BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC BÁCH KHOA HÀ NỘI

NGUYỄN THU HUYỀN

THỰC TRẠNG VIỆC QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG
KINH PHÍ SỰ NGHIỆP MÔI TRƯỜNG TẠI
TỈNH QUẢNG NINH VÀ ĐỀ XUẤT MỘT SỐ
GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN TRỊ KINH DOANH

LUẬN VĂN THẠC SĨ
QUẢN TRỊ KINH DOANH

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
PGS.TS TRẦN VĂN BÌNH

Hà Nội – Năm 2013


LỜI CẢM ƠN
Qua thời gian học tập, nghiên cứu chuyên ngành thạc sĩ Quản trị kinh doanh
tại Viện Kinh tế và Quản lý- Trường Đại học Bách khoa Hà Nội, em đã trau dồi
thêm kiến thức chuyên sâu về lĩnh vực kinh tế và quản lý môi trường, đặc biệt là
trong quá trình thực hiện Luận văn, em đã trang bị thêm được nhiều kiến thức về
mặt lý luận cũng như thực tiễn liên quan đến nội dung nghiên cứu, đáp ứng cho nhu
cầu công tác của bản thân.
Với tất cả lòng chân thành, em xin bày tỏ lời cảm ơn tới Ban giám hiệu
trường Đại học Bách khoa Hà Nội; Viện Kinh tế và Quản lý; Viện Đào tạo sau Đại
học; Sở Tài nguyên và Môi trường tỉnh Quảng Ninh; Chi cục Bảo vệ Môi trường
tỉnh Quảng Ninh; Sở Tài chính tỉnh Quảng Ninh; Sở Kế hoạch và Đầu tư tỉnh

MỤC LỤC

LỜI CẢM ƠN .............................................................................................................i
LỜI CAM ĐOAN ......................................................................................................ii
DANH MỤC BẢNG.............................................................................................. viii
DANH MỤC HÌNH, SƠ ĐỒ ...................................................................................ix
DANH MỤC HÌNH, SƠ ĐỒ ...................................................................................ix
DANH MỤC PHỤ LỤC............................................................................................x
PHẦN MỞ ĐẦU ........................................................................................................1
1. LÝ DO CHỌN ĐỀ TÀI.......................................................................................1
2. CƠ SỞ KHOA HỌC, CƠ SỞ PHÁP LÝ VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI .......3
2.1. Cơ sở khoa học ............................................................................................3
2.2. Cơ sở pháp lý và thực tiễn .........................................................................3
3. ĐỐI TƯỢNG, PHẠM VI NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI ..................................5
4. PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU CỦA ĐỀ TÀI ...............................................5
5. MỤC TIÊU CỦA ĐỀ TÀI ..................................................................................6
6. NỘI DUNG, NHIỆM VỤ CỦA ĐỀ TÀI ............................................................7
CHƯƠNG I. TỔNG QUAN CÔNG TÁC QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC VỀ BẢO
VỆ MÔI TRƯỜNG VÀ NGUỒN KINH PHÍ SỰ NGHIỆP MÔI TRƯỜNG.....8
1.1. Những khái niệm chung.................................................................................8
1.1.1. Khái niệm về quản lý và quản lý nhà nước ...............................................8
1.1.2. Khái niệm môi trường, bảo vệ môi trường và chức năng của
môi trường. ..........................................................................................................9
1.1.3. Khái niệm về quản lý môi trường và quản lý nhà nước về môi trường....11
1.1.4. Các mục tiêu chủ yếu của công tác quản lý nhà nước về môi trường.....11
1.1.5. Công cụ quản lý môi trường.....................................................................11
1.1.6. Nguồn tài chính cho bảo vệ môi trường ...................................................12
1.1.7. Khái niệm về ngân sách nhà nước và ngân sách nhà nước cho bảo vệ
môi trường .........................................................................................................14
1.2. Khái niệm và cơ sở pháp lý của kinh phí sự nghiệp môi trường .............15

