ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH
––––––––––––––––––––––––––

BÙI ĐỨC BIÊN

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THÁI NGUYÊN

LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG
CHUYÊN NGÀNH: QUẢN LÝ KINH TẾ

THÁI NGUYÊN - 2016


ĐẠI HỌC THÁI NGUYÊN
TRƯỜNG ĐẠI HỌC KINH TẾ VÀ QUẢN TRỊ KINH DOANH
––––––––––––––––––––––––––

BÙI ĐỨC BIÊN

PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THÁI NGUYÊN
Chuyên ngành: Quản lý kinh tế
Mã số: 60.34.04.10

LUẬN VĂN THẠC SĨ THEO ĐỊNH HƯỚNG ỨNG DỤNG

Người hướng dẫn khoa học: PGS. TS. BÙI ĐỨC THỌ

THÁI NGUYÊN - 2016

Tác giả luận văn

Bùi Đức Biên


iii
MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN .............................................................................................. i
LỜI CẢM ƠN ................................................................................................... ii
MỤC LỤC ........................................................................................................ iii
DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU VIẾT TẮT ...................................................... vi
DANH MỤC CÁC BẢNG, HÌNH ................................................................. vii
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài ................................................................................ 1
2. Mục tiêu nghiên cứu của đề tài ..................................................................... 3
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài .................................................... 3
3.1. Đối tượng nghiên cứu của đề tài ................................................................ 3
4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu ................................... 4
5. Kết cấu luận văn ............................................................................................ 4
Chương 1: CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN VỀ PHÂN CẤP
QUẢN LÝ NGÂN SÁCH ĐỊA PHƯƠNG .................................................... 5
1.1. Lý luận chung về ngân sách nhà nước và phân cấp quản lý ngân sách
nhà nước ............................................................................................................ 5
1.1.1. Khái niệm, vai trò của ngân sách nhà nước ............................................ 5
1.1.2. Hệ thống Ngân sách Nhà nước ............................................................... 8
1.1.3. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước .................................................. 10
1.2. Phân cấp quản lý ngân sách địa phương .................................................. 14
1.2.1. Khái niệm về phân cấp quản lý ngân sách địa phương ......................... 14
1.2.2. Sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách địa phương ........................... 15
1.2.3. Nội dung phân cấp quản lý ngân sách địa phương ............................... 22

bàn tỉnh Thái Nguyên ...................................................................................... 76
3.3.1. Những kết quả đạt được ........................................................................ 76
3.3.2. Một số tồn tại, hạn chế .......................................................................... 79
3.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại trong phân cấp và điều hành ngân
sách trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ................................................................ 86


v
Chương 4: GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÂN CẤP QUẢN LÝ NGÂN
SÁCH ĐỊA PHƯƠNG TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH THÁI NGUYÊN ..................88
4.1. Định hướng phát triển kinh tế - xã hội của tỉnh Thái Nguyên đến
năm 2020 ........................................................................................................ 88
4.1.1. Quan điểm định hướng .......................................................................... 88
4.1.2. Mục tiêu định hướng ............................................................................. 89
4.2. Mục tiêu, quan điểm hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách
địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ..................................................... 90
4.2.1. Mục tiêu................................................................................................. 91
4.2.2. Quan điểm ............................................................................................. 92
4.3. Giải pháp hoàn thiện phân cấp quản lý ngân sách và điều hành ngân
sách địa phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ............................................. 95
4.3.1. Hoàn thiện quy trình ngân sách ở địa phương ...................................... 96
4.3.2. Giải pháp hoàn thiện phân cấp nguồn thu nhiệm vụ chi ngân sách
nhà nước của tỉnh Thái Nguyên ...................................................................... 98
4.3.3. Quy định rõ trách nhiệm của cơ quan Thuế, Kho bạc nhà nước
các cấp .......................................................................................................... 105
4.3.4. Tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra phân cấp quản lý NSĐP ..... 106
4.3.5. Một số giải pháp khác ......................................................................... 107
4.4. Các điều kiện để hoàn thiện cơ chế phân cấp quản lý ngân sách địa
phương trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên ......................................................... 110
4.5. Kiến nghị ................................................................................................ 111

