LỜI MỞ ĐẦU
Mỗi cấp chính quyền nhà nước đều phải thực hiện chức năng quản lý
nhà nước trên địa bàn của mình. Để đảm bảo các cấp chinh quyền có thể chủ
động trong việc thực hiện chức năng của mình thì mỗi cấp chính quyền đều
cần có một nguồn vốn tiền tệ nhất định, nói cách khác, các cấp chính quyền
nhà nước hay các cấp ngân sách cần có sự độc lập tự chủ ở một chừng mực
nhất định. Do vậy vấn đề cần đặt ra để đảm bảo cho sự độ tập tự chủ ở các
cấp ngân sách trong đó có ngân sách địa phương là vấn đề phân phối nguồn
thu, nhiệm vụ cho. Việc làm này không dẫn đến hoạt động của ngân sách địa
phương nằm ngoài sự chỉ đạo của nhà nước trung ương và độc lập với ngân
sách trung ương mà chỉ tạo sự độc lập cần thiết thi mỗi cáo ngân sách, đảm
bảo cho ngân sách địa phương chủ động xử lý các vấn đề trên địa bàn, vừa
phát huy tính chủ động, sáng tạo của từng địa phương, tạo điều kiện thuận lợi
cho chính quyền các cấp hoàn thành tốt nhiệm vụ được giao. Chính vì tầm
quan trọng của vấn đề, em đã chọn đề tài: “Phân tích và nêu ý kiến pháp lý
về quy định phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương
theo Luật ngân sách 2002” để nghiên cứu.

NỘI DUNG
I. Khái niệm thu và khái niệm chi ngân sách địa phương.
1. Khái niệm thu và khái niệm chi ngân sách nhà nước.
1.1. Khái niệm thu ngân sách nhà nước.
Thu ngân sách nhà nước là huy động một bộ phận giá trị sản phẩm xã
hội theo quy định của pháp luật làm hình thành quỹ ngân sách nhà nước.
Các đặc điểm của hoạt động thu ngân sách nhà nước:
- Thu ngân sách nhà nước không thể được tiến hành một cách tùy tiện
mà phải thực hiện trong khuôn khổ của pháp luật.
- Hoạt động thu ngân sách nhà nước nhằm huy động một bộ phận giá
trị sản phẩm xã hội, vì vậy hoạt động này luôn gắn chặt với thực trạng kinh tế
của đất nước, với mức độ phát triển của nền kinh tế.
- Thu ngân sách nhà nước được thực hiện thông qua hai cơ chế pháp lý

sau:
- Chi ngân sách nhà nước chỉ được tiến hành trên cơ sở pháp luật và
theo kế hoạch chi ngân sách cũng như phân bổ ngân sách do cơ quan quyền
lực nhà nước quyết định.
- Chi ngân sách nhà nước nhằm vào mục tiêu thảo mãn nhu cầu về tài
chính cho sự vận hành của bộ máy nhà nước, bảo đảm cho Nhà nước thực
hiện được các chức năng, nhiệm vụ của mình.

2


- Chi ngân sách nhà nước là hoạt dộng được tiến hành bởi hai nhóm
chủ thể: nhóm chủ thể đại diện cho Nhà nước thực hiện việc quản lý, cấp
phát, thanh toán các khoản chi ngân sách nhà nước; nhóm chủ thể sử dụng
ngân sách.
Chi ngân sách nhà nước gồm nhiều loại. Theo Điều 2 Luật ngân sách
nhà nước năm 2002, chi ngân sách nhà nước của ta gồm các khỏa chi phát
triển kinh tế- xã hội, bảo đảm an ninh quốc phòng, an ninh bảo đảm hoạt
động bộ máy nhà nước; chi trả nợ của Nhà nước; chi viện trợ và các khoản
chi khác theo quy định của pháp luật.
2. Phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương.
Phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương là việc
xác định mỗi cấp ngân sách địa phương được tập trung những nguồn thu nào
và mức độ tập chung đến đâu; đồng thời đề ra nhiệm vụ chi cụ thể cho từng
cấp ngân sách. Theo quy định của pháp luật hiện hành thì việc phân phối
nguồn thu, nhiệm vụ chi ngân sách nhà nước ở địa phương là thẩm quyền của
Hội đồng nhân dân tỉnh. Ta có thể dễ dàng nhận thấy, việc phân định cụ thể
nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể của ngân sách địa phương là vô cùng cần
thiết. Vì việc phân giao nguồn thu, nhiệm vụ chi cụ thể cho từng địa phương
trên địa bàn chính quyền địa phương quản lý, từ đó có thể dự đoán được khả

