ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

LƯƠNG THANH CƯỜNG

HOÀN THIỆN CHẾ ĐỊNH PHÁP LUẬT VỀ CÔNG VỤ,
CÔNG CHỨC Ở VIỆT NAM HIỆN NAY

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật
Mã số: 62.38.01.01

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2008


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Quá trình vận động, phát triển kinh tế, chính trị, xã hội Việt Nam đặt ra trước
Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam một đòi hỏi tất yếu- Nhà nước phải
không ngừng tự hoàn thiện tổ chức và hoạt động của mình, hoàn thiện hệ thống pháp
luật. Nhận thức được quy luật đó, từ 1986, với tinh thần đổi mới của Đại hội Đảng
Cộng sản Việt Nam lần thứ VI, Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam đã và
đang từng bước đổi mới, hoàn thiện, nhằm đáp ứng với yêu cầu đòi hỏi của thực tiễn.
Công cuộc đổi mới toàn diện các lĩnh vực của đời sống xã hội của Việt Nam đã
đem lại nhiều kết quả, thành tựu. Chẳng hạn trong lĩnh vực kinh tế, nền kinh tế tiếp
tục tăng trưởng, trong ba năm liền, "tốc độ tăng trưởng kinh tế năm sau cao hơn năm
trước (năm 2001 tăng 6,9%, năm 2002 tăng 7,04%, năm 2003 tăng 7, 24%); bình
quân ba năm tăng 7,1%/năm" {19-tr 20} và “Tổng sản phẩm trong nước (GDP) năm sau
cao hơn năm trước, bình quân trong 5 năm 2001- 2005 là 7,51%, đạt mức kế hoạch
đề ra…Tổng vốn đầu tư vào nền kinh tế tăng nhanh đã làm tăng đáng kể năng lực

pháp luật điều chỉnh trong điều kiện của nền kinh tế thị trường như: các nguyên tắc
của công vụ trong nền kinh tế thị trường, trách nhiệm công vụ, trách nhiệm bồi
thường của nhà nước, mối quan hệ phối hợp trong quá trình thực hiện công vụ chưa
được quy định rõ ràng… Pháp luật về công vụ, công chức chủ yếu quy định về cán bộ,
công chức, chưa có nhiều quy định về công vụ; các quy định của pháp luật chưa đồng
bộ, nhiều quy định chồng chéo, mâu thuẫn, không phù hợp với thực tiễn. Quy định
của Pháp lệnh Cán bộ, công chức với các Nghị định của Chính phủ hiện hành có
nhiều điểm chưa thống nhất; nhiều vấn đề pháp lý về công chức chưa được quy định
hoặc quy định chưa đầy đủ, như: tiêu chuẩn ngạch, bậc công chức mới chủ yếu quy
định về phẩm chất chính trị, trình độ chuyên môn, chưa có các tiêu chuẩn về kỹ năng
quản lý hành chính nhà nước, kỹ năng vận dụng pháp luật; những yêu cầu của nền
kinh tế thị trường đối với công vụ như: công khai, minh bạch, bổn phận, nghĩa vụ
trong thực thi công vụ chưa được xác định cụ thể… Vì vậy, chưa có một hệ thống cơ
sở pháp lý thực sự đầy đủ, hoàn thiện để xây dựng một đội ngũ cán bộ, công chức có
cả năng lực và đạo đức, thực thi công vụ một cách chuyên nghiệp, chính quy, có hiệu
quả.
Mặt khác, bước sang thế kỷ XXI, sự phát triển kinh tế- xã hội trong nước và
quốc tế buộc nhà nước phải có sự chuyển đổi về nhiệm vụ, chức năng, tổ chức thực
hiện quyền lực nhà nước, đổi mới mối quan hệ giữa nhà nước với xã hội, công dân.
Xã hội đòi hỏi công vụ phải được thực thi linh hoạt, có hiệu lực, hiệu quả, có trách
nhiệm; cần phải có đội ngũ công chức với những phẩm chất tương thích với nền kinh
tế thị trường, xã hội dân sự. Điều này tất yếu đòi hỏi chế định pháp luật về công vụ,


công chức cần phải có sự đổi mới về nội dung, nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc xây
dựng một nền công vụ đáp ứng được yêu cầu đòi hỏi của xã hội, thời đại.
Từ thực tiễn trên, Đại hội IX của Đảng cộng sản Việt Nam đã xác định: "Hoàn
thiện chế độ công vụ, quy chế công chức, coi trọng cả năng lực và đạo đức" {20- tr135},
làm cơ sở cho việc "xác lập cơ chế quản lý cán bộ, công chức phù hợp với hệ thống
phân loại cán bộ, công chức và phân cấp quản lý cán bộ, công chức lãnh đạo "{19- tr99}.

