ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TẠ ĐỨC HÒA

PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, 2015


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

TẠ ĐỨC HÒA

PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ
Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử nhà nƣớc và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƢỜI HƢỚNG DẪN KHOA HỌC: PGS.TS BÙI XUÂN ĐỨC

HÀ NỘI, 2015


LỜI CAM ĐOAN

Ở VIỆT NAM ................................................................................................ 37
2.1. Khái quát sự hình thành và phát triển của pháp luật về công chức
cấp xã ở Việt Nam ......................................................................................... 37
2.1.1. Giai đoạn 1945 – 1959 ......................................................................... 37
2.1.2. Giai đoạn 1959 – 1980 ......................................................................... 40
2.1.3. Giai đoạn 1980 – 1992 ......................................................................... 43
2.1.4. Giai đoạn 1992 – 2010 (trước khi Luật Cán bộ công chức có hiệu lực)
......................................................................................................................... 46
2.2. Thực trạng quy định và hệ thống văn bản pháp luật về công chức cấp
xã ..................................................................................................................... 48
2.2.1. Về hình thức và cách thức qui định .................................................... 48


2.2.2. Về nội dung qui định............................................................................ 50
2.3. Thực trạng thực hiện pháp luật về công chức cấp xã ......................... 57
2.3.1. Về số lượng và chất lượng đội ngũ công chức cấp xã: ...................... 57
2.3.2. Tình hình thực hiện pháp luật về công chức cấp xã .......................... 59
2.3.3.Những vấn đề đặt ra cần giải quyết ..................................................... 61
2.4. Đánh giá chung pháp luật về công chức cấp xã ........................................ 63
2.4.1. Ưu điểm của pháp luật về công chức cấp xã: ..................................... 63
2.4.2. Những hạn chế, bất cập của pháp luật về công chức cấp xã ............ 66
2.4.3. Nguyên nhân của hạn chế, bất cập của pháp luật về công chức cấp
xã ..................................................................................................................... 68
CHƢƠNG 3: PHƢƠNG HƢỚNG VÀ GIẢI PHÁP CƠ BẢN HOÀN
THIỆN PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ Ở VIỆT NAM HIỆN
NAY ................................................................................................................ 71
3.1. Sự cần thiết hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã trong giai
đoạn hiện nay ................................................................................................. 71
3.1.1. Yêu cầu của xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa ....... 71
3.1.2. Yêu cầu của cải cách hành chính ...................................................... 72

hệ thống chính trị với dân, là nơi tổ chức vận động nhân dân thực hiện đường
lối chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước; tăng cường đại đoàn kết
toàn dân, khai thác mọi tiềm năng ở địa phương để phát triển kinh tế-xã hội,
tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư.
Để hệ thống chính trị ở cấp xã hoạt động có hiệu quả, yếu tố quan
trọng và quyết định là phải có đội ngũ cán bộ, công chức cấp xã có phẩm chất
chính trị, có trình độ chuyên môn đáp ứng được tốt yêu cầu thực thi công vụ.
Cán bộ, công chức cấp xã là những người trực tiếp đưa đường lối, chủ trương
của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước đến với người dân và là người
trực tiếp tổ chức để nhân dân thực hiện. Trong đội ngũ cán bộ, công chức cấp
xã, các công chức cấp xã có vai trò rất quan trọng. Công chức cấp xã là công
dân Việt Nam được tuyển dụng giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ
thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách
nhà nước. Công chức cấp xã có trách nhiệm tham mưu giúp Ủy ban nhân dân
cấp xã thực hiện chức năng quản lý nhà nước về lĩnh vực công tác được phân
1

Hồ Chí Minh toàn tập, tập 5, nhà xuất bản chính trị quốc gia, năm 1995, trang 371.