đoạn 2007- 2012 ................................................................................................41
2.4. Thực trạng công tác quản lý, sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường
của Quảng Ninh giai đoạn 2007- 2012 ...............................................................42
2.4.1. Một số nguồn tài chính cho công tác bảo vệ môi trường của tỉnh
Quảng Ninh........................................................................................................42
2.4.2. Về mức chi kinh phí sự nghiệp môi trường..............................................44
2.4.3. Nguồn thu bổ sung cho nguồn kinh phí sự nghiệp môi trường ...............47
2.4.4.Về phân bổ kinh phí sự nghiệp môi trường ..............................................51
2.4.5. Mục đích chi ............................................................................................54
2.4.6. Công tác lập dự toán, quyết toán.............................................................59
iv


2.4.7. Công tác phối hợp và quản lý kinh phí sự nghiệp môi trường ................64
2.4.8. Đánh giá những kết quả dạt được và tồn tại hạn chế trong việc sử
dụng kinh phí sự nghiệp môi trường ở Quảng Ninh giai đoạn 2007- 2012 ......68
CHƯƠNG III. ĐỀ XUẤT MỘT SỐ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ
QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG KINH PHÍ SỰ NGHIỆP MÔI TRƯỜNG TẠI
TỈNH QUẢNG NINH .............................................................................................73
3.1. Định hướng công tác quản lý môi trường của tỉnh Quảng Ninh đến
năm 2015...............................................................................................................73
3.1.1. Mục tiêu tổng quát ...................................................................................73
3.1.2. Nhiệm vụ trọng tâm .................................................................................73
3.2. Các dự án ưu tiên và nhu cầu về vốn đầu tư cho bảo vệ môi trường
của tỉnh Quảng Ninh ...........................................................................................74
3.3. Đề xuất một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng
kinh phí sự nghiệp môi trường của Quảng Ninh..............................................76
3.3.1. Giải pháp về tăng tỷ lệ chi sự nghiệp môi trường ...................................76
3.3.2. Giải pháp về sửa đổi Thông tư liên tịch số 45/2010/TTLT- BTCBTNMT (kiến nghị với cấp Trung ương) ...........................................................77
3.3.3. Giải pháp ban hành các văn bản quy định về quản lý và sử dụng kinh

BTN&MT

Bộ Tài nguyên và Môi trường

BVMT

Bảo vệ môi trường

CBA

Phương pháp phân tích lợi ích- chi phí

CP

Chính phủ

CP

Cổ phần

CPI

Chỉ số giá tiêu dùng

CTMTQG

Chương trình mục tiêu quốc gia

CTNH


KPSNMT

Kinh phí sự nghiệp môi trường

KTXH

Kinh tế- xã hội

MT

Môi trường

NĐ

Nghị định

NGO

Tổ chức phi chính phủ trong nước

NN&PTNT

Nông nghiệp và Phát triển Nông thôn

NQ

Nghị quyết

NSĐP



Quản lý Nhà nước

QLNN về MT

Quản lý Nhà nước về Môi trường

SNMT

Sự nghiệp môi trường

STC

Sở Tài chính

STN&MT

Sở Tài nguyên và Môi trường

TH

Thực hiện

TN&MT

Tài nguyên và Môi trường

TP

Thành phố


Tập đoàn Công nghiệp than- Khoáng sản Việt Nam

VN

Việt Nam

VPEG

Ban quản lý Dự án Quản lý Nhà nước về Môi trường Cấp tỉnh
ở Việt Nam- Bộ Tài nguyên và Môi trường

XD

Xây dựng

XDCB

Xây dựng cơ bản

vii


DANH MỤC BẢNG
Bảng 2. 1: Tốc độ tăng trưởng kinh tế, tổng sản phẩm nội địa (GDP), chỉ số giá
tiêu dùng (CPI) của Quảng Ninh giai đoạn 2007- 2012........................26
Bảng 2. 2: Tình hình thu, chi ngân sách tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2007 - 2012 ...27
Bảng 2. 3: Tình hình phân bổ và thực hiện ngân sách sự nghiệp môi trường của
Việt Nam giai đoạn 2006- 2012 ............................................................34
Bảng 2. 4: Dự toán chi ngân sách SNMT Trung ương giai đoạn 2007 - 2010 .........35

