PHẦN MỞ ĐẦU
1/ Lý do chọn đề tài luận văn
Hình thức hợp tác công tư (PPP) là quan hệ hợp đồng dài hạn
giữa nhà nước và tư nhân về thiết kế, xây dựng, tài trợ và vận hành hạ
tầng công cộng do đối tác tư nhân đảm nhiệm với các phần chi trả
được thực hiện trong suốt thời gian hiệu lực của hợp đồng thông qua
phí dịch vụ do người sử dụng chi trả cho bên tư nhân để sử dụng dịch
vụ hạ tầng. Nói tóm lại, mục tiêu chính của mô hình PPP là để nhà
nước chuyển giao các rủi ro có liên quan đến dự án cho bên đối tác tư
nhân vốn được coi là có khả năng tốt hơn trong quản lý các rủi ro như
vậy.
Theo đề án "Huy động vốn XHH để đầu tư kết cấu hạ tầng hàng
không" vừa được Bộ trưởng Bộ GT-VT phê duyệt, ước tính nhu cầu
vốn dành cho lĩnh vực này lên tới 230.215 tỷ đồng cho giai đoạn
2015-2020. Trong số này, dự kiến khả năng sử dụng nguồn vốn ngân
sách nhà nước và trái phiếu Chính phủ 30.724 tỷ đồng (13,3%); nguồn
vốn XHH từ doanh nghiệp 23.968 tỷ đồng (10,1%); nguồn vốn ODA
60.541 tỷ đồng (26,4%); vay thương mại 4.615 tỷ đồng (1,7%); phần
còn lại (110.367 tỷ đồng) dự kiến huy động nguồn vốn góp cổ phần và
hợp tác công - tư (48,4%).
Chủ trương xã hội hóa nhượng quyền khai thác các cảng hàng
không của Bộ GT-VT đã được các nhà đầu tư đón nhận, thể hiện qua
việc hàng loạt nhà đầu tư trong nước và nước ngoài đề xuất xin được
làm chủ các cảng hàng không Phú Quốc, Đà Nẵng, T1 Nội Bài…
Thậm chí, một số cảng hàng không, nhà ga sân bay còn có tới vài nhà
đầu tư cùng quan tâm. Nhưng cùng với đó là không ít ý kiến lo ngại
những bất cập có thể phát sinh từ chủ trương này, bởi việc chuyển
nhượng quyền khai thác hạ tầng cảng hàng không dân dụng vốn chưa
có tiền lệ tại Việt Nam và chưa có khung pháp lý cụ thể.
Hội nghị Trung ương 3 khóa XI của Đảng đã đề ra mục tiêu giai
đoạn 2011-2015 “Phát triển kinh tế nhanh, bền vững gắn với mô hình

cần nghiên cứu, từ đó tác giả xin chọn “Quản lý nhà nước đối với hợp
tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không” làm đề tài
luận văn thạc sỹ quản lý công.
2/ Tình hình nghiên cứu
3/Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích
Luận văn này được thực hiện nhằm mục đích nghiên cứu các
vấn đề lý luận quản lý nhà nước về mô hình PPP trong lĩnh vực đầu tư
cơ sở hạ tầng ngành hàng không. Trên cơ sở tiến hành đánh giá thực
trạng việc quản lý nhà nước về mô hình PPP để xác định rõ quan
điểm, định hướng các giải pháp cụ thể quản lý nhà nước về mô hình
PPP và khuyến nghị về mặt cơ sở pháp lý và chính sách.
3.2. Nhiệm vụ:
Luận văn có nhiệm vụ khái quát hóa các khái niệm, đưa ra các
định nghĩa, đặc điểm, tính chất quản lý nhà nước về mô hình PPP.
Tìm hiểu các kinh nghiệm thực tế của nước ngoài, so sánh đối chiếu
những điểm tương đồng với tình hình Việt Nam từ đó rút ra các bài
học kinh nghiệm phù hợp. Tìm hiểu, phân tích thực trạng hoạt động
quản lý nhà nước các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không áp
dụng mô hình PPP đã thực hiện tại Việt Nam, xem xét sự đóng góp
2


của các dự án đó vào quá trình phát triển của ngành và của nền kinh
tế, chỉ ra những kết quả đạt được, những hạn chế, khó khăn trong quá
trình triển khai từ đó đề xuất giải pháp khắc phục.
4/ Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
- Đối tượng nghiên cứu:Khuôn khổ pháp lý và chính sách đối
với các dự án đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không áp dụng mô
hình hợp tác công- tư (PPP).