1


công. Vì vậy, chất lượng của đội ngũ công chức ảnh hưởng quyết định đến
hiệu quả tổ chức thực hiện pháp luật của chính quyền cấp xã.
Xuất phát từ vai trò quan trọng của chính quyền cấp xã và đội ngũ công
chức cấp xã, Đảng và Nhà nước ta luôn quan tâm đến việc ban hành pháp luật
để điều chỉnh đối với công chức cấp xã. Pháp luật về công chức cấp xã đã
được hình thành và phát triển gắn liền với sự ra đời và phát triển của Nhà
nước xã hội chủ nghĩa Việt Nam từ năm 1945 đến nay. Qua các giai đoạn lịch
sử, pháp luật về công chức cấp xã đã đạt được những thành tựu nhất định góp

ngũ cán bộ trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại hóa (CNH, HĐH) đất nước;
thực trạng đội ngũ cán bộ và công tác cán bộ hiện nay; quan điểm và phương
hướng nâng cao chất lượng đội ngũ cán bộ trong thời kỳ đẩy mạnh CNH, HĐH
đất nước.
Đề tài khoa học cấp nhà nước KX.04.09 (2002-2004) về "Xây dựng
đội ngũ cán bộ công chức đáp ứng đòi hỏi của Nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân" do Bộ Nội vụ chủ trì, đã phân tích tính tất
yếu khách quan của việc xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu
cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa; thực trạng đội ngũ và
thể chế quản lý cán bộ, công chức; phương hướng và giải pháp xây dựng đội
ngũ cán bộ, công chức đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội
chủ nghĩa ở nước ta.
Các công trình thuộc nhóm này mới tập trung nghiên cứu đội ngũ cán
bộ, công chức nói chung, chưa đề cập sâu vào cấp xã.
Nhóm thứ hai: Bao gồm các công trình nghiên cứu đề cập theo từng vấn
đề cụ thể liên quan đến cán bộ, công chức cấp xã trên các khía cạnh như tiêu
chuẩn đối với cán bộ, công chức cấp xã; về bầu cử và thẩm quyền của Chủ tịch
Ủy ban nhân dân (UBND) cấp xã; về đào tạo, bồi dưỡng; chế độ, chính sách... đó
là: Đề tài khoa học cấp Bộ năm 2001 nghiên cứu về "Đổi mới chính sách đối
với cán bộ chính quyền cơ sở đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính" của Bộ
Nội vụ; Dự án năm 2004 về "Điều tra thực trạng và đề xuất phương hướng,
giải pháp nâng cao chất lượng cán bộ Hội đồng nhân dân các cấp và cán bộ
3


chuyên trách cơ sở" do Bộ Nội vụ chủ trì, đã đánh giá thực trạng chất lượng
cán bộ Hội đồng nhân dân (HĐND) và cán bộ, công chức cơ sở, chỉ ra những
nguyên nhân và từ đó đề xuất giải pháp nâng cao chất lượng, năng lực công
tác của cán bộ HĐND và cán bộ, công chức cơ sở. Sách chuyên khảo về "Hệ
thống chính trị cơ sở ở nông thôn nước ta hiện nay" do GS.TS. Hoàng Chí Bảo