Bảng 2. 20: Tình hình triển khai các nhiệm vụ, dự án được phân bổ KPSMT, dự
toán ngân tỉnh năm 2012 của tỉnh Quảng Ninh.....................................62
Bảng 3. 1: Dự kiến tỷ lệ phân bổ KPSNMT cho cấp huyện của Quảng Ninh..........87

viii


DANH MỤC HÌNH, SƠ ĐỒ
Hình 1. 1. Các chức năng chủ yếu của môi trường đối với con người ....................10
Hình 1. 2: Mối quan hệ giữa ba chỉ tiêu: tiến độ, chi phí và chất lượng...................20
Hình 2. 1: Bản đồ hành chính tỉnh Quảng Ninh........................................................22
Sơ đồ 1. 1 : Nguồn tài chính cho bảo vệ môi trường ở Việt Nam ............................14

ix


DANH MỤC PHỤ LỤC
Phụ lục 1: Phân bổ kinh phí sự nghiệp môi trường của Quảng Ninh giai đoạn
2007- 2012 ........................................................................................ 101
Phụ lục 2: Dự toán các chương trình nhiệm vụ, dự án được lập trong Kế hoạch bảo vệ
môi trường đề xuất sử dụng kinh phí hàng năm của tỉnh Quảng Ninh.........109
Phụ lục 3: Danh mục các nhiệm vụ, dự án được phân bổ kinh phí sự nghiệp môi
trường, dự toán ngân sách tỉnh Quảng Ninh năm 2012 (nguồn
KPSNMT do khối tỉnh quản lý)..............................................................115
Phụ lục 4: Tổng hợp nhu cầu kinh phí hỗ trợ các cơ sở tiểu thủ công nghiệp phải
di dời, chuyển đổi ngành nghề hoặc chấm dứt hoạt động theo Quyết
định số 255/2012/QĐ- UBND ngày 08/02/2012 của UBND tỉnh..........124
Phụ lục 5: Xử lý các cơ sở ô nhiễm môi trường nghiêm trọng theo Quyết định số
64/2003/QĐ- TTg ngày 22/4/2003 .........................................................126
Phụ lục 6: Tổng hợp vốn thu phí bảo vệ môi trường đối với hoạt động khoáng sản

tăng trưởng kinh tế ổn định; thực hiện tốt tiến bộ và công bằng xã hội; khai thác hợp
lý, sử dụng tiết kiệm tài nguyên thiên nhiên, bảo vệ và nâng cao được chất lượng
môi trường sống.
Nhận thức sâu sắc tầm quan trọng của công tác bảo vệ môi trường, Việt Nam
đã và đang tiến hành đồng bộ nhiều giải pháp để quản lý và bảo vệ môi trường
nhằm thực hiện mục tiêu phát triển bền vững, trong đó có giải pháp quan trọng là
đầu tư các nguồn tài chính cho công tác bảo vệ môi trường.
Báo cáo môi trường quốc gia 2010 của Việt Nam được Bộ Tài nguyên và
Môi trường (sau đây gọi tắt là BTN&MT) công bố tháng 9/2011, đã nêu 5 vấn đề
môi trường bức xúc của Việt Nam giai đoạn 2006 - 2010, trong đó nội dung thứ tư
“Quản lý môi trường còn nhiều bất cập” đã chỉ ra rằng “Đầu tư, tài chính cho bảo vệ
môi trường còn chưa đáp ứng được yêu cầu: Chi cho sự nghiệp môi trường ở Việt
Nam mới đạt 1% tổng chi ngân sách từ năm 2006, thấp hơn so với các nước trong
khu vực. Do tính chất là nguồn chi thường xuyên nên kinh phí từ nguồn này không
thể bố trí để đầu tư giải quyết triệt để các vấn đề môi trường bức xúc đang ngày
càng gia tăng". Nguồn kinh phí sự nghiệp môi trường của Trung ương, địa phương
hàng năm đều tăng, nhưng vẫn chưa đáp ứng yêu cầu thực tế. Ở một số nơi, kinh
phí được phân bổ còn dàn trải, sử dụng không đúng mục đích và chưa hiệu quả.
Năm 2013, BTN&MT đang nghiên cứu sửa đổi Luật Bảo vệ Môi trường Việt
Nam năm 2005, trong đó dự kiến sửa đổi nội dung liên quan đến quản lý và sử dụng
1