nâng cao hiệu quả của quản lý nhà nước về mô hình này trong thời
gian tới.
3


7/ Kết cấu của luận văn
Kết cấu của luận văn có 3 phần là: Mở đầu, Nội dung và Kết
luận. Trong đó, phần nội dung gồm có 3 chương:
Chƣơng 1: Cơ sở khoa học quản lý nhà nước về hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không.
Chƣơng 2: Thực trạng quản lý nhà nước về hợp tác công – tư
(PPP) trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không tại Việt Nam.
Chƣơng 3: Hoàn thiện quản lý nhà nước về hợp tác công - tư
(PPP) trong đầu tư cơ sở hạ tầng ngành hàng không tại Việt Nam.
CHƢƠNG 1
CƠ SỞ KHOA HỌC QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ HỢP TÁC
CÔNG - TƢ TRONG ĐẦU TƢ CƠ SỞ HẠ TẦNG NGÀNH
HÀNG KHÔNG
1.1. Hợp tác công - tƣ trong đầu tƣ cơ sở hạ tầng ngành hàng
không
1.1.1. Cơ sở hạ tầng ngành hàng không
1.1.1.1. Khái niệm cơ sở hạ tầng ngành hàng không
* Kết cấu hạ tầng (hay là cơ sở hạ tầng)
Vậy kết cấu hạ tầng (hay cơ sở hạ tầng) là hệ thống các công
trình vật chất kỹ thuật được tổ chức thành các đơn vị sản xuất và dịch
vụ, các công trình sự nghiệp có chức năng đảm bảo sự di chuyển, các
luồng thông tin, vật chất nhằm phục vụ các nhu cầu có tính phổ biến
của sản xuất và đời sống xã hội.
* Cơ sở hạ tầng ngành hàng không
Từ khái niệm trên có thể quan niệm cơ sởhạ tầng ngành hàng
thông là hệ thống những công trình vật chất kỹ thuật, các công trình

- Hợp đồng Xây dựng - Chuyển giao (gọi tắt là Hợp đồng BT)
- Hợp đồng Xây dựng – Sở hữu – Kinh doanh (gọi tắt là Hợp
đồng BOO)
- Hợp đồng Xây dựng – Chuyển giao – Thuê dịch vụ (gọi tắt là
Hợp đồng BTL)
- Hợp đồng Xây dựng – Thuê dịch vụ – Chuyển giao (gọi tắt là
Hợp đồng BLT)
- Hợp đồng Kinh doanh – Quản lý (sau đây gọi tắt là Hợp đồng
O&M)
1.1.2.2. Vai trò mô hình hợp tác công - tư trong đầu tư cơ sở hạ
tầng
Vai trò của mô hình PPP được thể hiện trên nhiều khía cạnh
khác nhau:
1.1.2.3. Nhân tố tác động đến hợp tác công - tư trong đầu tư cơ
sở hạ tầng
+ Nhân tố chính trị
+ Nhân tố thương mại quốc gia
+ Nhân tố về luật pháp quốc gia

5


1.2. Quản lý nhà nƣớc về hợp tác công - tƣ
1.2.1. Khái niệm quản lý nhà nước về hợp tác công - tư
Quản lý nhà nước đối với mô hình PPP là một quá trình từ việc
xây dựng, ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về đầu tư, xây
dựng, tài chính, đấu thầu; Tuyên truyền, phổ biến, chế độ, chính sách
pháp luật về mô hình PPP; Tổ chức thực hiện chế độ, chính sách về hỗ
trợ khuyến khích đầu tư theo mô hình PPP đến việc tổ chức bộ máy
thực hiện chỉ đạo, điều hành cũng như thanh tra, kiểm tra việc chấp


