phối hợp với Chánh án tòa
án nhân dân tối cao, hoặc phối hợp với Thông tư liên tịch
Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân
tối cao, hoặc cái Bộ khác
* Căn cứ vào phạm vi lãnh thổ
Theo căn cứ này thì có các quyết định hành chính có hiệu lực trên
phạm vi cả nước và có hiệu lực trên từng địa phương.
bất cứ yếu tố, thế lực nào chi phối. Nói như Lão Tử: “Pháp luật không hùa theo
người sang… Khi đã thi hành pháp luật thì kẻ khôn cũng không thể từ, kẻ dũng
cũng không dám tranh. Trừng trị cái sai không tránh kẻ đại thần, thưởng cái
đúng không bỏ sót kẻ thất phu”[11]. Tương tự, “hợp pháp” trong giải quyết các
khiếu nại hành chính của công dân cũng không nằm ngoài nhận thức trên.
Tuy nhiên, thực tế và lý luận luôn luôn có những khoảng cách nhất
định. Trên thực tế, có những tình huống mà pháp luật chưa có quy phạm
điều chỉnh, có những trường hợp chỉ dựa vào tính “hợp pháp” thôi vẫn chưa
giải quyết ổn thoả tất cả khiếu nại hành chính trong đời sống xã hội, cũng
17
Copyright: Tài liệu đại học ©