4

UBND

Ủy ban nhân dân

5

NSNN

Ngân sách nhà nước

6

NSTW

Ngân sách trung ương

7

NSĐP

Ngân sách địa phương

8

KBNN

Kho bạc nhà nước


các cấp chính quyền là việc giải quyết mối quan hệ giữa các cấp cơ quan nhà
nước về các vấn đề liên quan đến việc quản lý và điều hành ngân sách nhà
nước. Đây là nội dung cốt lõi trong phân cấp quản lý của nhà nước. Cùng với
sự phân cấp quản lý kinh tế và hành chính thì NSNN cũng được phân cấp
quản lý. Phân cấp quản lý ngân sách là cần thiết, nó giúp quá trình quản lý và
phân bổ một cách hiệu quả việc sử dụng các nguồn lực tài chính khan hiếm
của quốc gia, nó còn tạo điều kiện thuận lợi để thúc đẩy sự phát triển hài hòa
về kinh tế xã hội. Sự phân cấp có thể là khác nhau phụ thuộc vào điều kiện về
chính trị, kinh tế, xã hội của từng quốc gia.
Mỗi quốc gia đều có những vùng lãnh thổ khác nhau, mỗi địa phương
đều có từng vùng miền khác nhau. Việc phân chia dân cư theo đơn vị hành
chính, lãnh thổ vùng miền, hình thành các cấp hành chính là đặc trưng của
Nhà nước. Do đó, để góp phần thúc đẩy kinh tế - xã hội địa phương phát triển,
cần thiết phải phân cấp quản lý NSNN giữa các cấp ngân sách ở địa phương,
là giải pháp quan trọng vừa động viên được các nguồn thu tiềm tàng, vừa tạo
cơ chế để các nguồn tài chính được sử dụng hiệu quả, tiết kiệm, đáp ứng yêu
cầu thực hiện chức năng nhiệm vụ của Nhà nước, vừa tạo quyền tự chủ cho
các cấp chính quyền địa phương. Nguồn thu ngân sách là có hạn, trong khi
nhu cầu chi tiêu lớn, do vậy phân cấp quản lý ngân sách đòi hỏi phải thực
hiện đúng theo các quy định của pháp luật về NSNN. Theo đó, nhiều vấn đề
tồn tại của phân cấp quản lý ngân sách địa phương đã được xử lý, khắc phục.


2
Ngoài những thành tựu đạt được, thực tiễn cho thấy cơ chế phân cấp
quản lý ngân sách ở địa phương vẫn còn tồn tại những bất cập cần phải được
hoàn thiện, nhằm đảm bảo tính độc lập của ngân sách các cấp, tăng tính chủ
động của các cấp chính quyền ở địa phương trong khai thác các nguồn thu tại
chỗ và bố trí chi tiêu hợp lý.
Trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên, qua hơn 10 năm thực hiện Luật ngân

kinh tế - xã hội, đáp ứng yêu cầu quản lý ngân sách địa phương trong tiến
trình hội nhập kinh tế quốc tế.
2.2. Mục tiêu cụ thể
- Hệ thống hóa cơ sở lý luận và thực tiễn về phân cấp quản lý ngân sách
địa phương (NSĐP).
- Đánh giá thực trạng phân cấp quản lý ngân sách địa phương trong giai
đoạn 2011 - 2015, đặc biệt là kể từ khi luật NSNN sửa đổi (năm 2002) có hiệu
lực thi hành từ 2004 đến nay.
- Phân tích các yếu tố ảnh hưởng đến phân cấp quản lý NSNN tại tỉnh
Thái Nguyên.
- Đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện phân cấp quản lý NSĐP giai
đoạn 2016 - 2020.
3. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu của đề tài
3.1. Đối tượng nghiên cứu của đề tài

Những vấn đề lý luận và thực tiễn liên quan đến công tác phân cấp
quản lý NSĐP, đặc biệt là vai trò của các cấp chính quyền địa phương trên
địa bàn tỉnh Thái Nguyên trong việc quản lý, điều hành ngân sách địa
phương, góp phần quan trọng đảm bảo nguồn lực ngân sách để phát triển
kinh tế xã hội.
3.2. Phạm vi nghiên cứu của đề tài
- Phạm vi nội dung: Nghiên cứu về phân cấp quản lý ngân sách tại tỉnh
Thái Nguyên và các vấn đề có liên quan.
- Phạm vi không gian: Trên địa bàn tỉnh Thái Nguyên.
- Phạm vi thời gian: Giai đoạn 2011 - 2015.