nước ta hiện nay.
Luận án về "Đổi mới và hoàn thiện pháp luật về công chức ở nước ta"
của Nguyễn Văn Tâm (1997), đã phân tích những vấn đề lý luận và thực trạng
pháp luật về công chức nhà nước; sự cần thiết phải hoàn thiện pháp luật về
công chức nhà nước; đề xuất phương hướng và giải pháp tiếp tục đổi mới và
hoàn thiện pháp luật về công chức ở nước ta.
Bên cạnh đó, nhiều bài viết đã đề cập đến thể chế và thực trạng thể
chế công vụ, công chức; sự cần thiết phải hoàn thiện thể chế công vụ, công
chức; giải pháp hoàn thiện thể chế công vụ, công chức, như bài: "Hoàn thiện
thể chế công vụ và công chức trong giai đoạn hiện nay" của ThS. Trần Quốc
Hải, đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 8, 2004; bài "Quá trình hình
thành và phát triển của đội ngũ công chức và thể chế quản lý công chức ở
nước ta từ 1945 đến nay" của TS. Nguyễn Minh Phương, đăng trên Tạp chí
Tổ chức nhà nước, số 8, 2004 và bài "Đổi mới cơ chế quản lý cán bộ, công
chức theo pháp lệnh cán bộ, công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003" của ThS.
Trần Anh Tuấn, đăng trên Tạp chí Tổ chức nhà nước, số 8, 2003...
Các công trình nghiên cứu thuộc nhóm này đã đề cập tới pháp luật về
công chức nói chung nhưng chưa nghiên cứu chuyên biệt pháp luật về công
chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay.
Tình hình nghiên cứu trên đây cho thấy, các công trình khoa học, đề
tài nghiên cứu, các bài báo, luận án, sách chuyên khảo trong chừng mực nhất
định đã góp phần làm sáng tỏ một số vấn đề lý luận và thực tiễn quan trọng về
pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay.
5


Tuy vậy, cho đến nay chưa có công trình nào nghiên cứu chuyên sâu
pháp luật về công chức cấp xã đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp
quyền xã hội chủ nghĩa ở Việt Nam hiện nay. Luận văn là công trình khoa học
đầu tiên nghiên cứu một cách chuyên biệt về: "Pháp luật về công chức cấp xã

hiện nay. Về thực tiễn, những kết luận, kiến nghị đưa ra trong luận văn có ý
nghĩa đối với việc xây dựng đội ngũ công chức cấp xã trong thời gian tới cũng
như giúp cho việc hoàn thiện pháp luật về công chức cấp xã. Đồng thời, luận
văn có thể giúp ích cho những cán bộ, công chức trong bộ máy nhà nước nói chung
và chính quyền cấp xã nói riêng trong việc tìm hiểu cũng như áp dụng đúng đắn
các quy định của pháp luật về công chức cấp xã trong hoạt động của mình.
Luận văn còn có thể được sử dụng làm tài liệu tham khảo trong giảng
dạy, nghiên cứu ở các cơ sở đào tạo, bồi dưỡng về luật học, hành chính học.
8. Kết cấu của luận văn
Kết cấu của luận văn gồm: Phần mở đầu, nội dung, kết luận và danh
mục tài liệu tham khảo; nội dung của luận văn gồm 3 chương.
Chương 1: Cơ sở lý luận pháp luật về công chức cấp xã
Chương 2: Thực trạng pháp luật về công chức cấp xã ở Việt Nam
Chương 3: Quan điểm, phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp
luật về công chức cấp xã ở Việt Nam hiện nay

8


CHƢƠNG 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT VỀ CÔNG CHỨC CẤP XÃ
1.1. Công chức cấp xã và pháp luật về công chức cấp xã
1.1.1. Sự xác lập và vị trí, vai trò của công chức cấp xã
1.1.1.1. Sự xác lập công chức cấp xã
Đội ngũ công chức là một yếu tố không thể thiếu được trong hoạt động
của một nhà nước. Mặc dù phá p luật công chức, công vụ tồn tại và phát triển
đã trên 3 thế kỷ tính từ thời điểm xuất hiện Luật nghỉ hưu (Unyoke law) của
công chức vào năm 1859 ở Vương quốc Anh, nhưng cho đến nay vẫn chưa có
một quan niệm chung, thống nhất về công chức. Tuy nhiên, ở nhiều quốc gia,
dấu hiệu chung của công chức thường là:

xuyên trong các hệ thống cơ quan Chính phủ, còn những người làm việc trong
các cơ quan lập pháp và tư pháp không phải công chức. Có thể nói các quy
định trong quy chế công chức Việt Nam còn giữ nguyên giá trị khoa học đến
ngày nay. Tuy nhiên các quy định đó không được áp dụng do thời cuộc chiến
tranh chống Pháp và chống Mỹ làm gián đoạn.
Trong khoảng thời gian từ năm 1960 đến năm 1980, khái niệm công
chức ít được sử dụng, thay vào đó là khái niệm cán bộ, công nhân, viên chức.
Tiếp sau đó là Nghị định số 69/HĐBT ngày 25/5/1991 của Hội đồng Bộ
trưởng quy định khá rõ khái niệm công chức là "công dân Việt Nam được
tuyển dụng và bổ nhiệm giữ một công vụ thường xuyên trong một công sở
của nhà nước ở Trung ương hay địa phương, ở trong nước hay ngoài nước đã
được xếp vào một ngạch, hưởng lương do ngân sách nhà nước cấp". Nghị
định cũng quy định rõ những người được xác định là công chức. Nhưng các
quy định trong Nghị định này cũng bị lãng quên, không được áp dụng trong
thực tế.
Bước vào thời kỳ đổi mới, thể chế hóa các quan điểm của Đảng về
công tác cán bộ trong thời kỳ đổi mới, thời kỳ cải cách hành chính, xây dựng
10


nhà nước pháp quyền của nhân dân, do nhân dân và vì nhân dân, tạo cơ sở
pháp lý để xây dựng đội ngũ cán bộ công chức có phẩm chất đạo đức tốt, có
trình độ, năng lực và tận tụy phục vụ nhân dân, trung thành với Tổ quốc Việt
Nam xã hội chủ nghĩa, ngày 28/2/1998 Uỷ ban Thường vụ Quốc hội đã thông
qua Pháp lệnh Cán bộ, công chức. Lần đầu tiên trong lịch sử nền công vụ
nước ta có một văn bản pháp lý dưới luật quy định cụ thể những người thuộc
đối tượng là cán bộ công chức.
Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 1998, cùng với Nghị định
95/1998/NĐ-CP ngày 17-11-1998 của Chính phủ về tuyển dụng, sử dụng và
quản lý công chức đã kế thừa khái niệm công chức trong Nghị định

quyền cấp xã lâu nay kém ổn định, hiệu lực và hiệu quả thấp.
Để khắc phục dần những hạn chế của Pháp lệnh cán bộ, công chức
năm 1998, Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của Pháp lệnh cán bộ, công
chức năm 2003 tại khoản 1 Điều 1 đã mở rộng phạm vi điều chỉnh thêm các
đối tượng công chức (mục g, h) gồm những người được bầu cử để đảm nhiệm
chức vụ theo nhiệm kỳ (cán bộ chuyên trách cấp xã) và những người được
tuyển dụng, giao giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc UBND cấp
xã (công chức cấp xã), mặt khác có phân biệt rõ các đối tượng công chức
ngạch hành chính và ngạch sự nghiệp.
Trên cơ sở đó, Chính phủ ban hành Nghị định số 117/2003/NĐ-CP
ngày 10-10-2003 về việc tuyển dụng, sử dụng và quản lý cán bộ, công chức
trong các cơ quan nhà nước. Theo Điều 2 của Nghị định, công chức là công
dân Việt Nam, trong biên chế và hưởng lương từ ngân sách nhà nước được
quy định tại điểm b, điểm c, điểm e khoản 1 Điều 1 của Pháp lệnh cán bộ,
công chức sửa đổi, bổ sung năm 2003, làm việc trong cơ quan nhà nước, lực
lượng vũ trang, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội. Như vậy, Nghị
định không chỉ điều chỉnh những vấn đề liên quan đến công chức nhà nước,
mà còn liên quan đến công chức thuộc các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị
- xã hội. Điều này nếu xét từ góc độ chính trị- pháp lý thì hợp lý, bởi các công
12