kinh phí sự nghiệp môi trường để phù hợp hơn với yêu cầu phát triển của đất nước
hiện nay và trong giai đoạn tới.
Tỉnh Quảng Ninh nằm trong địa bàn động lực của Vùng Kinh tế trọng điểm
Bắc Bộ, cùng với Hà Nội và Hải Phòng, Quảng Ninh đóng vai trò là một trong những
đầu tàu về phát triển kinh tế - xã hội và tạo ra sức lan tỏa trong quá trình phát triển
của cả Vùng. Là cửa ngõ giao thông quan trọng với nhiều cửa khẩu biên giới, hệ
thống cảng biển thuận tiện, nhất là cửa khẩu quốc tế Móng Cái, cảng nước sâu Cái

trạng việc quản lý và sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường tại tỉnh Quảng
Ninh và đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả”.
Mục tiêu của Đề tài là: Đánh giá thực trạng việc quản lý, sử dụng kinh phí sự
nghiệp môi trường của tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2007- 2012, từ đó đề xuất các giải
pháp để nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng kinh phí sự nghiệp môi trường của tỉnh
Quảng Ninh trong giai đoạn tới.
2. CƠ SỞ KHOA HỌC, CƠ SỞ PHÁP LÝ VÀ THỰC TIỄN CỦA ĐỀ TÀI
2.1. Cơ sở khoa học
Đề tài được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận về quản lý, quản lý nhà nước,
nguồn kinh phí; Hệ thống chính sách pháp luật của Việt Nam, tỉnh Quảng Ninh về
bảo vệ môi trường (sau đây gọi tắt là BVMT) và kinh phí sự nghiệp môi trường (sau
đây gọi tắt là KPSNMT); Các phương pháp và chỉ tiêu đánh giá hiệu quả quản lý và
sử dụng KPSNMT.
2.2. Cơ sở pháp lý và thực tiễn
Nguồn tài chính cho BVMT ở Việt Nam bao gồm nguồn ngân sách nhà nước
(sau đây gọi tắt là NSNN) và nguồn ngoài NSNN.
Luật Bảo vệ môi trường Việt Nam năm 2005 quy định NSNN có mục chi
thường xuyên cho sự nghiệp môi trường (sau đây gọi tắt là SNMT) tại Khoản 5 Điều 5 và Khoản 2- Điều 110.
Chi NSNN cho hoạt động SNMT ở Việt Nam (hay còn gọi là Kinh phí sự
nghiệp môi trường) thuộc nhiệm vụ Chi thường xuyên của NSNN (Trung ương, Địa
phương) được xác định thuộc các hoạt động sự nghiệp kinh tế, và thực hiện theo
Điều 31, Luật NSNN của Việt Nam năm 2002; Điều 3, Điều 21, Điều 24 của Nghị
định số 60/2003/NĐ-CP ngày 06/6/2003 của Chính phủ "Quy định chi tiết và hướng
dẫn thi hành Luật Ngân sách nhà nước" (sau đây gọi tắt là NĐ 60). Do vậy, trước

3


năm 2006 chi NSNN cho hoạt động BVMT ở Việt Nam không có khoản mục riêng,
mà được lấy từ khoản mục Chi sự nghiệp kinh tế và được thực hiện theo các quy

dụng KPSNMT tại tỉnh Quảng Ninh giai đoạn tới.