4
4. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu
Về ý nghĩa khoa học: Luận văn đã hệ thống hóa, phân tích các quan

1.1.1. Khái niệm, vai trò của ngân sách nhà nước
Khi nhà nước ra đời đòi hỏi phải có nguồn tài lực để đáp ứng các khoản
chi tiêu của mình, hay nói cách khác đó là điều kiện để xuất hiện NSNN. Như
vậy, khái niệm NSNN xuất hiện sau khái niệm nhà nước. Song khái niệm
NSNN ra đời trong lịch sử chỉ khi quan hệ hàng hoá - tiền tệ phát triển mạnh.
Đó chính là điều kiện đủ để xuất hiện NSNN.
Ngân sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã
được cơ quan nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong
một năm để bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
NSNN là khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo trong hệ thống tài chính
công. NSNN là một hệ thống bao gồm các cấp ngân sách phù hợp với hệ
thống chính quyền nhà nước các cấp [5].
Trong thực tiễn, khái niệm ngân sách thường để chỉ tổng số thu và chi
của một đơn vị trong một thời gian nhất định. Một bảng tính toán các chi phí
để thực hiện một kế hoạch hoặc một chương trình cho một mục đích nhất định
của chủ thể nào đó. Nếu chủ thể đó là nhà nước thì được gọi là NSNN.
Theo Điều 1, Luật NSNN được Quốc hội khoá XI nước Cộng hòa xã
hội chủ nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 2, năm 2002 thì [14]: “Ngân
sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của nhà nước đã được cơ quan
nhà nước có thẩm quyền quyết định và được thực hiện trong một năm để đảm
bảo việc thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước”.
Với khái niệm trên, có thể hiểu NSNN trên các khía cạnh [5]:


6
Thứ nhất, NSNN là kế hoạch tài chính vĩ mô trong các kế hoạch tài
chính của nhà nước để quản lý các hoạt động kinh tế, xã hội, nó có vị trí quan
trọng góp phần định hướng phát triển sản xuất, hình thành cơ cấu kinh tế mới,
thúc đẩy tăng trưởng kinh tế ổn định và bền vững.
Thứ hai, xét về mặt thực thể, NSNN là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của

Trong thực tiễn, hoạt động NSNN là hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ
tiền tệ của nhà nước. Trong quá trình phân phối tổng sản phẩm xã hội, nguồn
tài chính luôn vận động giữa một bên là nhà nước một bên là các chủ thể kinh
tế tế xã hội. Đằng sau các hoạt động đó chứa đựng các mối quan hệ giữa nhà
nước với các chủ thể khác, thông qua việc tạo lập, sử dụng quỹ tiền tệ tập trung
của nhà nước chuyển dịch của một bộ phận thu nhập bằng tiền của các chủ thể
đó thành thu nhập của nhà nước và nhà nước chuyển dịch thu nhập đó đến các
chủ thể được thụ hưởng để thực hiện các chức năng nhiệm vụ của nhà nước.
Như vậy, bản chất của ngân sách nhà nước là quan hệ kinh tế, tài chính
giữa nhà nước và các chủ thể khác của nền kinh tế hàng hoá trong quá trình
phân bổ, sử dụng các nguồn lực của nền kinh tế, phân phối và phân phối lại
thu nhập do các chủ thể kinh tế sáng tạo ra. Bản chất kinh tế không tách rời
bản chất chính trị của ngân sách nhà nước. Bản chất chính trị của ngân sách
nhà nước gắn liền với bản chất của giai cấp cầm quyền.
Có thể nhìn nhận vai trò của ngân sách trên hai phương diện [5]:
Một là, nhà nước có nhiều chức năng, nhiệm vụ. Để thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ đó nhà nước cần có lực lượng vật chất nhất định. Một trong
đó là ngân sách nhà nước. Đối với bất kỳ quốc gia nào, ngân sách nhà nước
luôn có vị trí quan trọng trong việc bảo đảm nguồn tài chính cho việc thực
hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước.
Hai là, ngân sách là một trong các công cụ kinh tế vĩ mô quan trọng tác
động vào nền kinh tế. Ngân sách là nguồn lực đầu tư quan trọng giúp cho nền
kinh tế phát triển, điều chỉnh cơ cấu kinh tế; thúc đẩy quá trình đô thị hoá,
động viên mọi thành viên trong xã hội tham gia vào quá trình phát triển; Ngân