việc phân bổ nguồn thu, nhiệm vu chi cũng có sự khác nhau và phải dựa vào
đó để thực hiện. Đây chính là yếu tố thể hiện vai trò chủ đạo của ngân sách
trung ương ở việc điều hòa vốn cho các địa phương giúp cho ngân sách địa
phương hoàn thành các mục tiêu kinh tế- xã hội của mình đồng thời hỗ trợ
vốn cho các địa phương miền núi, vùng dân tộc và thực hiện các chương
trình mục tiêu quốc gia, xóa đói, giảm nghèo, thực hiện chế độ đối với gia
đình chính sách, người có công, cán bộ hưu trí.
Thứ hai, việc phân bổ nguồn thu và nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân
sách cấp xã phải thỏa mãn tỷ lệ tối thiểu mà pháp luật quy định. Điều này thể
hiện, việc phân giao nguồn thu cho địa phương là việc làm cần thiết. Chỉ khi
được phân định nguồn thu cụ thể, địa phương mới có thể chủ động lên kế
hoạch thu nhằm hình thành nên quỹ ngân sách của địa phương mình, làm tiền
đề cho việc bố trí kinh phí ngân sách của địa phương để thực hiện kịp thời
các nhiệm vụ chi đã được giao phó. Để bảo đảm chủ trương tăng cường
nguồn lực hco ngân sách xã, ngoài các nguồn thu theo quy định của hội đồng
nhân dân tỉnh, ngân sách xã còn được hưởng tối thiểu 70% một số khoản thu
về thuế có liên quan đến đất đai và một số loại lệ phí (điểm b khoản 1 Điều
34 Luật ngân sách nhà nước năm 2002). Trước đây, Luật ngân sách nhà nước
quy định cấp xã, phường, thị trấn được hưởng tối thiểu là 20% thuế sử dụng

4


đất nông nghiệp. Như vậy, quy định mới của Luật ngân sách nhà nước hiện
hành đã tạo điều kiện tăng thêm nguồn thu cho ngân sách xã, từ đó khuyến
khích chính quyền xã chăm lo phát triển nguồn thu trên phạm vi xã mình.
Thứ ba, khi quyết định tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu giữa
ngân sách các cấp chính quyền địa phương, hội đồng nhân dân tỉnh phải căn
cứ vào tỷ lệ phần trăm phân chia các khoản thu do Thủ tướng Chính phủ giao
và các nguồn thu ngân sách địa phương được hưởng toàn bộ. Khoản 2 Điều

pháp luật.
Các nguyên tắc này đã được cụ thể hoá tại Điều 2 thông tư
188/2010/TT – BTC ngày 22 tháng 11 năm 2010 quy định phân cấp tiêu thức
nguồn thu và phân chia các khoản chi giữa ngân sách các cấp chính quyền
địa phương.
Theo đó, nguyên tắc phân cấp nguồn thu và phân chia các khoản thu
giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương bao gồm:
Thứ nhất, phân phối nguồn thu và nhiệm vụ chi cho ngân sách địa
phương phải đảm bảo gắn nguồn thu với nhiệm vụ chi và khả năng quản lý
của từng cấp chính quyền địa phương, đảm bảo nguồn lực để các cấp chủ
động thực hiện những nhiệm vụ phát triển kinh tế – xã hội, đảm bảo quốc
phòng, an ninh và trật tự an toàn xã hội trong phạm vi quản lý; khuyến khích
các cấp tăng cường quản lý thu, chống thất thu; hạn chế phân chia các nguồn
thu có quy mô nhỏ cho nhiều cấp; hạn chế sử dụng nhiều tỷ lệ phân chia khác
nhau đối với từng khoản thu cũng như giữa các đơn vị hành chính trên địa
bàn.
Thứ hai, phải đảm bảo tỷ lệ phần trăm (%) phân chia các khoản thu
cho ngân sách cấp mình và ngân sách các cấp dưới không được vượt quá tỷ
lệ phần trăm (%) phân chia quy định của cấp trên về từng khoản thu được
phân chia. Riêng ngân sách xã, thị trấn và ngân sách thị xã, thành phố thuộc
tỉnh được hưởng tỷ lệ (%) phân chia tối thiểu về một số khoản thu theo quy
định tại Khoản 1 Điều 34 Luật Ngân sách nhà nước.
Thứ ba, phải đảm bảo phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi theo đúng
tiêu thức phân cấp nguồn thu và phân chia các khoản thu giữa ngân sách các
cấp chính quyền, nhằm phục vụ công tác quản lý, kiểm tra, theo dõi nguồn
thu của các cấp ngân sách.
Thứ tư, phải đảm bảo công bằng, công khai, minh bạch và phát triển
cân đối nguồn ngân sách giữa các khu vực trên địa bàn để chủ động thực hiện
nhiệm vụ được giao, đồng thời đảm bảo tập trung điều hành ngân sách các
cấp trong phạm vi địa phương.