6


x

6. NỘI DUNG, NHIỆM VỤ CỦA ĐỀ TÀI
(1). Đánh giá đúng thực trạng việc quản lý, sử dụng KPSNMT trên địa bàn

tỉnh Quảng Ninh:
Thu thập thông tin, tổng hợp và phân tích số liệu nhằm đánh giá đúng thực
trạng quản lý và sử dụng KPSNMT của tỉnh Quảng Ninh giai đoạn 2007- 2012 để
tìm ra những tồn tại, hạn chế cần khắc phục.
(2). Nghiên cứu, đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý, sử
dụng KPSNMT tại Quảng Ninh:
Từ việc đánh giá những kết quả đạt được, tồn tại, hạn chế nêu trên, để đề
xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng KPSNMT tại tỉnh
Quảng Ninh trong thời gian tới.
(3). Bố cục Luận văn: Ngoài lời mở đầu, kết luận và tài liệu tham khảo, phụ
lục, bố cục của Luận văn gồm:
Chương 1: Tổng quan công tác quản lý nhà nước về bảo vệ môi trường và
nguồn kinh phí sự nghiệp môi trường.
Chương 2: Thực trạng công tác quản lý và sử dụng kinh phí sự nghiệp môi
trường tại tỉnh Quảng Ninh.
Chương 3: Đề xuất một số giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng
kinh phí sự nghiệp môi trường tại tỉnh Quảng Ninh.

7


8


chất cộng đồng dựa trên sự phân công và hiệp tác để làm một công việc nhằm đạt
một mục tiêu chung". [9]
1.1.1.2. Khái niệm về quản lý nhà nước
Quản lý xã hội xét về thực chất là việc xem người điều khiển con người, là
quan hệ giữa con người với con người trong quản lý. Chủ thể quản lý xã hội là con
người cùng với các cơ quan do con người lập ra, trong đó Nhà nước là chủ thể chủ
yếu, quyết định. Với tư cách là chủ thể quản lý, cơ quan quản lý Nhà nước thể
hiện bằng quyền lực và các chuẩn mực pháp lý. Đối tượng quản lý có nghĩa vụ
phục tùng.
Như vậy: "Quản lý Nhà nước là sự tác động điều khiển mang tính quyền lực
Nhà nước theo nguyên tắc dân chủ, có căn cứ khoa học, được tiến hành một cách
liên tục nhằm làm cho các hoạt động của xã hội, các hành vi hoạt động của con
người, của các tổ chức xã hội tuân theo đúng qui luật khách quan của sự phát triển
xã hội". [17]
1.1.2. Khái niệm môi trường, bảo vệ môi trường và chức năng của môi trường
1.1.2.1. Khái niệm môi trường, bảo vệ môi trường
"Môi trường bao gồm các yếu tố tự nhiên và vật chất nhân tạo bao quanh
con người, có ảnh hưởng đến đời sống, sản xuất, sự tồn tại, phát triển của con
người và sinh vật". [16]
"Hoạt động BVMT là hoạt động giữ cho MT trong lành, sạch đẹp; phòng
ngừa, hạn chế tác động xấu đối với MT, ứng phó sự cố MT; khắc phục ô nhiễm, suy
thoái, phục hồi và cải thiện MT; khai thác, sử dụng hợp lý và tiết kiệm tài nguyên
thiên nhiên; bảo vệ đa dạng sinh học.[16]
1.1.2.2. Chức năng của môi trường
(1). Môi trường là nơi cung cấp tài nguyên
Tài nguyên thiên nhiên (sau đây gọi tắt là TNTN) bao gồm cả tài nguyên tái
tạo, tài nguyên không tái tạo và các dạng thông tin mà con người khai thác, sử dụng


- Chức năng xây
dựng
- Chức năng vận
tải
- Chức năng sản
xuất
- Chức năng giải
trí

CUNG
CẤP TÀI
NGUYÊN

- Rừng tự nhiên
- Các thuỷ vực
- Động và thực vật
- Không khí, nhiệt
độ, ánh sáng mặt
trời
- Các loại quặng…
dầu mỏ