vụ, công chức như: quan niệm về công vụ, đặc điểm của công vụ; công chức, đặc
điểm của công chức, phân loại công chức, giới thiệu, so sánh về hệ thống công vụ của
một số nước trên thế giới, đưa ra các giải pháp, kiến nghị khoa học cho việc đổi mới
công vụ, công chức ở Việt Nam hiện nay, hoặc những công trình nghiên cứu có tính
lý luận chung về nhà nước, pháp luật, và có những nội dung nhất định đề cập đến
công vụ, công chức.
Thuộc về nhóm công trình này, có một số công trình như:
- "Công chức và vấn đề xây dựng đội ngũ cán bộ, công chức hiện nay", NXB
CTQG, Hà Nội, 1998 của Tô Tử Hạ, đã giới thiệu khái quát về các hệ thống công
chức một số nước trên thế giới (Đức, Nhật, Anh, Mỹ, Pháp), có so sánh với Pháp lệnh
Cán bộ, công chức năm 1998 của Việt Nam. Tác giả tập trung phân tích về nghĩa vụ,
quyền lợi công chức, tiêu chuẩn công chức, tuyển dụng, quản lý, sử dụng, đánh giá
công chức. Tuy nhiên, tác giả đã không đưa ra quan niệm khoa học về công chức,
cũng như xác định phạm vi điều chỉnh của chế định pháp luật về công chức, chưa có
các bình luận về chế định pháp luật công vụ, công chức (tính đến thời điểm 5/1998).
- "So sánh hành chính các nước ASEAN" NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 1999
do GS. Đoàn Trọng Truyến làm chủ biên. Ở công trình này, các tác giả giới thiệu hệ
thống hành chính các nước ASEAN từ góc độ của hành chính so sánh, so sánh hệ
thống công chức của một số nước ASEAN (trừ Myanmar, Campuchia, Lào, Đông
Timo).
- "Các giải pháp thúc đẩy cải cách hành chính ở Việt Nam" , NXB Chính trị quốc
gia, Hà Nội, 2002, do TS. Nguyễn Ngọc Hiến làm chủ biên. Trong các giải pháp thúc
đẩy cải cách hành chính được đưa ra, có giải pháp cải cách công vụ, công chức bao


gồm: hoàn thiện pháp luật về công vụ, công chức; đổi mới cơ chế tuyển dụng, đào tạo,
bồi dưỡng, hiện đại hoá công sở. Các giải pháp này, chủ yếu được tiếp cận từ góc độ
hành chính học, chưa đi sâu vào việc hoàn thiện chế định pháp luật về công vụ, công
chức.
- "Công vụ, công chức", NXB Tư pháp, 2004, Hà Nội, của PGS.TS. Phạm Hồng