sách, theo đó, việc phân phối thu, chi chỉ được Quốc hội quyết định chi tiết
cho hai cấp ngân sách là ngân sách cấp trung ương và cấp tỉnh. Việc phân
giao nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể cho từng cấp ngân sách huyện và xã
thuộc địa bàn mỗi tỉnh do hội đồng nhân dân từng tỉnh quyết định phù hợp
với đặc thù, khả năng, và nhu cầu của địa phương mình (điểm c khoản 2 Điều
4 Luật Ngân sách nhà nước năm 2002). Khoản 3 mục I Thông tư Hướng dẫn
thực hiện Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6 tháng 6 năm2003của Chính

7


phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước có quy
định: “Nguồn thu, nhiệm vụ chi của ngân sách các cấp chính quyền địa
phương do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định phù hợp với phân cấp
quản lý kinh tế – xã hội, quốc phòng, an ninh của Nhà nước, trình độ quản lý
của mỗi cấp trên địa bàn.” Như vậy, việc phân giao cụ thể nguồn thu và
nhiệm vụ chi cho từng cấp ngân sách huyện và xã do Hội đồng nhân dân tỉnh
quyết định – hội đồng nhân dân tỉnh có quyền chủ động phân phối thu, chi
cho ngân sách cấp dưới trên cơ sở căn cứ vào tình hình cụ thể của từng địa
phương mình quản lí và phải quán triệt các nguyên tắc pháp lý nhất định.
Luật ngân sách nhà nước năm 2002 đã đề cao trách nhiệm và quyền
hạn của chính quyền nhà nước cấp tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương
trong công tác quản lý, điều hành ngân sách các cấp ở địa phương. Quyền
hạn của chính quyền nhà nước cấp tỉnh tương xứng với vai trò quan trọng
của tỉnh trong tổ chức và điều hành ngân sách trên địa bàn tỉnh. Căn cứ theo
quy định tại Điều 34 Luật ngân sách nhà nước 2002 thì việc phân cấp nguồn
thu, nhiệm vụ chi giữa ngân sách các cấp chính quyền địa phương do Hội
đồng nhân dân cấp tỉnh quyết định, thời gian thực hiện phân cấp này phải
phù hợp với thời kỳ ổn định ngân sách ở địa phương; cấp xã được tăng cường
nguồn thu, phương tiện và cán bộ quản lý tài chính – ngân sách để quản lý

nghiệp;thuế môn bài; lệ phí trước bạ, các khoản phí, lệ phsi thu từ hoạt động
sự nghiệp, thu từ hoạt động xổ số kiến thiết, thu hồi vốn của ngân sách địa
phương tại các tổ chức kinh tế, thu từ quỹ dự trữ tài chính của địa phương,
thu nhập từ vốn góp của địa phương;thu từ quỹ đất công tích và thu hoa lợi
công sản khác; thu từ viện trợ không hoàn lại của các tổ chức quốc tế, các tổ
chức khác, các cá nhân ở nước ngoài trực tiếp cho địa phương; đóng góp tự
nguyện của các tổ chức, cá nhân ở trong và ngoài nước; thu kết dư ngân sách
địa phương và các khoản thu khác theo quy định của pháp luật.
Thứ hai, các khoản thu phân chia theo tỉ lệ phần trăm giữa ngân sách
trung ương và ngân sách địa phương. Những khoản thu này cũng giống các
khoản thu mà trung ương được tập trung theo tỉ lệ phần trăm vào ngân sách
cấp mình nhưng lại khác nhau về tỉ lệ thu.
Thứ ba, các khoản thu bổ sung từ ngân sách trung ương, gồm: các
khoản thu bổ sung để cân đối thu, chi ngân sách địa phương và các khoản thu
bổ sung có mục tiêu giúp địa phưng thực hiện những nhiệm vụ mà pháp luật
quy định.
Thứ tư, các khoản thu từ huy đọng vốn của các tổ chức, cá nhân để
đáp ứng nhu cầu đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng thuộc phạm
vi cấp tỉnh đảm nhiệm nhưng ngân sách cấp tỉnh không đủ kinh phí để thực
hiện.