chức trong bộ máy giúp việc của các tổ chức chính trị, chính trị - xã hội cũng
cần chịu sự điều chỉnh của pháp luật, nhưng xét về mặt kỹ thuật ban hành văn
bản thì lại có mâu thuẫn cả về hình thức tên gọi và nội dung của Nghị định.
Pháp lệnh Cán bộ, công chức, các Nghị định, Thông tư của Bộ Nội vụ
đã tạo thành cơ sở pháp lý quan trọng để xây dựng đội ngũ cán bộ công chức
và hoàn thiện công tác cán bộ công chức, góp phần to lớn vào thực hiện các
nhiệm vụ cải cách hành chính, xây dựng nhà nước pháp quyền, xây dựng nền
kinh tế thị trường đáp ứng yêu cầu đổi mới và mong muốn của nhân dân. Tuy

phân biệt cụ thể các đối tượng làm việc trong khu vực nhà nước thành các
nhóm cán bộ, công chức, viên chức để xác định cơ chế quản lý phù hợp nhằm
nâng cao hiệu quả quản lý đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức.
Phân tích quy định tại các văn bản pháp luật, có thể quan niệm: Công
chức là công dân Việt Nam, được tuyển dụng, bổ nhiệm hoặc giao giữ một
công vụ thường xuyên hay được giao nhiệm vụ thường xuyên trong các cơ
quan nhà nước , cơ quan, đơn vị thuộc Quân đội nhân dân mà không phải là
sĩ quan, hạ sĩ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng, cơ
quan, đơn vị thuộc Công an nhân dân mà không phải là sĩ quan, hạ sĩ quan
chuyên nghiệp được phân loại theo chức vụ chuyên môn và tương ứng là trình
độ đào tạo, ngành chuyên môn, theo vị trí công tác, được xếp vào một ngạch,
mỗi ngạch có chức danh, tiêu chuẩn riêng, trong biên chế và hưởng lương từ
ngân sách nhà nước.
Ở Việt Nam hiện nay, công chức được phân định theo cấp hành
chính. Ngoài công chức ở trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện còn có một bộ
phận công chức ở cấp xã. Từ khi Pháp lệnh sửa đổi, bổ sung một số điều của
Pháp lệnh Cán bộ, công chức năm 2003 được ban hành nhà nước ta mới thừa
nhận ở cấp xã có công chức nhà nước.
Việc điều chỉnh pháp luật đối với công chức cấp xã là một bước đột
phá, thể hiện sự thay đổi nhận thức có tính căn bản của các cơ quan nhà nước
ở nước ta trong tiến trình cải cách nền hành chính nhà nước. Đây là lần đầu
14


tiên công chức cấp xã có chế độ làm việc và hưởng chính sách như cán bộ,
công chức nhà nước. Nhiều quốc gia trên thế giới cho rằng những người làm
việc tại các cơ quan địa phương không gọi là công chức nhà nước mà gọi là
công chức địa phương, nhưng địa vị pháp lý của họ tương tự như công chức
nhà nước làm việc tại các cơ quan nhà nước ở trung ương. Quan niệm trên bắt
nguồn từ việc không coi các cơ quan của địa phương là cơ quan nhà nước, mà