chí Nhà nước và pháp luật, số 5, 2005, Hà Nội của PGS.TS. Đinh Văn Mậu; "Giải
pháp nâng cao hiệu quả công tác đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức, Tạp chí
Quản lý nhà nước, số 8, 2003 của TS. Ngô Thành Can; "Cải cách dịch vụ công ở Việt
Nam", NXB Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2003 của PGS.TS. Lê Chi Mai; "Về hoàn
thiện thể chế công vụ và công chức ở nước ta hiện nay" Tạp chí Tổ chức nhà nước, số
6, 2005 của Ths.Trần Quốc Hải; "Từ thầu công vụ nghĩ đến thầu chức vụ nhà nước",
Tạp chí Dân chủ và pháp luật, số 5, 2007 của PGS.TS. Phạm Hồng Thái…
Phân tích nội dung các công trình này nhận thấy:
Một mặt, các công trình nghiên cứu trên chủ yếu đề cập, giải quyết các vấn đề về
công chức, chưa đi sâu vào việc làm sáng tỏ bản chất công vụ, các nguyên tắc của
công vụ, đặc biệt là chưa nghiên cứu sâu về sự điều chỉnh của pháp luật đối với công
vụ, chưa đề cập đến các yêu cầu, đòi hỏi cần phải có của chế định pháp luật về công
vụ, công chức ở Việt Nam trong trong điều kiện Việt Nam đã chính thức gia nhập Tổ
chức Thương mại thế giới (WTO), chưa đề cập nhiều đến thực trạng của chế định
pháp luật về công vụ, công chức, phương hướng đổi mới nội dung sự điều chỉnh của
chế định pháp luật về công vụ, công chức.
Mặt khác, những công trình này tập trung vào việc nghiên cứu các giải pháp để
góp phần hoàn thiện chế độ công vụ, công chức nước ta như: nâng cao chất lượng
công tác đào tạo bồi dưỡng công chức, đổi mới tổ chức hệ thống quản lý công chức,
cải cách chế độ tiền lương của công chức, xây dựng quy chế đạo đức công vụ, đảm
bảo tính hiệu quả của hoạt động quản lý công chức. Việc nghiên cứu đổi mới, hoàn
thiện chế độ công vụ, công chức từ góc độ pháp lý, đặc biệt là từ góc độ nghiên cứu
sâu chế định pháp luật về công cụ, công chức một cách toàn diện chưa được các tác


giả quan tâm nghiên cứu. Đồng thời các giải pháp này cũng chủ yếu hướng đến việc
cải cách đội ngũ công chức nhìn từ góc độ hành chính học, chưa tập trung vào việc
nghiên cứu cải cách chế độ công vụ, công chức từ góc độ pháp lý.
Bên cạnh đó, còn có các công trình nghiên cứu gián tiếp về công vụ, công chức,
bao gồm những công trình nghiên cứu có tính lý luận chung về nhà nước, pháp luật,

Việt Nam được nhà nước tuyển dụng, chính thức xếp vào một ngạch và bổ nhiệm giữ
một công vụ nhất định, thường xuyên trong một công sở, hưởng lương do ngân sách
nhà nước cấp”{83- tr24}, với quan niệm công sở là “nơi làm việc công”

{83- tr22}

và bên

cạnh công chức nhà nước còn có “công chức chính trị là những người làm tham mưu,
cố vấn, hoạch định các đường lối, chính sách của Đảng”{83- tr28}. Như vậy, tác giả đã
quan niệm công chức khá rộng, gồm công chức nhà nước và công chức của tổ chức
chính trị, tổ chức chính trị- xã hội. Thêm vào đó, công trình nghiên cứu về pháp luật
về công chức, song tác giả chủ yếu đề cập đến thực trạng đội ngũ công chức nước ta
qua các thời kỳ (tính đến 1997) nhiều hơn là phân tích đánh giá thực trạng pháp luật
về công chức (các trang 50- 71 của luận án), chưa nêu bật được các hạn chế của pháp
luật về công vụ, công chức. Luận án cũng đưa ra các đề xuất khoa học nhằm hoàn
thiện pháp luật về công chức nhưng đề cập đến nhiều các giải pháp để nâng cao chất
lượng đội ngũ công chức (trang 132- 151), chưa nhấn mạnh đến góc độ pháp lý của sự
cần thiết phải điều chỉnh chuyên biệt đối với công vụ do công chức đảm nhiệm, cũng
như đổi mới cơ sở pháp lý cho hoạt động công vụ (trang 151- 164). Phạm vi nghiên
cứu của Luận án chỉ dừng ở phần “pháp luật về công chức”, nên luận án chưa có phần
nghiên cứu về công vụ, chưa xem xét các tiêu chí đánh giá mức độ hoàn thiện của
pháp luật về công vụ, công chức.
Danh mục tài liệu tham khảo
I. Tài liệu tiếng Việt
1. Ban Tư tưởng- Văn hoá trung ương (2006), Chuyên đề nghiên cứu nghị quyết Đại
hội X của Đảng, Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.