9


Hiện nay, cơ cấu chi NS đã được cải thiện đáng kể đảm bảo ưu tiên
cho chi đầu tư phát triển, bố trí NS đảm bảo yêu cầu về phát triển giáo dục
đào tạo, chữa bệnh và thực hiện các chính sách an sinh xã hội (cải cách tiền
lương, thực hiện xoá đói giảm nghèo…). Điều này đã khiến cho các địa
phương chủ động hơn trong việc điều hành, quản lý ngân sách của địa
phương mình; đảm bảo nguồn tài chính phục vụ yêu cầu phát triển kinh tế –

nhiệm vụ chi cho chính quyền cấp dưới; được quyết định một số chế độ, tiêu
chuẩn, định mức chi tiêu ngân sách ở địa phương theo phân cấp của trung
ương; được quy định một số loại phí và lệ phí thu trên địa bàn; được quyết
định dự toán thu chi ngân sách tỉnh, phương án phân bổ ngân sách cấp tỉnh
và mức bổ sung ngân sách cấp tỉnh cho ngân sách cấp dưới.
Việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước đối với chính quyền địa
phương bước đầu được thực hiện theo nguyên tắc dịch vụ công được phân
cho cấp nào có khả năng đáp ứng nhanh nhất và tiện lợi nhất cho dân. Theo
đó, nguồn kinh phí chi thường xuyên được phân bổ cho mỗi cấp để bảo đảm
nguồn lực cho việc cung ứng các dịch vụ công tương ứng. Vào năm 2008, chi
ngân sách nhà nước của địa phương cho giáo dục, đào tạo và dạy nghề chiếm
đến 88,24% tổng chi ngân sách nhà nước cho lĩnh vực này. Tương tự, chi
ngân sách địa phương cho y tế chiếm 75% tổng chi ngân sách nhà nước cho y
tế.
Trong lĩnh vực đầu tư phát triển, chính quyền địa phương được phân
cấp ngày càng lớn hơn trong quyết định các dự án đầu tư xây dựng cơ bản từ
nguồn vốn ngân sách nhà nước. Cấp tỉnh có thẩm quyền quyết định các dự án
nhóm A, B, C (ngoài những dự án quan trọng quốc gia do Thủ tướng Chính
phủ quyết định sau khi đã được Quốc hội thông qua chủ trương và cho phép
đầu tư), Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp huyện có quyền quyết định các dự án
đầu tư có mức vốn đến 5 tỷ đồng và Chủ tịch Uỷ ban nhân dân cấp xã – đến
3 tỷ đồng.
2. Những hạn chế cơ bản về phân phối nguồn thu, nhiệm vụ chi cho
ngân sách địa phương:
Tuy có những chuyển biến tích cự trong việc phân phối nguồn thu,
nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương song pháp luật về phân phối nguồn
thu, nhiệm vụ cho cho ngân sách địa phương vẫn còn nhiều hạn chế.
Thứ nhất, trên thực tế, chính quyền địa phương mới chỉ được tăng
quyền về tổ chức thực thi ngân sách, còn thẩm quyền quyết định vẫn thuộc


quyền cấp tỉnh tập trung các nguồn lực lớn trong tay mình và vô hình chung
lại tạo ra một cơ chế xin – cho giữa chính quyền cấp trên với các cấp chính
quyền bên dới ở mỗi địa phương. Số liệu báo cáo đánh giá chi tiêu công năm
2004 đã cho thấy hầu hết các tỉnh tập trung các nguồn thu lớn về cấp mình.
Điều đó làm tăng tình trạng phụ thuộc của các cấp chính quyền bên dưới vào
cấp trên. Cũng không có cơ sở nào bảo đảm rằng sau 3 năm ổn định, sự phân

