I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

V TH HNG

PHáP LUậT Về Xử Lý BộI CHI NGÂN SáCH NHà NƯớC KINH NGHIệM QUốC Tế Và THựC TIễN ở VIệT NAM

LUN VN THC S LUT HC

H NI - 2015


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

V TH HNG

PHáP LUậT Về Xử Lý BộI CHI NGÂN SáCH NHà NƯớC KINH NGHIệM QUốC Tế Và THựC TIễN ở VIệT NAM
Chuyờn ngnh: Lut kinh t
Mó s: 60 38 01 07

LUN VN THC S LUT HC

Cỏn b hng dn khoa hc: TS. NGUYN VN TUYN

H NI - 2015


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong

Khái quát chung về bội chi ngân sách nhà nước ...........................................6

1.1.2.

Khái niệm, đặc điểm của xử lý bội chi ngân sách nhà nước và các
nguyên tắc xử lý bội chi ngân sách nhà nướcError! Bookmark not defined.

1.1.3.

Các phương thức xử lý bội chi ngân sách nhà nướcError! Bookmark not defined.

1.2.

Mô hình pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nƣớcError! Bookmark not defin

1.2.1.

Các yếu tố cơ bản tác động đến pháp luật về xử lý bội chi ngân sách
nhà nước ...................................................... Error! Bookmark not defined.

1.2.2.

Nguyên tắc thiết kế, xây dựng mô hình pháp luật về xử lý bội chi ngân
sách nhà nước .............................................. Error! Bookmark not defined.

1.2.3.

Các yếu tố cấu thành cơ bản của pháp luật về xử lý bội chi ngân sách
nhà nước ...................................................... Error! Bookmark not defined.



2.2.2.

Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về xử lý bội chi ngân sách
nhà nước và nâng cao tính hiệu quả trong thực tiễn xử lý bội chi ngân
sách nhà nước ở Việt Nam .......................... Error! Bookmark not defined.

Kết luận chƣơng 2 ................................................... Error! Bookmark not defined.
KẾT LUẬN .............................................................. Error! Bookmark not defined.
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...............................................................11


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

CNH:

Công nghiệp hóa

HĐH:

Hiện đại hóa

IMF:

International Moneytary Fund
(Quỹ tiền tệ quốc tế)

KT-XH:

Kinh tế - xã hội


Tên bảng

Trang

bảng
Bảng 1.1: Cơ cấu ngân sách nhà nước hàng năm
Bảng 1.2: Các biện pháp củng cố tài khóa ở một số quốc gia

9
Error!
Bookmark
not
defined.

Bảng 2.1: Tình hình giải ngân ODA và bù đắp bội chi

Error!
Bookmark
not
defined.

Bảng 2.2: Vay nước ngoài bù đắp bội chi ngân sách nhà nước,

Error!

chênh lệch giữa dự toán và quyết toán ngân sách nhà Bookmark
nước

not

chi NSNN nhằm đưa bội chi đến một mức nhất định và Việt Nam cũng không
phải là một ngoại lệ.
Chiến lược phát triển kinh tế xã hội 2011-2020 của Đại hội Đảng toàn
quốc lần thứ XI chỉ rõ:
Chính sách tài chính quốc gia phải động viên hợp lý, phân
phối và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn lực cho phát triển kinh tếxã hội; phân phối lợi ích công bằng. Tiếp tục hoàn thiện chính sách
và hệ thống thuế, cơ chế quản lý giá, pháp luật về cạnh tranh và
kiểm soát độc quyền trong kinh doanh, bảo vệ người tiêu dùng, các

1


chính sách về thu nhập, tiền lương, tiền công. Thực hiện cân đối
ngân sách tích cực, bảo đảm tỉ lệ tích luỹ hợp lý cho đầu tư phát
triển; phấn đấu giảm dần bội chi ngân sách [14].
Trong những năm qua, dưới sự lãnh đạo của Đảng, giám sát của Quốc
hội, sự điều hành quyết liệt, linh hoạt, kịp thời và theo sát mục tiêu kinh tế xã
hội của Chính phủ, được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, cùng với sự nỗ
lực của cả hệ thống chính trị, cộng đồng doanh nghiệp và toàn dân, nền kinh
tế nước ta đã từng bước được phục hồi và lấy lại đà tăng trưởng sau ảnh
hưởng của cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính thế giới. Công tác xử lý bội chi
NSNN đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quan tâm chú trọng và
đã đạt được những kết quả nhất định. Việt Nam vẫn đảm bảo bố trí trả nợ đầy
đủ cả gốc lẫn lãi khi đến hạn, không làm phát sinh tình trạng nợ xấu, đảm bảo
an ninh tài chính quốc gia đồng thời có nguồn lực để đầu tư phát triển hạ tầng
kinh tế - xã hội, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; đảm bảo kinh phí thực
hiện các chính sách an sinh xã hội, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh;
đảm bảo an ninh quốc phòng.
Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là Việt Nam có thể tiếp tục kéo dài
mức bội chi NSNN như những năm vừa qua, nhất là khi xem xét mức bội chi

phương pháp điều tra xã hội học, phương pháp logic, phương pháp khảo sát,
thống kê được sử dụng để giải quyết các vấn đề thực tiễn trong luận văn như
kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà
nước; thực tiễn điều chỉnh pháp luật đối với vấn đề xử lý bội chi ngân sách
nhà nước ở Việt Nam.
5. Những đóng góp mới của Luận văn
Luận văn làm rõ các vấn đề của bội chi NSNN như khái niệm ngân
sách nhà nước và bội chi NSNN; cách tính bội chi NSNN theo Luật Việt

