I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

V TH HNG

PHáP LUậT Về Xử Lý BộI CHI NGÂN SáCH NHà NƯớC KINH NGHIệM QUốC Tế Và THựC TIễN ở VIệT NAM

LUN VN THC S LUT HC

H NI - 2015


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

V TH HNG

PHáP LUậT Về Xử Lý BộI CHI NGÂN SáCH NHà NƯớC KINH NGHIệM QUốC Tế Và THựC TIễN ở VIệT NAM
Chuyờn ngnh: Lut kinh t
Mó s: 60 38 01 07

LUN VN THC S LUT HC

Cỏn b hng dn khoa hc: TS. NGUYN VN TUYN

H NI - 2015


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của
riêng tôi. Các kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong


1.1.2.

Khái niệm, đặc điểm của xử lý bội chi ngân sách nhà nước và các
nguyên tắc xử lý bội chi ngân sách nhà nước .............................................17

1.1.3.

Các phương thức xử lý bội chi ngân sách nhà nước ...................................20

1.2.

Mô hình pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nƣớc .......................24

1.2.1.

Các yếu tố cơ bản tác động đến pháp luật về xử lý bội chi ngân sách
nhà nước ......................................................................................................24

1.2.2.

Nguyên tắc thiết kế, xây dựng mô hình pháp luật về xử lý bội chi ngân
sách nhà nước ..............................................................................................26

1.2.3.

Các yếu tố cấu thành cơ bản của pháp luật về xử lý bội chi ngân sách
nhà nước ......................................................................................................29

Kết luận chƣơng 1 ...................................................................................................32

2.2.2.

Một số kiến nghị nhằm hoàn thiện pháp luật về xử lý bội chi ngân sách
nhà nước và nâng cao tính hiệu quả trong thực tiễn xử lý bội chi ngân
sách nhà nước ở Việt Nam ..........................................................................72

Kết luận chƣơng 2 ...................................................................................................83
KẾT LUẬN ..............................................................................................................86
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...............................................................88


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CNH:

Công nghiệp hóa

HĐH:

Hiện đại hóa

IMF:

International Moneytary Fund
(Quỹ tiền tệ quốc tế)

KT-XH:

Kinh tế - xã hội

NHNN:


Trang

Bảng 1.1: Cơ cấu ngân sách nhà nước hàng năm

9

Bảng 1.2: Các biện pháp củng cố tài khóa ở một số quốc gia

47

Bảng 2.1: Tình hình giải ngân ODA và bù đắp bội chi

57

Bảng 2.2: Vay nước ngoài bù đắp bội chi ngân sách nhà nước, chênh
lệch giữa dự toán và quyết toán ngân sách nhà nước

57

Bảng 2.3: Một số chỉ số thống kê miêu tả về tỷ lệ thâm hụt ngân sách
của Việt Nam giai đoạn 2001-2010 (% GDP danh nghĩa)

61


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước đã
được cơ quan Nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong

hội của Chính phủ, được sự quan tâm của Đảng và Nhà nước, cùng với sự nỗ
lực của cả hệ thống chính trị, cộng đồng doanh nghiệp và toàn dân, nền kinh
tế nước ta đã từng bước được phục hồi và lấy lại đà tăng trưởng sau ảnh
hưởng của cuộc khủng hoảng kinh tế tài chính thế giới. Công tác xử lý bội chi
NSNN đã được các cơ quan nhà nước có thẩm quyền quan tâm chú trọng và
đã đạt được những kết quả nhất định. Việt Nam vẫn đảm bảo bố trí trả nợ đầy
đủ cả gốc lẫn lãi khi đến hạn, không làm phát sinh tình trạng nợ xấu, đảm bảo
an ninh tài chính quốc gia đồng thời có nguồn lực để đầu tư phát triển hạ tầng
kinh tế - xã hội, góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế; đảm bảo kinh phí thực
hiện các chính sách an sinh xã hội, khắc phục hậu quả thiên tai, dịch bệnh;
đảm bảo an ninh quốc phòng.
Tuy nhiên, điều này không có nghĩa là Việt Nam có thể tiếp tục kéo dài
mức bội chi NSNN như những năm vừa qua, nhất là khi xem xét mức bội chi
trên cơ sở các thước đo của thông lệ quốc tế. Theo số liệu thống kê cho thấy,
ở Việt Nam, giai đoạn 1996-2000, bội chi ngân sách khoảng 2,8% GDP; giai
đoạn 2001-2005, bội chi ngân sách khoảng 3,8% GDP; bội chi ngân sách giai
đoạn 2006-2008 khoảng 4,8% GDP; năm 2009 bội chi NSNN vào khoảng
6,9%GDP, năm 2010 bội chi NSNN khoảng 5,5% GDP; năm 2011 bội chi
NSNN khoảng 4,4% GDP;năm 2012, 2013 bội chi NSNN khoảng 4,8%GDP;
năm 2014 bội chi NSNN khoảng 5,3% GDP [19]. Như vậy, số bội chi NSNN
những năm gần đây có xu hướng tăng cao đã trở thành một gánh nặng cho
Nhà nước và khó khăn trong việc duy trì cân đối tài khóa vào các năm tiếp
theo. Vấn đề đặt ra ở đây là phải thiết kế được mô hình pháp luật phù hợp và
2


