KỸ NĂNG XÂY DỰNG VĂN BẢN THẨM ĐỊNH VÀ NHỮNG KHÓ KHĂN,
VƯỚNG MẮC THƯỜNG GẶP TRÊN THỰC TẾ GÓP Ý, THẨM ĐỊNH
VĂN BẢN QUY PHẠM PHÁP LUẬT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN VÀ ỦY
BAN NHÂN DÂN
1. Kỹ năng xây dựng văn bản thẩm định
1.1. Hình thức của văn bản thẩm định
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật của Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân năm 2004 (Luật 2004) thì văn bản thẩm định được
xây dựng dưới hình thức là Báo cáo (trình cơ quan có thẩm quyền cấp trên).
Tuy nhiên, với thực tiễn của tỉnh Quảng Nam là văn bản thẩm định được gửi
cho cơ quan soạn thảo, trên cơ sở đó cơ quan soạn thảo sẽ tiếp thu ý kiến, chỉnh lý
dự thảo văn bản trước khi trình cơ quan có thẩm quyền nên văn bản thẩm định
được xây dựng dưới hình thức là công văn. Cụ thể, mẫu văn bản thẩm định được
thực hiện theo Mẫu 5 ban hành kèm theo Quyết định số 02/2012/QĐ-UBND ngày
18/01/2012 của UBND tỉnh Ban hành quy trình xây dựng, kiểm tra, xử lý văn bản
quy phạm pháp luật của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân các cấp trên địa
bàn tỉnh (Quyết định 02).
1.2. Những yêu cầu khi xây dựng văn bản thẩm định
Việc xây dựng văn bản thẩm định dự thảo VBQPPL phải đáp ứng các yêu cầu
sau đây:
a) Phải đảm bảo tính trung thực, chính xác. Theo đó, văn bản thẩm định phải
phản ánh trung thực, chính xác ý kiến thẩm định đối với các nội dung của dự thảo
văn bản.
b) Nội dung văn bản thẩm định phải cụ thể, thể hiện đầy đủ và nêu rõ chính
kiến, các lập luận của cơ quan thẩm định về các nội dung thẩm định. Cụ thể, theo
quy định của Luật 2004; Khoản 1 Điều 20 Quyết định 02 và Khoản 4 Điều 1 Quyết
định số 25/2014/QĐ-UBND ngày 06/10/2014 của UBND tỉnh sửa đổi, bổ sung một
số điều của Quy trình ban hành kèm theo Quyết định số 02/2012/QĐ-UBND ngày
18/01/2012 của UBND tỉnh thì nội dung của văn bản thẩm định bao gồm: Sự cần
thiết ban hành, đối tượng, phạm vi điều chỉnh của dự thảo văn bản; tính hợp hiến,
hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản với hệ thống pháp luật; quy định

nghiên cứu, tiếp thu.
Thông thường, văn bản thẩm định sẽ được kết cấu bao gồm các nội dung chính
sau đây:
- Phần mở đầu: Phần này sẽ bao gồm quốc hiệu; tên của cơ quan chủ quản trực
tiếp, tên của cơ quan ban hành văn bản; số, ký hiệu của văn bản; địa danh và ngày,
tháng, năm ban hành văn bản; trích yếu nội dung công văn; kính gửi; tiếp sau đó sẽ
là phần giới thiệu căn cứ thẩm định (đề nghị của cơ quan chủ trì soạn thảo tại Công
văn số…) và dẫn đề sang phần nội dung thẩm định cụ thể:
Ví dụ:

2


UBND TỈNH QUẢNG NAM

SỞ TƯ PHÁP

CỘNG HÒA XÃ HỘI CHỦ NGHĨA VIỆT NAM

Độc lập - Tự do - Hạnh phúc
Quảng Nam, ngày 02 tháng 6 năm 2015

Số: 626 /STP-XD&TDTHPL
V/v thẩm định dự thảo Quyết định
ban hành Quy định chức năng,
nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ
chức của Sở Tài nguyên và Môi
trường tỉnh Quảng Nam