6


1.3. Kinh nghiệm quản l

1.3.3. Kinh nghiệm của Ấn Độ
- tư trong đầu
tư xây dựngcơ
- Một là, Một dự án PPP tốt trước hết đòi hỏi phải có sự ủng hộ
và điều phối hiệu quả từ chính quyền trung ương, cho dù bất kì ở thể
chế chính trị nào.
- Hai là, Công tác đấu thầu, mua sắm nguyên vật liệu cho công
trình xây dựng hạ tầng giao thông phải đảm bảo tính minh bạch và
tính cạnh tranh những yếu tố gắn chặt với một thể chế tốt.
- Ba là, Phải lập kế hoạch toàn diện, dự tính doanh thu và chi phí
một cách chắc chắn, có hỗ trợ mạnh mẽ về thể chế và khung pháp lý
vững chắc, chính phủ đề ra quy tắc rõ ràng về hỗ trợ và giám sát tài
chính và hợp đồng phải được tuân thủ nghiêm túc. Chỉ có đầy đủ các
yếu tố này, một dự án công tư cơ sở hạ tầng hàngkhông mới có thể
thành công.
- Bốn là, Cân bằng được giữa lợi nhuận mà nhà đầu tư thu được
từ dự án với mục đích xã hội của dự án.
- Năm là, Kinh nghiệm từ Nhật Bản cho rằng: có ít nhất hai lĩnh
vực mà mô hình PPP có thể phát huy hiệu quả, đó là các dự án không
thể hoặc khó áp dụng phương pháp cổ phần hóa và các dự án mà nhà
nước không thể tham gia trực tiếp.
- Sáu là, Tất cả các dự án PPP thành công đều phải đáp ứng các
thủ tục nghiên cứu khả thi và đấu thầu; phải áp dụng hình thức đấu
thầu cạnh tranh.

nhỏ (dưới 70 ghế).
Các dịch vụ thương mại (phi HK) còn rất hạn chế, đặc biệt tại
các CHKNĐ.
Quy mô của các CHKQT còn nhỏ bé so với nhiều quốc gia
trong khu vực, sức cạnh tranh yếu.
2.1.2. Hệ thống cơ sở hạ tầng phục vụ hoạt động quản lý điều hành bay
Kiểm soát không lưu
Các mạng kỹ thuật phục vụ không lưu
Cơ sở khí tượng hàng không
Cơ sở tìm kiếm cứu nạn
Đánh giá về hệ thống quản lý, đảm bảo hoạt động bay
Ưu điểm:
Trình độ quản lý không lưu của HKVN được xếp vào loại
khá của khu vực. Đã phối hợp, thực hiện thành công nhiều chương
trình theo đề xuất của ICAO đặc biệt là chương trình triển khai các
đường bay mới trên biển Đông.
Công tác phối hợp hiệp đồng với các cơ quan của Bộ Quốc
phòng liên quan đến công tác quản lý, bảo vệ vùng trời được thực hiện
thương xuyên, chặt chẽ.
8


Hệ thống các trang thiết bị (thông tin, dẫn đường, giám sát)
đều ở mức tiên tiến, đạt trình độ khu vực và thế giới.
Hạn chế:
Chất lượng dịch vụ chưa đồng đều, các dịch vụ không báo,
khí tượng, tìm kiến cứu nạn mặc dù ở mức đáp ứng theo qui định của
ICAO nhưng chất lượng chưa cao.
Tổ chức thực hiện không báo chưa hoàn chỉnh, cơ sở pháp lý
còn thiếu.