4


Nam; cách tính bội chi NSNN theo thông lệ quốc tế; mô hình pháp luật về xử
lý bội chi NSNN; kinh nghiệm các nước trong việc điều chỉnh pháp luật về xử
lý bội chi ngân sách nhà nước những vấn đề đặt ra xung quanh việc xử lý bội
chi NSNN ở Việt Nam và thông qua đó đưa ra các giải pháp ngắn hạn, dài
hạn cho việc giải quyết bội chi NSNN một cách có hiệu quả. Bên cạnh đó kết
quả nghiên cứu của đề tài là tài liệu tham khảo cho việc hoàn thiện các quy
định pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước tại Việt Nam trong hiện
tại và tương lai.
Những đề xuất, kiến nghị, giải pháp của luận văn góp phần hoàn thiện
các quy định pháp luật về bội chi NSNN, nâng cao hiệu quả của việc thu chi
NSNN, đặc biệt trong giai đoạn nền kinh tế - tài chính thế giới nói chung và
kinh tế Việt Nam gặp phải nhiều khó khăn, thách thức như hiện nay.
6. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 2 chương.
Chương 1: Những vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nước
và mô hình pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước.
Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội

sách được đưa vào trong cân đối ngân sách. Việc xác định phạm vi các khoản

6


thu, chi ngân sách khác nhau sẽ đem đến các kết quả khác nhau về mức bội
chi NSNN. Hiện nay, để đảm bảo được sự ổn định về kinh tế vĩ mô nhiều
nước đã đưa ra các giới hạn trần về bội chi NSNN và xem đây như một yêu
cầu cần thiết để đảm bảo kỷ luật tài khóa tổng thể trong trung và dài hạn. Tuy
nhiên, trong nhiều trường hợp mức độ bội chi NSNN không phải là vấn đề
quan trọng mà thay vào đó là hiệu quả của việc phân bổ và sử dụng nguồn lực
tài chính có được từ việc chấp nhận bội chi NSNN mới là vấn đề cần được lưu
tâm nhất [18].
Xuất phát từ quan điểm về quản lý ngân sách giữa các quốc gia và các
tổ chức, có nhiều quan niệm khác nhau về bội chi NSNN. Hiểu một cách cơ
bản nhất, bội chi NSNN là một hiện tượng kinh tế, là tình trạng tổng chi
NSNN mà chính phủ phải thực hiện lớn hơn các khoản thu mà chính phủ thu
được trong một năm tài chính. Ở phạm vi rộng hơn, bội chi NSNN là hiện
tượng NSNN không cân đối được (thể hiện ở chênh lệch giữa cung và cầu về
nguồn lực tài chính của Nhà nước). Để thực hiện được các mục tiêu phát triển
kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô và trong từng lĩnh vực, địa bàn cụ thể thì cân đối
NSNN không chỉ bao gồm cân đối giữa tổng thu và tổng chi, cân đối giữa các
khoản thu và các khoản chi NSNN mà còn phải đảm bảo cân đối về phân bổ
chuyển giao nguồn lực giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời phải
kiểm soát được tình trạng NSNN. Trong đó, bội chi NSNN là tình trạng cần
được quan tâm đặc biệt, bởi vì, nó biểu hiện cho sự thiếu hụt nguồn lực so với
nhu cầu, có tác động đa chiều đối với nền kinh tế và chứa đựng nhiều mâu
thuẫn nội tại.
Theo quy định của Luật NSNN năm 2015 thì bội chi NSNN bao gồm bội
chi ngân sách trung ương và bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh. Bội chi

với quan điểm này là việc không cho NSĐP bội chi. Cách xác định phạm vi
tính bội chi ngân sách hẹp như vậy là nhằm thiết lập kỷ luật tài chính tổng thể
trong điều kiện năng lực quản lý có nhiều hạn chế. Luật NSNN Việt Nam
năm 2015 đã quy định NSĐP được phép bội chi.