2. Ban Tổ chức Cán bộ- Chính phủ (1999), Báo cáo về đợt nghiên cứu khảo sát tháng

15. Đảng Cộng sản Việt Nam (1991), "Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ
VII", Nxb Sự thật, Hà Nội.
16. Đảng Cộng sản Việt Nam (1996), "Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ
VIII", Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
17. Đảng Cộng sản Việt Nam (1997), "Văn kiện Hội nghị lần thứ ba Ban chấp hành
Trung ương khoá VIII", Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
18. Đảng Cộng sản Việt Nam (1999), "Văn kiện Hội nghị lần thứ bảy Ban chấp hành
Trung ương khoá VIII", Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
19. Đảng Cộng sản Việt Nam, (2004), "Văn kiện Hội nghị lần thứ 9 Ban chấp hành
Trung ương khoá IX", Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
20. Đảng Cộng sản Việt Nam (2001), "Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ
IX", Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội
21. Đảng Cộng sản Việt Nam (2005), "Văn kiện Đại hội Đảng thời kỳ đổi mới", Nxb
Chính trị quốc gia, Hà Nội.
22. Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), "Văn kiện Đại hội Đại biểu toàn quốc lần thứ
X", Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội
23. Đảng Cộng sản Việt Nam (2006), "Văn kiện Hội nghị lần thứ 3 Ban chấp hành
Trung ương khoá X", Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
24. PGS.TS. Trần Ngọc Đường (2004), "Xây dựng, hoàn thiện hệ thống pháp luật và
tổ chức thực hiện pháp luật- Nhiệm vụ trọng tâm xây dựng nhà nước pháp quyền
Việt Nam xã hội chủ nghĩa của dân, do dân và vì dân", Tạp chí Nhà nước và
pháp luật (7).
25. Nguyễn Minh Đoan (1997), "Hiệu quả pháp luật- Những vấn đề lý luận và thực
tiễn" , Nxb Chính trị quốc gia, Hà Nội.
26. Bùi Xuân Đức (1997), “Đại hội lần thứ VIII của Đảng và vấn đề cải cách nền
hành chính nhà nước Việt Nam” trong “Đại hội VIII Đảng Cộng sản Việt Nam và


những vấn đề cấp bách của Khoa học về Nhà nước và pháp luật” , Nxb Khoa
học xã hội, Hà Nội.

52. Khoa Luật- Đại học Quốc gia Hà Nội (2005), "Giáo trình Luật hành chính Việt
Nam ", Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, Hà Nội.
53. Khoa Luật- Đại học quốc gia Hà Nội (2002), "Nhà nước và pháp luật Việt Nam
trước thềm thế kỷ XXI", Nxb Công an nhân dân, Hà Nội.
54. GS. Mai Hữu Khuê (chủ biên) (2001), "Từ điển Giải thích thuật ngữ hành chính",
Nxb Lao động, Hà Nội.
55. TS. Tường Duy Kiên (2005), "Tăng cường hoạt động lập pháp bảo đảm quyền con
người đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam", Tạp chí Nhà
nước và pháp luật (5).
56. PGS.TS. Nguyễn Văn Mạnh (2005), "Nhận thức mới về vai trò, chức năng của
nhà nước trong điều kiện phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ
nghĩa và mở cửa ở nước ta hiện nay", Tạp chí Nhà nước và pháp luật (5).
57. PGS.TS. Lê Chi Mai (2003), "Cải cách dịch vụ công ở Việt Nam", Nxb Chính trị
quốc gia, Hà Nội.
58. TS. Lê Chi Mai (2002), "Chuyển giao dịch vụ công cho các cơ sở ngoài nhà
nước", Nxb Lao động- Xã hội, Hà Nội.
59. Lưu Văn Mao (2002), "Nhìn lại việc tiêu chuẩn hoá đội ngũ cán bộ, công chức từ
năm 1993 đến nay", Tạp chí Quản lý nhà nước (5).
60. PGS.TS. Đinh Văn Mậu (2005), "Bảo đảm về tổ chức- pháp lý đối với nền công
vụ phục vụ nhà nước và xã hội", Tạp chí Nhà nước và pháp luật (5).
61. PGS.TS. Đinh Văn Mậu (2006), "Tiêu chuẩn đầu tiên của nền hành chính trong
sạch là phòng ngừa tham nhũng", Tạp chí Quản lý nhà nước (3).
62. PGS.TS. Đinh Văn Mậu (2006), "Về bồi thường thiệt hại do công vụ gây ra", Tạp
chí Quản lý nhà nước (12).