tìm ra các giải pháp đồng bộ để xử lý bội chi ngân sách một cách hiệu quả.
Vì những lý do trên, tôi chọn đề tài “Pháp luật về xử lý bội chi ngân
sách nhà nước– Kinh nghiệm quốc tế và thực tiễn ở Việt Nam” làm đề tài
luận văn thạc sĩ cho mình.

quả nghiên cứu của đề tài là tài liệu tham khảo cho việc hoàn thiện các quy
định pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước tại Việt Nam trong hiện
tại và tương lai.
Những đề xuất, kiến nghị, giải pháp của luận văn góp phần hoàn thiện
các quy định pháp luật về bội chi NSNN, nâng cao hiệu quả của việc thu chi
NSNN, đặc biệt trong giai đoạn nền kinh tế - tài chính thế giới nói chung và
kinh tế Việt Nam gặp phải nhiều khó khăn, thách thức như hiện nay.
6. Kết cấu của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn gồm 2 chương.
Chương 1: Những vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nước
và mô hình pháp luật về xử lý bội chi ngân sách nhà nước.
Chương 2: Kinh nghiệm quốc tế trong điều chỉnh pháp luật về xử lý bội
chi NSNN và thực tiễn ở Việt Nam.

5


Chƣơng 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ XỬ LÝ BỘI CHI NGÂN SÁCH NHÀ
NƢỚC VÀ MÔ HÌNH PHÁP LUẬT VỀ XỬ LÝ BỘI CHI
NGÂN SÁCH NHÀ NƢỚC
1.1. Những vấn đề lý luận về xử lý bội chi ngân sách nhà nƣớc
1.1.1. Khái quát chung về bội chi ngân sách nhà nước
1.1.1.1. Khái niệm bội chi ngân sách nhà nước
Theo Cẩm nang Thống kê tài chính chính phủ (GFS) do Quỹ tiền tệ
quốc tế (IMF) ban hành, khái niệm thu và chi ngân sách có thể được khái
quát như sau:
Thu ngân sách là các khoản thu vào quỹ ngân sách mà không kèm theo,
không làm phát sinh nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp cho các đối tượng có nghĩa vụ

được trong một năm tài chính. Ở phạm vi rộng hơn, bội chi NSNN là hiện
tượng NSNN không cân đối được (thể hiện ở chênh lệch giữa cung và cầu về
nguồn lực tài chính của Nhà nước). Để thực hiện được các mục tiêu phát triển
kinh tế - xã hội ở tầm vĩ mô và trong từng lĩnh vực, địa bàn cụ thể thì cân đối
NSNN không chỉ bao gồm cân đối giữa tổng thu và tổng chi, cân đối giữa các
khoản thu và các khoản chi NSNN mà còn phải đảm bảo cân đối về phân bổ
chuyển giao nguồn lực giữa các cấp trong hệ thống NSNN, đồng thời phải
kiểm soát được tình trạng NSNN. Trong đó, bội chi NSNN là tình trạng cần
được quan tâm đặc biệt, bởi vì, nó biểu hiện cho sự thiếu hụt nguồn lực so với
nhu cầu, có tác động đa chiều đối với nền kinh tế và chứa đựng nhiều mâu
thuẫn nội tại.
Theo quy định của Luật NSNN năm 2015 thì bội chi NSNN bao gồm bội
chi ngân sách trung ương và bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh. Bội chi
ngân sách trung ương được xác định bằng chênh lệch lớn hơn giữa tổng chi
ngân sách trung ương không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu ngân sách