Kính gửi:

dẫn thi hành một số điều của Luật giá và Thông tư 56/2014/TT-BTC ngày
28/4/2014 của Bộ Tài chính hướng dẫn thực hiện Nghị định 177/2013/NĐ-CP ngày
14/11/2013 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều của
Luật giá. Theo đó, các quy định tại Quyết định số 35/2011/QĐ-UBND ngày
28/11/2011 của UBND tỉnh đã không còn phù với quy định của pháp luật hiện
hành.
Mặt khác, dự thảo Quyết định ban hành quy định quản lý nhà nước về giá
trên địa bàn tỉnh cũng đã được bổ sung vào Chương trình ban hành văn bản QPPL
năm 2014 tại Quyết định số 2408/QĐ-UBND ngày 05/8/2014 của UBND tỉnh.
Theo đó, Sở Tài chính tham mưu UBND tỉnh ban hành Quyết định quản lý nhà
nước về giá trên địa bàn tỉnh và thay thế Quyết định số 35/2011/QĐ-UBND ngày
28/11/2011 của UBND tỉnh Quảng Nam là cần thiết.
1. Phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng
- Phạm vi điều chỉnh: Đề nghị điều chỉnh như sau: Quy định về việc thực
hiện bình ổn giá; định giá của Nhà nước; hiệp thương giá, kiểm tra yếu tố hình
thành giá; kê khai giá, niêm yết giá và các công tác khác trong quản lý nhà nước
về giá;
- Đối tượng áp dụng: Quy định trong dự thảo gồm hai nhóm đối tượng, đó là
tổ chức, cá nhân sản xuất, kinh doanh có liên quan đến hoạt động trong lĩnh vực
giá và cơ quan quản lý nhà nước là phù hợp với quy định của pháp luật hiện hành.
3. Tính hợp hiến, hợp pháp và tính thống nhất của dự thảo văn bản trong
hệ thống pháp luật
Sau khi nghiên cứu, đối chiếu với các văn bản QPPL hiện hành, Sở Tư pháp
nhận thấy:
- Thẩm quyền về hình thức: Theo quy định tại Điều 10 Luật tổ chức HĐND,
UBND năm 2003; Điều 1 Luật ban hành văn bản QPPL của Hội đồng nhân dân,
Ủy ban nhân dân năm 2004 thì Sở Tài nguyên và Môi trường tham mưu UBND
tỉnh ban hành Quyết định là đúng thẩm quyền.
- Thẩm quyền về nội dung: Đảm bảo thẩm quyền về nội dung theo quy định
tại Điều 8 Luật Giá năm 2012; Điều 22 Nghị định 177/2013/NĐ-CP ngày

bản (phần còn hiệu lực): Mục 1 đến Mục 4 đề nghị viết in hoa, ví dụ: Mục 1: BÌNH
ỔN GIÁ.”
Ví dụ2:
Phần nội dung của Công văn thẩm định dự thảo Quyết định ban hành Quy
định về tổ chức đào tạo, sát hạch lái xe mô tô hai bánh hạng A1 cho đồng bào dân
tộc có trình độ văn hóa quá thấp trên địa bàn tỉnh Quảng Nam được thể hiện như
sau:
“1. Sự cần thiết của việc ban hành văn bản
Thực hiện quy định tại Khoản 2 Điều 59 và Điều 60 Thông tư số
46/2012/TT-BGTVT ngày 07/11/2012 của Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quy
định về đào tạo, sát hạch, cấp giấy phép lái xe cơ giới đường bộ; đồng thời để tăng
cường sự quản lý nhà nước một cách chặt chẽ trong lĩnh vực này và tạo điều kiện
thuận lợi cho đồng bào dân tộc thiểu số nhưng có trình độ văn hóa quá thấp được
trang bị những kiến thức cơ bản về Luật Giao thông đường bộ nhằm góp phần đảm
5