8
sách, cùng với các công cụ khác hỗ trợ sự hình thành đồng bộ các yếu tố của
kinh tế thị trường, đồng thời khắc phục các thất bại của chính nền kinh tế thị
trường, bảo đảm môi trường kinh doanh lành mạnh, bảo đảm tính công bằng

Trung ương
Ngân sách địa
phương

Ngân sách
cấp tỉnh
Ngân sách
cấp huyện

Ngân sách xã

(Nguồn: Giáo trình quản lý ngân sách nhà nước, 2010)
Ở nước ta tổ chức hệ thống NSNN gắn bó chặt chẽ với việc tổ chức bộ
máy nhà nước và vai trò, vị trí của bộ máy đó trong quá trình phát triển kinh
tế - xã hội của đất nước. Hệ thống NSNN gồm: ngân sách trung ương và ngân
sách địa phương
Hình 1.2: Hệ thống phân cấp quản lý ngân sách theo mô hình lồng ghép
Ngân sách nhà nước
Ngân sách địa phương
Ngân sách tỉnh
Ngân sách
Trung ương

Ngân sách huyện
Ngân sách xã

(Nguồn: Giáo trình quản lý ngân sách nhà nước, 2010)

Ngân sách địa phương bao gồm ngân sách của đơn vị hành chính các cấp
có Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Điều này phù hợp với mô hình tổ

trách nhiệm của các đơn vị cơ sở. Bảo đảm sự quản lý tập trung, thống nhất


11
về nguồn lực để đảm bảo khả năng điều tiết vĩ mô của trung ương và sự thông
suốt của hệ thống nhưng tôn trọng quyền tự chủ của địa phương. Nâng cao
hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước, thúc đẩy phát triển kinh tế xã hội ở từng
địa phương.
- Góp phần đẩy mạnh và tăng tính hiệu quả của phân cấp quản lý nhà
nước về tài chính giữa trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới
tạo động lực phát triển kinh tế - xã hội, tăng tích luỹ cho đầu tư phát triển;
phát triển giáo dục, y tế, văn hoá xã hội, xoá đói giảm nghèo phù hợp với điều
kiện thực tế, phù hợp với xu hướng hội nhập với thể chế phát triển kinh tế thị
trường định hướng xã hội chủ nghĩa.
- Làm rõ quyền hạn và trách nhiệm, nguồn lực và nhiệm vụ của trung
ương và địa phương trong quản lý, sử dụng tài chính, ngân sách; giải quyết tốt
mối quan hệ tài chính giữa ngành và địa bàn lãnh thổ…
- Xác định chính xác nội dung, địa chỉ, trách nhiệm và gắn với chức
năng, nhiệm vụ của mỗi cấp thông qua phân cấp, khắc phục được các chồng
chéo hoặc thiếu sót trong từng nội dung quản lý. Đảm bảo phân cấp phù hợp
với thực tế của cơ quan được giao nhiệm vụ, khắc phục tình trạng lúng túng,
trì trệ trong triển khai thực hiện; đảm bảo phát huy được vai trò quản lý nhà
nước về tài chính.
1.1.3.2. Vai trò của phân cấp quản lý ngân sách nhà nước
* Đối với quản lý hành chính nhà nước [5]
Việc phân cấp quản lý ngân sách nhà nước là công cụ cần thiết khách
quan để phục vụ cho việc phân cấp quản lý hành chính và có tác động quan
trọng đến hiệu quả của quản lý hành chính từ trung ương đến địa phương.
Ngân sách nhà nước cung cấp phương tiện tài chính cho các cấp chính
quyền nhà nước từ trung ương đến địa phương hoạt động. Tuy nhiên, phân

diễn biến của nền kinh tế nhằm đạt được mục tiêu tăng trưởng, ổn định và phát
triển bền vững. Nếu mức độ phân cấp tập trung về phía trung ương lớn thì quá
trình điều chỉnh được thực thi nhanh hơn và ngược lại nếu mức độ phân cấp tập