2.2.3. Quản lý nhà nước trong việc triển khai thực hiện dự án
hợp tác công tư trong ngành hàng không
a) Lập đề xuất và phê duyệt dự án
Việc lập đề xuất, phê duyệt và công bố dự án được thực hiện
theo quy định tại Nghị định 15/2015/NĐ-CP trong đó các bộ, ngành,
UBND cấp tỉnh có trách nhiệm lập báo cáo nghiên cứu tiền khả thi để
làm cơ sở xây dựng và công bố dự án.
b) Công bố dự án
Trong thời hạn 07 ngày làm việc, kể từ ngày đề xuất dự án được
phê duyệt, cơ quan phê duyệt đề xuất dự án tổ chức công bố dự án,
danh mục dự án trên hệ thống mạng đấu thầu quốc gia và cổng thông
tin điện tử của Bộ Giao thông vận tải. Nội dung công bố theo quy định
tại Điều 18 và Điều 23 Nghị định số 15/2015/NĐ-CP.
c) Lựa chọn nhà đầu tư
Căn cứ lựa chọn Nhà đầu tư được thực hiện theo Luật Đấu thầu
số 43/2013/QH13 ngày 26/11/2013 và Nghị định số 30/2015/NĐ-CP
ngày 17/03/2015. Nghị định này quy định chi tiết thi hành một số điều
của Luật Đấu thầu về lựa chọn nhà đầu tư được quy định tại Khoản 3
Điều 1 của Luật Đấu thầu, bao gồm: Dự án đầu tư theo hình thức đối
tác công tư (PPP) theo quy định của Chính phủ về đầu tư PPP.
2.2.4. Thực hiện quản lý dự án hợp tác công tư trong ngành
hàng không
Các cơ quan nhà nước có thẩm quyền khi khởi xướng một dự án
kết cấu hạ tầng hàng không phải bảo đảm xem xét đầy đủ ý kiến đóng
góp của các bên liên quan khác, kể cả người sử dụng cuối cùng của dự
án. Cơ quan chịu trách nhiệm về các dự án kết cấu hạ tầng hàng không
theo hình thức hợp tác công tư do tư nhân vận hành phải đủ năng lực
quản lý các quá trình thương mại có liên quan và hợp tác bình đẳng
với các đối tác khu vực tư nhân.

+ Vốn vay: 6.000 tỷ đồng (88,89%);
2.2.5. Kiểm tra, giám sát việc thực hiện dự án đầu tư cơ sở hạ
tầng theo hình thức hợp tác công tư trong ngành hàng không
Kiểm tra, Giám sát các dự án hợp tác công tư trong ngành
GTVT thời gian qua đã thực hiện được các công việc như sau:
- Giám sát Dự án hợp tác công tư phải chấp hành các qui định
của các dự án đã được cấp có thẩm quyền phê duyệt, các tiêu chuẩn
kỹ thuật, các cam kết về chất lượng theo hợp đồng giao nhận thầu.
- Tổ chức giám sát đầu tư phải kiểm tra , tập hợp toàn bộ hồ sơ
pháp lý và tài liệu về quản lý chất lượng.
2.3. Đánh giá chung về quản lý nhà nƣớc đối với đầu tƣ cơ
sở hạ tầng theo hình thức hợp tác công tƣ trong ngành hàng
không tại Việt Nam
2.3.1. Những kết quả đạt được

ng không.

11


Thứ năm, Các dự án vận dụng mô hình PPP trong đầu tư co sở
hạ tầng hàng không đã bước đầu khắc phục được nhu cầu thiếu vốn
cho đầu tư.
Thứ sáu, Các dự án án đầu tư co sở hạ tầng hàng không vận
dụng mô hình PPP đã thay đổi quan điểm, suy nghĩ của các nhà quản
lý và một bộ phận dân chúng là đầu tư cơ sở hạ tầng hàng không là
độc quyền của nhà nước.
Thứ bảy, Việt Nam có điều kiện tiếp cận, làm chủ các công nghệ
quản lý, công nghệ thi công hiện đại mà đối tác tư nhân nước ngoài
tham gia đưa tới Việt Nam.