bảo an ninh trật tự, an toàn xã hội trong toàn tỉnh; Sở Giao thông vận tải tham
mưu UBND tỉnh xây dựng dự thảo Quyết định ban hành Quy định về tổ chức đào
tạo, sát hạch lái xe mô tô hai bánh hạng A1 cho đồng bào dân tộc có trình độ văn
hóa quá thấp trên địa bàn tỉnh Quảng Nam là cần thiết.
Nội dung này đã được đưa vào Chương trình xây dựng văn bản QPPL của
UBND tỉnh năm 2015.
1. Phạm vi điều chỉnh, đối tượng áp dụng
Về phạm vi điều chỉnh như đã nêu trong dự thảo là phù hợp. Tuy nhiên để
việc quản lý nhà nước trong lĩnh vực này được thống nhất tại một văn bản thì nên
quy định việc cấp giấy phép lái xe ngay trong phạm vi này để tiện theo dõi, tra cứu.
Đối tượng áp dụng tại Khoản 1 Điều 2 của dự thảo cần thêm vào cụm từ
“...liên quan đến công tác đào tạo, sát hạch lái xe mô tô hai bánh hạng A1 cho
người có trình độ văn hóa quá thấp...” để tránh nhầm lẫn với đối tượng áp dụng

số 46/2012/TT-BGTVT ngày 07 tháng 11 năm 2012 của Bộ trưởng Bộ Giao thông
vận tải quy định về đào tạo, sát hạch, cấp giấy phép lái xe cơ giới đường bộ để làm
rõ hơn phần quy định về cơ sở đào tạo lái xe.
Đối với trường hợp nếu bổ sung phạm vi điều chỉnh về cấp giấy phép lái xe
như đã nói ở trên thì phần căn cứ pháp lý, đề nghị bổ sung thêm “Thông tư số
48/2014/TT-BGTVT ngày 15/10/2014 của Bộ Giao thông vận tải Sửa đổi, bổ sung
một số điều của Thông tư số 46/2012/TT-BGTVT ngày 07 tháng 11 năm 2012 của
Bộ trưởng Bộ Giao thông vận tải quy định về đào tạo, sát hạch, cấp giấy phép lái
xe cơ giới đường bộ” cho phù hợp.
- Tại điểm c, khoản 4 Điều 4 của dự thảo Quy định có viết: “Giấy chứng
nhận sức khỏe do cơ sở y tế có thẩm quyền cấp theo quy định”. Đề nghị cơ quan
chủ trì soạn thảo cần quy định rõ ràng cơ sở y tế là cơ sở từ cấp nào trở lên (Trung
tâm y tế, cơ sở khám chữa bệnh tư nhân...hay bất kỳ đâu) để tránh gây phiền hà
cho người dân khi làm thủ tục hồ sơ.
- Quy định tại điểm b, khoản 2 Điều 6 của dự thảo chưa dự liệu đến trường
hợp người dự thi không đọc, không viết được tiếng Việt phải sát hạch bằng phương
pháp hỏi đáp thì phải có người dịch và đối với trường hợp không đọc, không viết
được thậm chí không nói được. Trong trường hợp này cần thiết phải đưa ra quy
định về điều kiện của người dịch, tiêu chí của việc dịch và một số điều kiện tương
ứng đặc thù cho phù hợp.
3.3. Về thủ tục hành chính
- Sở Giao thông vận tải đã tiếp thu, thực hiện đúng góp ý và hướng dẫn của
Sở Tư pháp về thủ tục hành chính.
- Thực hiện việc đánh giá tác động và tính chi phí tuân thủ TTHC đúng
hướng dẫn và đạt yêu cầu theo quy định tại Thông tư số 07/2014/TT-BTP ngày
24/02/2014 của Bộ Tư pháp.
- Chất lượng các quy định về TTHC đã đáp ứng được các tiêu chí cần thiết,
hợp lý, hợp pháp và hiệu quả.
4. Ngôn ngữ, thể thức và kỹ thuật trình bày văn bản
- Về ngôn ngữ được sử dụng trong dự thảo đảm bảo theo Khoản 2 Điều 5