12


chia các nguồn thu lại không thay đổi và tước đi các lợi thế của chính quyền
cấp dưới xuất hiện trong thời kỳ đó.
IV. Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về phân phối
nguồn thu, nhiệm vụ chi cho ngân sách địa phương.
Thứ nhất, thực hiện sự phân tách rõ ràng hơn giữa các cấp ngân sách,
hướng đến xây dựng một hệ thống phân cấp ngân sách đầy đủ hơn, trong đó
chính quyền địa phương có sự tự chủ và quyền quyết định lớn hơn về ngân
sách cấp mình độc lập với chính quyền trung ương. Theo định hướng này,
Quốc hội sẽ quyết định ngân sách trung ương và khoản bổ sung cho ngân
sách địa phương, còn ngân sách của mỗi tỉnh sẽ do Hội đồng nhân dân tỉnh
quyết định. Mọi vấn đề về lập dự toán, phân bổ và quyết toán ngân sách của
ngân sách cấp nào sẽ do ngân sách cấp đó quyết định. Ngân sách cấp trên chỉ
tổng hợp ngân sách cấp dưới vào ngân sách nhà nước chung. Cách làm này
sẽ tạo điều kiện trao trách nhiệm giải trình trọn vẹn cho mỗi cấp chính quyền
đối với ngân sách cấp mình, đồng thời khắc phục được tính thứ bậc cao và
tính lồng ghép của hệ thống ngân sách nhà nước, khuyến khích được các địa
phương khai thác lợi thế của mình và chủ động nuôi dưỡng, phát triển các
nguồn thu tiềm năng của địa phương.
Thứ hai, trao cho địa phương quyền tự chủ cao hơn trong quyết định
và quản lý nguồn thu. Quyền tự chủ về thu bao gồm quyền thay đổi thuế suất

nguyên tắc chi tiêu được thực hiện ở cấp chính quyền nào trực tiếp cung ứng
dịch vụ công có hiệu quả nhất. Tránh tình trạng cùng một nhiệm vụ chi được
phân ra cho quá nhiều cấp mà không có sự xác định ranh giới rõ ràng, dẫn
đến chỗ không quy được trách nhiệm giải trình và sự chồng chéo, đùn đẩy
giữa các cấp chính quyền.
Thứ tư, trao quyền nhiều hơn cho các cấp chính quyền bên dưới, đặc
biệt là chính quyền cơ sở, nơi trực tiếp cung cấp cho dân nhiều loại dịch vụ
công thiết yếu. Trung ương cần thống nhất phân phối về nguồn thu và nhiệm
vụ chi cơ bản cho đến cấp huyện và cấp xã, tạo cho mỗi cấp này quyền chủ
động nhất định trong thu – chi ngân sách ở cấp mình, đồng thời nuôi dưỡng
và phát triển năng lực quản lý tài chính của mỗi cấp tương xứng với vai trò
của các cấp này trong quản lý hành chính nhà nước ở địa phương. Sự phân
định rõ ràng bằng luật pháp về nguồn thu và nhiệm vụ chi cơ bản của mỗi
cấp sẽ tạo ra quyền chủ động trong lập kế hoạch ngân sách dài hạn và khuyến
khích cấp huyện, cấp xã quan tâm nuôi dưỡng và phát triển các nguồn thu
của riêng mình.
Thứ năm, tăng cường tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài
chính ở cấp địa phương. Việc đẩy mạnh phân cấp quản lý ngân sách chỉ có
thể đạt được mục tiêu mong muốn nếu được gắn liền với việc tăng cường

14


tính minh bạch và trách nhiệm giải trình về tài chính ở cấp địa phương. Cần
có các cơ chế thích hợp để tăng cường tính minh bạch, công khai trong quản
lý ngân sách ở các cấp chính quyền, đồng thời tăng cường hoạt động kiểm
tra, giám sát của các cơ quan có thẩm quyền nhằm bảo đảm tính hiệu quả của
quản lý ngân sách, trong đó cần đề cao vai trò của các cơ quan dân cử và của
Kiểm toán nhà nước. Tăng cường trách nhiệm giải trình của mỗi cấp chính
quyền trong quản lý ngân sách không chỉ với cấp trên, mà trước hết là với