8


1.1.1.2. Cách xác định bội chi ngân sách nhà nước
Ngày nay, bội chi NSNN đã trở thành hiện tượng phổ biến không chỉ
đối với những quốc gia đang phát triển mà ngay cả đối với những quốc gia
phát triển cũng gặp phải vấn đề này. Việc tính toán mức thâm hụt ngân sách ở
mỗi quốc gia thường có sự khác biệt do cách thức xác định phạm vi thu, chi
ngân sách có sự không đồng nhất. Theo thông lệ quốc tế, thu trong cân đối
ngân sách nhà nước bao gồm các khoản thu vào quỹ NSNN mà khoản thu đó
không kèm theo, không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp. Thu trong
cân đối NSNN phải thực sự là khoản thu có tính chất cưỡng bức như thuế
chẳng hạn. Chi trong cân đối NSNN là các khoản chi ra từ NSNN được đảm
bảo bằng các nguồn thu NSNN trong cân đối. Điều này cũng có nghĩa là
những khoản chi của nhà nước nhưng do các nguồn khác đảm nhiệm thì
không tính vào trong cân đối NSNN. Như vậy, theo thông lệ quốc tế, thu
trong cân đối NSNN bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các khoản thu khác
(kể cả viện trợ không hoàn lại) mà không bao gồm các khoản vay trong và
ngoài nước. Chi trong cân đối NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển, chi
thường xuyên, các khoản chi khác, chi trả lãi vay mà không bao gồm chi trả
nợ gốc tiền vay.
Bảng 1.1: Cơ cấu ngân sách nhà nước hàng năm
Thu ngân sách

Chi ngân sách


Dựa trên sự phân tích nói trên, có thể đưa ra công thức tính bội chi
NSNN theo thông lệ quốc tế của một năm như sau:
Bội chi NSNN = Tổng chi - Tổng thu = (D+E+F) – (A+B+C) = G (1)
Công thức trên cho thấy bức tranh tổng quát về tình hình NSNN. Kết
quả của nó có thể dùng để phân tích tác động của bội chi NSNN đến tình hình
tiền tệ, cầu trong nước và cán cân thanh toán. Tuy vậy. cách tính cả công thức
(1) cũng còn có hạn chế. Những mức bội chi như nhau là kết quả của công
thức (1) có thể gây ra những tác động hoàn toàn khác nhau, vì chúng còn phụ
thuộc nhiều vào cơ cấu thu, chi; nguồn bù đắp bội chi.
Đi liền với mức bội chi tuyệt đối, cần xác định chi tiêu phần trăm so
với GDP. Đây là chỉ số tổng hợp về tình hình NSNN và là chỉ số được sử
dụng rộng rãi để phản ánh tình hình NSNN của một quốc gia. Có nhiều cách
tính khác nhau để đo lường (gần đúng) hiện tượng bội chi NSNN, nhưng dù
dùng cách tính nào cũng phải xem xét, kết hợp với cơ cấu thu, chi NSNN. Có
như vậy mới thấy được tác động của bội chi NSNN đối với nền kinh tế.
Bội chi ngân sách có thể được tiếp cận và định nghĩa dựa theo nhiều
tiêu chí khác nhau. Việc sử dụng thước đo bội chi nào để phản ánh được tình
hình tài khóa phụ thuộc vào mục tiêu của việc phân tích và điều hành chính
sách tài khóa, ngân sách của mỗi nước trong từng giai đoạn. Thông thường để
phản ánh được chính xác thực trạng bức tranh tài khóa của chính phủ đòi hỏi
cần phải sử dụng các thước đo bội chi ngân sách khác nhau. Dưới đây chỉ
khái quát một số định nghĩa (chỉ số) bội chi ngân sách được sử dụng rộng rãi
trên thực tế cho mục tiêu điều hành chính sách tài khóa:
- Bội chi ngân sách tổng thể: Trong các thước đo về thâm hụt, thâm
hụt tổng thể vẫn là thước đo được sử dụng nhiều nhất. Đây là cũng thước đo
mà IMF khuyến nghị các quốc gia sử dụng để xác định tình trạng mất cân
đối tài khóa. Theo chuẩn mực do IMF đưa ra trong Cẩm nang t

10


Chính phủ (2006), Báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước, Hà Nội.

8.

Chính phủ (2007), Báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước, Hà Nội.

9.

Chính phủ (2008), Báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước, Hà Nội.

10. Chính phủ (2009), Báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước, Hà Nội.
11. Chính phủ (2010), Báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước, Hà Nội.
12. Chính phủ (2011), Báo cáo quyết toán ngân sách nhà nước, Hà Nội.
13. Chính phủ (2003), Nghị định số 60/2003/NĐ-CP ngày 6/6/2003 quy định
chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Ngân sách Nhà nước 2002, Hà Nội.
14. Đảng Cộng sản Việt Nam (2011), Chiến lược phát triển kinh tế xã hội
2011-2020, Nghị quyết Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ XI”, Hà Nội.
15. Bùi Thị Mai Hòa (2007), Cân đối ngân sách nhà nước Việt Nam trong
nền kinh tế thị trường, NXB Đại học Quốc gia thành phố Hồ Chí Minh,
Tp. Hồ Chí Minh.

11


16. Quốc hội (2015), Luật Ngân sách Nhà nước 2015, Hà Nội.
17. Vũ Nhữ Thăng (2011), “Cải cách hệ thống chính sách thuế ở Việt Nam:
Kết quả và một số vấn đề đặt ra”, Tham luận tại Hội thảo: “Cải cách tài
khóa ở những nền kinh tế chuyển đổi”, Hội An, (tháng 9/2011).
18. Ủy ban Tài chính, Ngân sách của Quốc hội (2012), Báo cáo chuyên đề