văn bản QPPL
Trong quá trình góp ý, thẩm định có một số khó khăn, vướng mắc thường gặp
như sau:
2.1 Về phương pháp thẩm định
Hiện nay, chưa có văn bản nào của Trung ương và địa phương quy định cụ thể
phương pháp thẩm định từng nội dung trong phạm vi thẩm định mà chỉ dừng lại ở
việc hướng dẫn nghiệp vụ; cụ thể, một số bộ ngành trung ương đã ban hành quy
định về xây dựng, thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của ngành nhưng hầu
như chỉ quy định về trình tự, thủ tục mà chưa quy định về phương pháp thẩm định,
do quan điểm cho rằng nội dung này thuộc hướng dẫn về nghiệp vụ. Tuy nhiên, nếu
không được pháp lý hóa thì việc thẩm định văn bản quy phạm pháp luật có chất
lượng hay không lại phụ thuộc vào kinh nghiệm, trình độ chuyên môn, năng lực và
ý chí chủ quan của cán bộ, công chức thực hiện công tác thẩm định.
8


2.2 Về đối tượng thẩm định
Tại Điều 2 Nghị định số 91/2006/NĐ-CP ngày 06/9/2006 của Chính phủ đã
hướng dẫn các yếu tố để xác định một VBQPPL, đồng thời liệt kê một số văn bản
không phải là VBQPPL. Tuy nhiên, trên thực tế để xác định đâu là VBQPPL, đâu
không phải là VBQPPL vẫn chưa được thống nhất, còn nhiều ý kiến khác nhau bởi
chưa có tiêu chí rõ ràng để xác định đâu là “quy tắc xử sự chung”. Điều đó dẫn đến
việc cơ quan soạn thảo còn lúng túng trong việc xác định giữa VBQPPL và văn bản
hành chính (thường xảy ra đối với dự thảo văn bản phát sinh đột xuất không được
đăng ký trong chương trình ban hành văn bản quy phạm pháp luật hằng năm của
UBND các cấp) nên việc nhận thức trong nhiều trường hợp không có sự thống nhất
giữa cơ quan soạn thảo với cơ quan thẩm định. Do vậy, đối tượng thẩm định trong
một số trường hợp là không xác định được. Trường hợp nội dung văn bản không
chứa quy phạm pháp luật nhưng cơ quan soạn thảo vẫn thực hiện đúng thủ tục và
gửi hồ sơ thẩm định đến cơ quan tư pháp sẽ làm mất nhiều thời gian, lãng phí nhân

VBQPPL khác, cơ quan tư pháp thẩm định và chỉ thống nhất những nội dung văn
bản cấp trên giao thẩm quyền cho HĐND, còn những nội dung thuộc thẩm quyền
của Ủy ban nhân dân thì quy định trong quyết định của UBND. Như vậy, dẫn đến
tình trạng khi áp dụng một vấn đề, địa phương sẽ sử dụng nhiều văn bản: một là
văn bản của HĐND và hai là văn bản của UBND. Điều này tạo ra sự khó khăn khi
thực hiện, áp dụng.
2.4. Về thời hạn thẩm định
Theo quy định của Luật 2004 thì chậm nhất là mười lăm ngày trước ngày
UBND họp, cơ quan soạn thảo phải gửi hồ sơ dự thảo đến cơ quan tư pháp để thẩm
định. Đồng thời, chậm nhất là bảy ngày trước ngày UBND họp, cơ quan tư pháp
phải gửi văn bản thẩm định đến cơ quan soạn thảo. Luật quy định ở đây chậm nhất
là mười lăm ngày trước ngày UBND họp là thời gian tối thiểu để gửi văn bản đến
cơ quan thẩm định. Trường hợp cơ quan soạn thảo gửi sớm hơn thòi gian này, cơ
quan thẩm định sẽ có thêm thời gian để thu thập, nghiên cứu thêm các tài liệu có
liên quan đến dự thảo thẩm định, trường hợp gửi muộn hơn thì cơ quan thẩm định
không đủ thời gian để nghiên cứu làm ảnh hưởng đến chất lượng của văn bản. Thực
tế, áp dụng quy định của Luật hầu hết việc gửi dự thảo văn bản muộn hơn so với
quy định (có trường hợp yêu cầu thẩm định trong một buổi), gây không ít khó khăn
cho cơ quan tư pháp trong quá trình thẩm định đồng thời ảnh hưởng đến chất lượng
văn bản sau khi ban hành.
2.5. Về việc thực hiện thẩm định
Luật 2004 chỉ quy định cơ quan tư pháp có trách nhiệm thẩm định VBQPPL
của HĐND, UBND tỉnh và VBQPPL của UBND cấp huyện. Thực tế, việc thẩm
định VBQPPL sẽ được phân công cho một công chức để thực hiện thẩm định, công
chức làm việc độc lập, nghiên cứu và dự thảo văn bản thẩm địnhtrình lãnh đạo xem
xét. Điều đó khó tránh khỏi những sai sót do trình độ năng lực còn hạn chế. Mặt
khác, hoạt động thẩm định VBQPPL có liên quan đến nhiều lĩnh vực như: Đất đai,
xây dựng, phí, lệ phí... trong khi đó công chức thực hiện chức năng thẩm định chỉ
có chuyên môn về luật. Do đó, đối với việc thẩm định những văn bản chuyên ngành
cũng khó có thể thực hiện tôt.