13
trung về phía địa phương nhiều hơn sẽ dẫn đến thời gian điều chỉnh chậm hơn
bởi vì khi địa phương được phân cấp mạnh thì quyền hạn trong thu, chi ngân
sách địa phương được mở rộng và linh hoạt hơn. Chính vì vậy cần xây dựng
một phương án phân cấp hợp lý để vừa đảm bảo thực hiện được mục tiêu của
chính sách tài khoá vừa tránh được việc tập trung quá cáo.
* Đối với các địa phương
Phân cấp quản lý ngân sách địa phương là yếu tố hết sức quan trọng đối
với sự phát triển kinh tế địa phương, đồng thời cũng là phương tiện quan
trọng để nhà nước thực hiện việc điều hoà, phân phối lại nguồn lực giữa trung
ương với địa phương và giữa các địa phương với nhau. Phân cấp quản lý ngân
sách nhà nước phù hợp sẽ khai thác tốt được thế mạnh của địa phương trong
việc phân phối và sử dụng các nguồn lực phục vụ phát triển kinh tế địa
phương. Thông qua cơ chế phân cấp trong phân cấp quản lý ngân sách nhà
nước cũng như cơ cấu của các chương trình, mục tiêu, dự án mà nhà nuớc có
thể phân bổ lại nguồn lực giữa các địa phương đảm bảo sự phát triển tương
đối đồng đều, cân đối và giảm bớt những bất công.
Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước phù hợp có ý nghĩa quan trọng
trong việc đảm bảo hiệu quả quản lý ngân sách quốc gia, thực hiện tiết kiệm
nguồn lực. Phân cấp quản lý ngân sách nhà nước còn có ảnh hưởng quan
trọng đến đời sống của cộng đồng dân cư trong nước, là nhân tố tác động
nhạy cảm đến các vấn đề thuộc về chính sách xã hội.
Như vậy, khẳng định sự tồn tại của hệ thống ngân sách nhà nước bao
gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương đã dẫn đến yêu cầu tất
yếu là phải phân giao nhiệm vụ và quyền hạn của chính quyền nhà nước các

câu hỏi sau: Cơ quan nhà nước nào có thẩm quyền ra các chế độ, chính sách,
định mức, tiêu chuẩn thu, chi và đó là những loại chế độ nào?


15
Về quan hệ vật chất trong phân chia nguồn thu và nhiệm vụ chi đây
luôn là vấn đề phức tạp nhất, khó khăn nhất, gây nhiều sự bất đồng nhất trong
quá trình xây dựng và phát triển các đề án phân cấp quản lý ngân sách. Sự
khó khăn này bắt nguồn từ sự phát triển không đồng đều giữa các địa phương,
sự khác biệt về các điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội giữa các vùng, miền
trong cả nước. Vì vậy, bất kỳ phương án phân chia, trợ cấp nào cũng khó làm
hài lòng các cấp chính quyền địa phương. Ổn định ngân sách trong một
khoảng thời gian và bổ sung theo mục tiêu có lẽ là phương thức hữu hiệu để
giảm bớt sự ỷ lại cũng như điều hòa lợi ích giữa các địa phương.
Mối quan hệ trong chu trình ngân sách nhà nước qua 3 khâu: lập dự
toán ngân sách; chấp hành và quyết toán ngân sách cũng cần được phân định
rõ ràng, tránh tình trạng đùn đẩy trách nhiệm giữa các cấp chính quyền.
1.2.2. Sự cần thiết phân cấp quản lý ngân sách địa phương
Khi tổ chức hệ thống NSNN gồm nhiều cấp thì việc phân cấp quản lý
ngân sách cho địa phương là một tất yếu khách quan. Điều đó xuất phát từ
những lý do sau đây:
- Theo mô hình tổ chức bộ máy nhà nước Việt Nam, chính quyền được
tổ chức thành 4 cấp: trung ương, tỉnh, huyện, xã. Mỗi cấp chính quyền đều có
chức năng và nhiệm vụ cụ thể. Do vậy cần có nguồn tài chính nhất định để
đảm bảo thực hiện các chức năng, nhiệm vụ đó. Để phù hợp với cơ chế kinh
tế mới, phù hợp với phân cấp quản lý hành chính, việc phân cấp quản lý ngân
sách cho các cấp chính quyền địa phương sẽ làm cho việc bố trí chi tiêu hiệu
quả hơn so với việc áp đặt từ trên xuống.
- Việc phân cấp quản lý ngân sách cho địa phương tạo động lực khuyến
khích các cấp chính quyền địa phương chủ động, sáng tạo khai thác các nguồn

chiều là các hoạt động kinh tế muốn thông suốt phải có sự bảo đảm của nguồn
lực tài chính; chiều ngược lại kết quả của các hoạt động kinh tế lại tạo ra phần
giá trị mới gia tăng, đó là nguồn bổ sung cho nguồn lực tài chính.