7


trung ương. Bội chi ngân sách địa phương cấp tỉnh là tổng hợp bội chi ngân
sách cấp tỉnh của từng địa phương, được xác định bằng chênh lệch lớn hơn
giữa tổng chi ngân sách cấp tỉnh không bao gồm chi trả nợ gốc và tổng thu
ngân sách cấp tỉnh của từng địa phương.
Bội chi NSNN được xác định theo công thức sau:
Bội chi NSNN (bội chi NSTW) = Tổng số thu NSTW - Tổng chi NSTW
Trong đó:
Thu NSTW, gồm: (i) các khoản thu từ thuế, phí; (ii) các khoản thu hồi
vốn từ các tổ chức kinh tế; thu hồi vốn cho vay; các khoản thu nhập từ vốn
góp, đầu tư, cho vay của Nhà nước; (iii) các khoản thu viện trợ không hoàn
lại; (iv) thu kết dư từ năm trước chuyển sang.

bảo bằng các nguồn thu NSNN trong cân đối. Điều này cũng có nghĩa là
những khoản chi của nhà nước nhưng do các nguồn khác đảm nhiệm thì
không tính vào trong cân đối NSNN. Như vậy, theo thông lệ quốc tế, thu
trong cân đối NSNN bao gồm: các khoản thu thuế, phí và các khoản thu khác
(kể cả viện trợ không hoàn lại) mà không bao gồm các khoản vay trong và
ngoài nước. Chi trong cân đối NSNN bao gồm chi đầu tư phát triển, chi
thường xuyên, các khoản chi khác, chi trả lãi vay mà không bao gồm chi trả
nợ gốc tiền vay.
Bảng 1.1: Cơ cấu ngân sách nhà nước hàng năm
Thu ngân sách

Chi ngân sách

nhà nƣớc

nhà nƣớc

A. Thu thường xuyên
(thuế, phí, lệ phí)
B. Thu về vốn (bán tài
sản Nhà nước)
C. Thu viện trợ

Cân đối ngân sách nhà nƣớc

D. Chi thường xuyên

G. Bù đắp bội chi

E. Chi đầu tư

hình tài khóa phụ thuộc vào mục tiêu của việc phân tích và điều hành chính
sách tài khóa, ngân sách của mỗi nước trong từng giai đoạn. Thông thường để
phản ánh được chính xác thực trạng bức tranh tài khóa của chính phủ đòi hỏi
cần phải sử dụng các thước đo bội chi ngân sách khác nhau. Dưới đây chỉ
khái quát một số định nghĩa (chỉ số) bội chi ngân sách được sử dụng rộng rãi
trên thực tế cho mục tiêu điều hành chính sách tài khóa:
- Bội chi ngân sách tổng thể: Trong các thước đo về thâm hụt, thâm
hụt tổng thể vẫn là thước đo được sử dụng nhiều nhất. Đây là cũng thước đo
mà IMF khuyến nghị các quốc gia sử dụng để xác định tình trạng mất cân
đối tài khóa. Theo chuẩn mực do IMF đưa ra trong Cẩm nang thống kê tài

10


chính của chính phủ (GFS), thâm hụt ngân sách được xác định bằng chênh
lệch giữa chi ngân sách và thu ngân sách của một thời kỳ nhất định, thông
thường là một năm ngân sách. Thâm hụt ngân sách tổng thể xảy ra khi
trường hợp thu ngân sách nhỏ hơn chi ngân sách và trong trường hợp ngược
lại là thặng dư ngân sách.
Bội chi (thặng dƣ) ngân sách = Tổng thu ngân sách – Tổng chi
ngân sách
Theo định nghĩa trên của GFS, thu ngân sách bao gồm các khoản thu
vào quỹ ngân sách mà khoản thu đó không phát sinh, không tạo ra và không
kèm theo nghĩa vụ hoàn trả trực tiếp, vì thế thu từ nguồn vay nợ không được
xếp là một nguồn thu ngân sách. Cũng theo GFS, chi ngân sách không bao
gồm khoản chi trả nợ gốc mà chỉ bao gồm khoản lãi vay phải trả từ số tiền mà
chính phủ vay. Chi trả lãi tiền vay được xếp vào chi NSNN vì đây là hệ quả
của việc điều hành chính sách ngân sách có thâm hụt. Việc không đưa khoản
vay nằm trong thu ngân sách và chi trả nợ gốc nằm trong chi ngân sách phản
ánh đúng bản chất của thu, chi ngân sách của nhà nước.