thi của dự thảo nghị quyết, quyết định, chỉ thị và Luật 2004 không quy định cụ thể
vấn đề này. Tuy nhiên, việc xem xét tính khả thi cũng có ý nghĩa quan trọng vì ban
hành nghị quyết, quyết định, chỉ thị là để triển khai thực hiện trên thực tế thì phải
xem xét, đánh giá văn bản có phù hợp với yêu cầu xã hội, trình độ phát triển của
địa phương, có đủ các điều kiện về nhân lực, vật lực thì mới ban hành văn bản.
Trường hợp Sở Tư pháp cho ý kiến thì cũng khó thực hiện do không quy định các
điều kiện, cơ chế đi kèm nên nếu có thì ý kiến về tính khả thi cũng chỉ là chủ quan,
cảm tính.
2.10. Vấn đề giá trị pháp lý của ý kiến thẩm định
11


Luật 2004 và Nghị định số 91/2006/NĐ-CP quy định thẩm định là một khâu
bắt buộc trong quy trình soạn thảo và ban hành VBQPPL của HĐND và UBND
tỉnh, UBND cấp huyện; nếu không có văn bản thẩm định thì HĐND, UBND sẽ
không xem xét đối với dự thảo văn bản đó. Tuy nhiên, Luật không quy định cụ thể
giá trị pháp lý của văn bản thẩm định. Thực tế, có nhiều trường hợp văn bản thẩm
định chỉ được coi như một kênh thông tin, cơ quan soạn thảo có trách nhiệm nghiên
cứu tiếp thu ý kiến của cơ quan thẩm định, chỉnh lý dự thảo văn bản, trường hợp
không tiếp thu thì phải giải trình. Vì vậy, đối với văn bản thẩm định cơ quan soạn
thảo có thể tiếp thu ý kiến thẩm định hoặc không tiếp thu ý kiến thẩm định.
2.11. Vấn đề xác định trách nhiệm của các bên có liên quan
Sau khi thẩm định, Sở Tư pháp gửi báo cáo thẩm định đến cơ quan soạn thảo.
Cơ quan soạn thảo có trách nhiệm nghiên cứu, tiếp thu ý kiến thẩm định để chỉnh lý
dự thảo. Ở đây sẽ xảy ra hai trường hợp:
Thứ nhất là cơ quan soạn thảo thống nhất và chỉnh lý theo đúng nội dung thẩm
định của Sở Tư pháp; Thứ hai là cơ quan soạn thảo không thống nhất với thẩm định
của Sở Tư pháp (phải giải trình). Một bên là cơ quan chuyên môn về lĩnh vực chuyên
ngành. Một bên là cơ quan chuyên “gác cổng về mặt pháp lý”. Nếu ban hành theo đề
nghị của cơ quan soạn thảo thì chưa hợp pháp. Nếu ban hành theo thẩm định của Sở