về đấu thầu lựa chọn nhà đầu tư nên chủ yếu vẫn lựa chọn nhà đầu tư
theo hình thức chỉ định thầu, làm giảm tính cạnh tranh.
Thứ sáu, Công tác kiếm soát huy động vốn chủ sở hữu
Theo quy định, vốn CSH là vốn thực có của nhà đầu tư được
nhà đầu tư cam kết góp vào vốn điều lệ của Doanh nghiệp dự án, chỉ
sử dụng duy nhất một mục đích đế thực hiện dự án.
Thứ bảy, Công tác quản lý chất lượng công trình
Việc giao quyền hạn, trách nhiệm quản lý chất lượng, duyệt dự
toán cho nhà đầu tư là phù hợp thông lệ quốc tế nhưng trong bối cảnh
cụ thể của nước ta ở thời điểm hiện nay, các nhà đầu tư trong nước
chưa thực sự chuyên nghiệp và các khâu thiết kế - thi công - giám sát thanh toán khép kín theo quy trinh của Nhà đầu tư đã bộc lộ những bất
cập, CQNNCTQ cũng khó có thể can thiệp trực tiếp vào quá trinh
quản lý của Nhà đầu tư.
Thứ tám, Công tác kiểm soát lãi suất vay
Để có cơ sở thoả thuận quyết toán hợp đồng dự án, CQNNCTQ
phải lấy thông tin về lãi suất của nhiều tổ chức tín dụng khác nhau (do
mỗi nhà đầu tư được quyền lựa chọn 03 ngân hàng theo quy định của
hợp đồng) để làm căn cứ trong khi việc cung cấp thông tin lãi suất cho
vay của các Ngân hàng cho CQNNCTQ không phải là bắt buộc theo
quy định. Do đó, việc phúc đáp văn bản đề nghị cung cấp thông tin lãi
suất của các Ngân hàng thường chậm và không đầy đủ; đồng thời,
việc xác định mức lãi suất bình quân 03 Ngân hàng cũng gặp khó
khăn do ở một số giai đoạn, các Ngân hàng chỉ đưa ra mức trần lãi
suất, mức lãi suất cho từng đối tượng khách hàng theo chính sách của
từng Ngân hàng, Chi nhánh ngân hàng.
2.3.2.2. Nguyên nhân:
Qua phân tích, có thể thấy những nguyên nhân chủ yếu sau đây:
* Về Nguyên nhân khách quan
Thứ nhất: Về thể chế, chính sách
Các văn bản hướng dẫn thực hiện về hợp tác công tư chưa theo

NGÀNH HÀNG KHÔNG TẠI VIỆT NAM
3.1. Quan điểm, chủ trƣơng của Đảng và Nhà nƣớc về hợp
tác công tƣ
Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 - 2020 được thông
qua tại Đại hội XI của Đảng đã nhấn mạnh: “tạo điều kiện để các
thành phần kinh tế cùng phát triển...” và “phát triển nhanh kết cấu hạ
tầng, nhất là hạ tầng giao thông...”. Chính phủ Việt Nam đã ban hành
Quyết định số 71/QĐ-TTg thực hiện thí điểm hợp tác PPP. Triển khai
chương trình này, cơ quan nhà nước có thẩm quyền sẽ lập danh mục
dự án ưu tiên đầu tư PPP hằng năm và tiến hành đấu thầu cạnh tranh
để lựa chọn nhà đầu tư trong cũng như ngoài nước đủ năng lực, kinh
nghiệm nhất để tham gia dự án.
3.2. Các giải pháp định hƣớng về đầu tƣ cơ sở hạ tầng theo
hình thức hợp tác công tƣ trong ngành hàng không ở Việt Nam
Thứ nhất, tạo lập khuôn khổ pháp lý và chính sách thực thi hợp
đồng và giải quyết tranh chấp.
Thứ hai, nên tập trung hơn vào mô hình hợp tác công tư trong
đó nhà đầu tư tư nhân có tham gia tài trợ dự án như BOT, BOO .
14


Thứ ba, có thể làm một mình hay kết hợp hai, ba nhà đầu tư tư
nhân tham gia hợp tác công tư.
Thứ tư, các điều khoản trong hợp đồng cần linh hoạt, có biên độ
điều chỉnh để tránh thiệt hại cho nhà đầu tư cũng như chính quyền.
Thứ năm, có sự hỗ trợ chính trị từ tầm cao và quản trị tốt, đảm
bảo rằng chính phủ sẽ thực hiện các cam kết của mình dưới hình thức
PPP.
Thứ sáu, Nhà nước cần mở các lớp đào tạo, bồi dưỡng nghiệp
vụ, nâng cao trình độ cho cán bộ quản lý.