được chính phủ sử dụng sau cùng khi không gian sử dụng các giải pháp
không còn (ví dụ như không thể tăng thuế lên mức cao hơn).
- Bội chi ngân sách cơ sở: được xác định bởi bội chi ngân sách tổng
thể trừ đi phần chi trả tiền lãi vay. Việc sử dụng thước đo này sẽ cung cấp
được các thông tin sát hơn về tác động của việc điều hành chính sách trong
năm của Chính phủ. Quy mô chi trả lãi tiền vay là việc thực hiện các nghĩa
vụ tài chính cho các quyết định vay nợ được thực hiện trong quá khứ,
không gắn với chính sách mà chính phủ thực hiện trong năm. Đối với
những quốc gia có tỷ trọng chi trả lãi tiền vay lớn thì việc phân định giữa
bội chi ngân sách tổng thể và bội chi ngân sách cơ sở là rất quan trọng, tách
được những biến động bất thường trong việc tăng nghĩa vụ trả nợ (do biến
động tỷ giá đối với vay nợ nước ngoài hoặc lãi suất đối với trường hợp theo

12


lãi suất thả nổi). Vì thế, sử dụng khái niệm ngân sách cơ sở sẽ cho các nhà
hoạch định chính xác bức tranh đầy đủ về tác động của chính sách tài khóa
trong năm. Thực tế có thể có trường hợp cán cân ngân sách tổng thể bội chi
cao song cũng không đồng nghĩa với việc chính phủ đã thực hiện chính
sách tài khóa mở rộng nếu như trong năm xuất hiện sự gia tăng đáng kể về
nghĩa vụ trả lãi tiền vay.
Trong ba tiêu thức xác định cán cân tài khóa nói trên để xác định mức
bội chi NSNN, hiện nay ở Việt Nam mới chỉ sử dụng thước đo bội chi ngân
sách tổng thể, song tiêu thức và cách tính cũng còn nhiều vấn đề chưa phù
hợp với thông lệ và thực hành quốc tế.
1.1.1.3. Các nguyên nhân cơ bản dẫn đến bội chi ngân sách nhà nước
Tình trạng bội chi NSNN của mỗi quốc gia chịu sự tác động của nhiều
yếu tố (nguyên nhân), trong đó có những yếu tố (nguyên nhân) cơ bản sau đây:
Thứ nhất, do tác động của chu kỳ kinh doanh, trong thời kỳ khủng

Việc quản lý và điều hành ngân sách không hiệu quả, chi tiêu ngân sách lãng
phí cũng là tác nhân quan trọng ảnh hưởng đến mức thâm hụt ngân sách.
Thứ tư, các nhân tố tác động đến mức thâm hụt ngân sách cũng cần
phải kể đến đó là các nhân tố kỹ thuật chuyên môn (phân loại, mục lục,
phương pháp cân đối, thời điểm ghi nhận thu chi ngân sách, phương pháp kế
tấp hay án…). Theo đó, có nhiều trường hợp bội chi thấp hay giảm không
phải xuất phát từ sự cải thiện về tình hình kinh tế vĩ mô và tài khóa của chính
phủ mà do sự phản ánh sai lệch về quy mô thu và chi ngân sách của chính phủ
hay là do chi ngân sách thiếu minh bạch hay là áp dụng phương pháp tính bội
chi không phù hợp. Trường hợp Hy Lạp gần đây là một ví dụ điển hình về
“che giấu” thông tin chi ngân sách để có mức thâm hụt ngân sách thấp nhằm
mục tiêu gia nhập EU.
1.1.1.4. Những ảnh hưởng của tình trạng bội chi ngân sách nhà nước
Đối với một nền kinh tế, nguồn lực tài chính cung ứng để thỏa mãn các

14


nhu cầu là có giới hạn. Nếu để chi tiêu ngân sách gia tăng quá mức cho phép
sẽ dẫn đến những hậu quả như: (i) gia tăng gánh nặng nợ của nền kinh tế
trong tương lai; (ii) gia tăng gánh nặng về thuế; (iii) phá vỡ cán cân kinh tế,
đó là cân bằng về tiết kiệm – đầu tư, cân bằng cán cân thanh toán, từ đó ảnh
hưởng xấu đến tăng trưởng kinh tế.
Còn đối với các nước đang phát triển, đặc biệt là các nước nghèo thì
bội chi ngân sách là không thể tránh khỏi. Bởi lẽ, tình trạng thu nhập bình
quân đầu người quá thấp không cho phép Chính phủ tăng tỷ lệ động viên từ
GDP vào NSNN; trong khi đó nhu cầu chi tiêu theo chức năng của Chính phủ
lại tăng lên nhất là khi Nhà nước thực hiện các chương trình đầu tư nhằm cải
thiện cơ cấu kinh tế và hướng dần đến sự tăng trưởng.
Ở mức độ khái quát, có thể cho rằng tình trạng bội chi ngân sách nhà