- Công chức được giao giữ một chức danh mang tính chuyên môn,
nghiệp vụ nên ổn định hơn so với cán bộ cấp xã gắn với cơ chế bầu cử.
Qua phân tích các quy định trên đây, có thể khái quát về công chức
cấp xã như sau: Công chức cấp xã là công dân Việt Nam được tuyển dụng
giữ một chức danh chuyên môn, nghiệp vụ thuộc Ủy ban nhân dân cấp xã,
gồm các chức danh: Trưởng công an (nơi chưa bố trí lực lượng công an
chính quy); Chỉ huy trưởng quân sự; Văn phòng - thống kê; Địa chính - xây
dựng; Tài chính - kế toán; Tư pháp - hộ tịch; Văn hóa - xã hội trong biên chế
và được hưởng lương từ ngân sách nhà nước
So với công chức trung ương, cấp tỉnh, cấp huyện, công chức cấp xã
có những đặc điểm sau:
Một là, đặc điểm về nguồn tuyển dụng
Công chức cấp xã, đặc biệt là xã hầu hết đều là người địa phương,
sinh sống tại địa phương, có quan hệ dòng tộc và gắn bó với dân làng. Nếu
như công chức cấp huyện, cấp tỉnh nguồn tuyển dụng đa dạng có thể thu hút
được những người ở địa phương khác đến làm việc thì đối với đội ngũ công
chức cấp xã nguồn tuyển dụng chủ yếu là người của địa phương. Đặc điểm
này dẫn đến thuận lợi là công chức cấp xã là người địa phương nên gắn bó lâu
dài với công việc và am hiểu tình hình địa phương nên sát dân và thuận tiện
cho việc thực thi công vụ, mặt khác cũng dẫn đến hạn chế là nguồn tuyển
dụng không phong phú nên ảnh hưởng đến chất lượng đội ngũ công chức cấp
xã. Mặt khác do chủ yếu là người địa phương có quan hệ mật thiết với người
dân địa phương nên có thể dẫn nguy cơ nể nang, không đảm bảo khách quan
khi giải quyết công việc.
16


Hai là, đặc điểm về hoạt động
Đặc điểm về hoạt động của công chức cấp xã về cơ bản được quy định
bởi chính vị trí, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, cơ cấu tổ chức và hoạt động

lo đến lợi ích của nhân dân, đảm bảo trật tự, an toàn xã hội, phát triển kinh tế
xã hội ở địa phương. Nếu đội ngũ công chức cấp xã có đủ phẩm chất, năng
lực và trình độ sẽ đảm bảo cho chính quyền cấp xã nói chung và Ủy ban nhân
dân cấp xã nói riêng hoạt động có hiệu quả.
- Công chức cấp xã vừa là công chức nhà nước vừa tham gia sản xuất,
kinh doanh ở địa phương. Cán bộ, công chức ở trung ương, cấp tỉnh, cấp
huyện là những cán bộ, công chức nhà nước, làm công ăn lương, bản thân và
gia đình họ sống bằng tiền lương, nghề nghiệp của họ là cán bộ, công chức.
Còn công chức cấp xã chủ yếu đều trực tiếp sống tại địa phương, thường
không thoát ly hẳn sản xuất mà hàng ngày họ vẫn tham gia sản xuất, kinh
doanh, có sở hữu tư liệu sản xuất (ruộng, trang trại, cửa hàng, dịch vụ…),
trong nhiều trường hợp nguồn thu chính của họ không phải từ lương, phụ cấp,
từ ngân sách mà lại từ kết quả sản xuất, kinh doanh.
- Bản thân đội ngũ công chức cấp xã do sự khác nhau về quản lý của
chính quyền xã, thị trấn (nông thôn) với chính quyền phường (đô thị), còn có
sự khác nhau về hoạt động giữa công chức chính quyền xã, thị trấn với công
chức chính quyền phường. Chính quyền và đội ngũ công chức xã, thị trấn
đóng vai trò quan trọng trong quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực; quyết
định việc phát triển kinh tế - xã hội, nâng cao đời sống của nhân dân xã, thị trấn.
Còn chính quyền phường và đội ngũ công chức phường đóng vai trò quan trọng
trong việc chỉ đạo các phong trào văn hóa, xã hội, đảm bảo trật tự trị an
đường phố và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ cấp trên giao.
Đặc điểm của công chức cấp xã đòi hỏi khi xây dựng pháp luật điều chỉnh
đối với đội ngũ này cần phải phù hợp với các đặc điểm nhằm phát huy những mặt
tích cực và hạn chế những mặt tiêu cực đảm bảo hiệu quả của pháp luật
18


1.1.1.2. Vai trò của công chức cấp xã
- Vai trò tham mưu, giúp Uỷ ban nhân dân xã thực hiện chức năng quản