63. PGS.TS. Đinh Văn Mậu (2006), "Về một cách tiếp cận Luật Công vụ", Tạp chí
Quản lý nhà nước (6).
64. PGS.TS. Đinh Văn Mậu (2003), "Quyền lực nhà nước và quyền công dân", Nxb
Tư pháp, Hà Nội.

78.PGS.TS. Hoàng Thị Kim Quế (2006), "Đạo đức, pháp luật, dân chủ và tự do", Tạp
chí Nhà nước và pháp luật (9).
79. Jean- Jacques Rousseaus (2004), "Bàn về khế ước xã hội", Nxb Lý luận chính trị,
Hà Nội.

80. Jen- Michel Lemoy de Forgess, (2004), "Hệ thống nền công vụ Pháp" trong
"Bàn về hành chính Pháp", Nxb Chính trị Quốc gia, Hà Nội.
81. PGS.TS. Võ Kim Sơn (chủ biên) (2002), "Hành chính công" Nxb Đại học quốc
gia, Hà Nội.
82. GS.TS. Lê Minh Tâm (2006), "Đổi mới tư duy pháp lí và những hiệu ứng cơ bản
của đổi mới tư duy pháp lí trong quá trình hoàn thiện nhà nước và pháp luật Việt
Nam", Tạp chí Luật học (12).
83. Nguyễn Văn Tâm (1997), “Đổi mới và hoàn thiện pháp luật về công chức ở nhà
nước ta”, Luận án tiến sĩ luật học, Học viện Chính trị Quốc gia Hồ Chí Minh, Hà
Nội.
84. PGS. TS Phạm Hồng Thái (2006), "Thầu công vụ- Tư tưởng có tính thời đại", Tạp
chí Nhà nước và pháp luật (11).
85. PGS.TS. Phạm Hồng Thái (2006), "Bàn về việc hoàn thiện thể chế công vụ và xây
dựng khung của Luật Công vụ Việt Nam", Tạp chí Quản lý nhà nước (8).
86. PGS. TS Phạm Hồng Thái (2004), "Công vụ, công chức", Nxb Tư pháp, Hà Nội
87. PTS. Phạm Hồng Thái, PTS. Đinh Văn Mậu (1996), "Tài phán hành chính ở Việt
Nam" , Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, Thành phố Hồ Chí Minh.
88. TS. Phạm Hồng Thái, TS. Đinh Văn Mậu (2000), "Lý luận chung về Nhà nước và
pháp luật", Nxb Tổng hợp Đồng Nai, Đồng Nai.


89. TS. Phạm Hồng Thái (2002), "Bàn về dịch vụ công", Tạp chí Quản lý nhà nước
(8).
90. PGS.TS. Thái Vĩnh Thắng (2006), "Bàn về các nguyên tắc chung của pháp luật
Việt Nam trong thời kỳ đổi mới và hội nhập quốc tế", Tạp chí Luật học (7).

NXB Edward Elgar.
104. Constance Horner, Patricia W. Ingraham, Ronald P. Sanders (1996), "Civil
Service Reform", NXB Brookings Inst Pr.
105.Massey,J.McMillian,P. Carmichael, R.A.WRhodes (2003), "Decentralizing the
Civil Service", Nxb McGraw Hill.
III. Tài liệu từ Internet
106.http://www.legifrance.gouv/
107.http://www.eeoc.gov/abouteeoc/35th/thelaw/civil_service_reform-1978.htm
108. http://202.108.90.68/laws/laws_2005042801.html
109.http://web.worldbank.org/
110.http://www.na.gov.vn/htx/Vietnamese/default.asp?sAction=DETAIL_CONT&int
DocID=775
111.http://www.na.gov.vn/htx/Vietnamese/default.asp?sAction=DETAIL_CONT&int
DocID=776