MÔI TRƯỜNG

LƯU TRỮ
VÀ CUNG
CẤP
THÔNG
TIN

- Khắc phục và phòng chống suy thoái, ô nhiễm môi trường phát sinh trong
hoạt động sống của con người.
- Phát triển bền vững kinh tế và xã hội quốc gia theo 9 nguyên tắc của một xã
hội bền vững do hội nghị Rio-92 đề xuất. Các khía cạnh của PTBV bao gồm: PTBV
kinh tế, bảo vệ các nguồn TNTN, không tạo ra ô nhiễm và suy thoái chất luợng MT
sống, nâng cao sự văn minh và công bằng xã hội.
- Xây dựng các công cụ có hiệu lực QLMT quốc gia và các vùng lãnh thổ.
Công cụ phải thích hợp cho từng ngành, từng địa phương và cộng đồng dân cư. [8]
1.1.5. Công cụ quản lý môi trường
Công cụ QLMT là các biện pháp hành động thực hiện công tác QLMT của
nhà nước, các tổ chức khoa học và sản xuất. Mỗi một công cụ có một chức năng và
phạm vi tác động nhất định, liên kết và hỗ trợ lẫn nhau.
(1). Công cụ quản lý môi trường phân loại theo chức năng, gồm:
- Công cụ điều chỉnh vĩ mô là luật pháp và chính sách.
- Công cụ hành động là các công cụ có tác động trực tiếp tới hoạt động kinh
tế - xã hội, như các quy định hành chính, quy định xử phạt,... Công cụ hành động là

11


vũ khí quan trọng nhất của các tổ chức môi trường trong công tác BVMT. Thuộc về
loại này có các công cụ kỹ thuật như GIS, mô hình hoá, đánh giá môi trường, kiểm
toán môi trường, quan trắc môi trường.
- Công cụ hỗ trợ là công cụ kinh tế.
(2). Công cụ quản lý môi trường phân loại theo bản chất, gồm:
- Công cụ luật pháp chính sách bao gồm các văn bản về luật quốc tế, luật
quốc gia, các văn bản khác dưới luật, các kế hoạch và chính sách MT quốc gia, các
ngành kinh tế, các địa phương.
- Công cụ kinh tế gồm các loại thuế tài nguyên; thuế/phí môi trường; giấy
phép và thị trường giấy phép môi trường; hệ thống đặt cọc - hoàn trả; ký quỹ môi

quốc gia. Việt Nam là một nước đang phát triển cũng không nằm ngoài quy luật đó.
Công tác đầu tư cho BVMT đã được Việt Nam quan tâm thực hiện trong
nhiều thập kỷ nay.
Đầu tư BVMT là đầu tư phát triển; đa dạng hoá các nguồn vốn đầu tư cho
BVMT và bố trí khoản chi riêng cho SNMT trong NSNN hằng năm.[16]
1. Nguồn tài chính BVMT gồm có:
a) Ngân sách nhà nước;
b) Vốn của tổ chức, cá nhân để phòng ngừa, hạn chế tác động xấu đối với
môi trường từ hoạt động sản xuất, kinh doanh, dịch vụ của mình;
c) Vốn của tổ chức, cá nhân cho các hoạt động nghiên cứu khoa học, phát
triển công nghệ, công nghiệp và dịch vụ về môi trường;
d) Tiền bồi thường thiệt hại về môi trường, thuế môi trường, phí bảo vệ môi
trường, tiền phạt về môi trường và các nguồn thu khác theo quy định của pháp luật;
đ) Đóng góp, tài trợ của tổ chức, cá nhân trong nước và ngoài nước;
e) Vốn vay ưu đãi và tài trợ từ quỹ bảo vệ môi trường;
g) Vốn vay từ ngân hàng, tổ chức tín dụng và các tổ chức tài chính khác theo
quy định của pháp luật.
2. NSNN có mục chi thường xuyên cho SNMT phù hợp với yêu cầu BVMT
của từng thời kỳ; hằng năm bảo đảm tỷ lệ tăng chi ngân sách cho SNMT cao hơn tỷ
lệ tăng chi NSNN.[16]

13


Sơ đồ 1. 1 : Nguồn tài chính cho bảo vệ môi trường ở Việt Nam
Nguồn tài chính
cho BVMT

Chi
thường