- Nợ quốc gia và những bất ổn trong nền kinh tế: Quy mô nợ công của
Chính phủ tùy thuộc vào số nợ vay là để tài trợ cho tiêu dùng hay đầu tư và
hiệu quả của việc đầu tư đó đến đâu. Nếu chính phủ chấp nhận bội chi để tài
trợ cho các dự án có hiệu quả, có khả năng sinh lời trong dài hạn, thì chính lợi
tức từ dự án lại tạo ra và làm tăng nguồn thu trong dài hạn cho NSNN, giúp
NSNN trả được gốc và lãi cho các khoản vay tài trợ bội chi trong quá khứ.
Trường hợp bội chi NSNN được sử dụng cho mục đích tiêu dùng tức thời thì
phần lớn ảnh hưởng của nó chỉ tác động đến tổng cầu trong ngắn hạn (tại thời
điểm bội chi xảy ra), và trong dài hạn nó không tai ra một nguồn thu tiềm
năng cho ngân sách mà chính nó làm nặng nề hơn khoản nợ công trong tương
lai. Như vậy, bội chi NSNN và nợ công có mối quan hệ chặt chẽ với nhau.
Bội chi NSNN gia tăng sẽ làm gia tăng nợ chính phủ và nợ công. Và ngược
lại, quản lý nợ công không tốt sẽ làm gia tăng các khoản nợ bất thường, tạo ra
áp lực không nhỏ làm gia tăng bội chi NSNN trong dài hạn.
- Thâm hụt cán cân thương mại: Bù đắp bội chi NSNN bằng các tăng
vay nợ góp phần làm tăng lãi suất, từ đó sẽ ảnh hưởng bất lợi đến cán cân

16


thanh toán thương mại quốc tế. Lãi suất thị trường của nước này tăng lên cao
so với các đồng tiền các nước khác trên thế giới thì người nước ngoài sẽ tìm
kiếm đồng nội tệ của nước có bội chi để mua các chứng khoán chính phủ và
các tài sản tài chính khác, điều đó dẫn đến tình trạng nhập siêu ở nước có
ngân sách bội chi lớn.
Như vậy, nếu không xử lý bội chi NSNN kịp thời có thể dẫn đến
những tác động xấu đối với nền kinh tế. Bội chi NSNN cao và kéo dài còn
làm xói mòn niềm tin đối với năng lực điều hành kinh tế vĩ mô của chính
phủ do đó làm tăng mức lạm phát kỳ vọng của người dân và của các nhà
đầu tư vì họ tin rằng Chính phủ trước sau cũng tăng cung tiền bằng cách in

Thứ ba, mục đích của xử lý bội chi ngân sách nhà nước là nhằm khắc
phục hậu quả tình trạng bội chi ngân sách nhà nước để tiến tới đảm bảo cân
bằng ngân sách nhà nước, ổn định kinh tế vĩ mô, đảm bảo an sinh xã hội.
Thứ tư, nguyên lý xử lý bội chi ngân sách nhà nước là phối hợp giữa
các biện pháp tăng nguồn thu ngân sách với các biện pháp giảm chi tiêu ngân
sách để tiến tới sự thăng bằng ngân sách nhà nước về thực chất. Suy cho
cùng, để xử lý bội chi ngân sách tận gốc theo xu hướng thiên về phòng ngừa
nguy cơ bội chi ngân sách, cần duy trì và đảm bảo tuân thủ đúng nguyên tắc
“các khoản thu về thuế, lệ phí và phí phải lớn hơn chi thường xuyên”. Phần
chênh lệch thừa sẽ được dùng để chi đầu tư phát triển.
1.1.2.2. Các nguyên tắc xử lý bội chi nhà nước
Như đã đề cập ở trên, hiện nay các nước đều đang tìm cách quy định lại
nguyên tắc cân đối NSNN theo xu hướng chung là: Tổng chi tiêu dùng nhỏ
hơn hay bằng tổng thu cơ bản của NSNN (thu cơ bản gồm thu thuế, phí và thu
từ hoạt động kinh tế của Nhà nước, không bao gồm các khoản nợ vay). Phần
chênh lệch còn lại (nếu có) sẽ dành cho chi đầu tư, nếu chi đầu tư không đủ
thì sẽ đi vay hoặc cắt giảm bớt chương trình đầu tư để bảo đảm cân đối NSNN
trong năm tài chính.

18