3.3.3. Giải pháp về chính sách ưu đãi đầu tư cho các dự án
hợp tác công tư trong ngành hàng không .
Về phương diện này chúng ta có thể đưa ra những giải pháp
như sau:
Nhà nước nên quy định rõ trong đánh giá phần vốn góp của
mình trong quy chế, nên tăng thêm giá trị phần vốn góp hữu hình,
giảm giá trị phần vô hình trong tỷ lệ cơ cấu vốn góp.
Hoàn chỉnh cơ chế tài chính, đặc biệt là các thủ tục cấp vốn,
thanh quyết toán với điều kiện nhằm hài hòa các nguồn vốn, trong đó
có cơ chế hợp tác PPP.
Chính phủ nên xem xét lại trong quy chế thí điểm bảo lãnh
một tỷ lệ nào đó trong vốn vay của doanh nghiệp, thay vì ko như hiện
tại, hỗ trợ lãi suất vay cho họ.
Kiểm toán công khai, minh bạch, gắn trách nhiệm rõ rang cán
bộ nhà nước tham gia trong từng giai đoạn, đảm bảo lòng tin của nhà
đầu tư.
Khung pháp lý cho thực hiện PPP cần bao quát những quan
hệ kinh tế - xã hội - kỹ thuật - công nghệ và pháp lý liên quan tới toàn
bộ quá trình từ chuẩn bị, thiết kế, xây dựng, vận hành, khai thác và
chuyển giao các công trình được xây dựng bởi các dự án PPP.
Để phát triển giao thông hàng không trong giai đoạn tới, đáp
ứng các yêu cầu phát triển của đất nước, thông qua việc phân tích thực
trạng và nhu cầu phát triển và vốn cho phát triển giao thông hàng
không, chúng ta nên chú ý:
Công bố rộng rãi về chiến lược phát triển giao thông hàng
không đã được hoạch định trong những năm tới để toàn dân, các nhà
đầu tư và xã hội biết.
Xây dựng cơ sở pháp lý đồng bộ, rõ ràng, minh bạch và công
bố rộng rãi làm cơ sở cho việc thu hút, sử dụng vốn hiệu quả của các

Ban chỉ đạo nhà nước về hợp tác công tư đã được thành lập tuy
nhiên vẫn chưa có được một địa vị pháp lý vững chắc nên khó là cơ
quan tham mưu, hoạch định về cơ chế chính sách đối với các dự án
hợp tác công tư trong đầu tư cơ sở hạ tầng, trong quản lý nhà nước đối
với các dự án hợp tác công tư nói chung và dự án hợp tác công tư
trong ngành hàng không nói riêng cũng chưa có một văn bản cụ thể về
phân công nhiệm vụ, trách nhiệm của các Bộ chuyên ngành.
Thành lập Ủy ban PPP
Trong quá trình thu hút tư nhân tham gia vào bất cứ dịch vụ
công cộng nào, bước đi hợp lý đầu tiên là thành lập Ủy ban PPP để
đánh giá và phê duyệt dự án.
3.3.7. Giải pháp về thanh tra, kiểm tra đối với các dự án hợp
tác công tư trong ngành hàng không
Tăng cường công tác kiểm tra, giám sát, thanh tra quản lý nhà
nước đối với đầu tư hạ tầng hàng không theo hình thức hợp tác công
tư nghĩa là các cơ quan quản lý nhà nước của ngành giao thông vận tải
và các cơ quan liên quan khác cần phải tiến hành thường xuyên, liên
tục với các bộ công cụ đánh giá được rõ ràng nhằm lượng hóa đánh
giá được những điểm mạnh, điểm yếu, những khó khăn, tồn tạicủa
công tác quản lý nhà nước mà đề ra các giải phápkhắc phục kịp thời.

17


KẾT LUẬN
Luận văn phân tích tình hình đầu tư giao thông hàng không ở
Việt Nam trong thời gian cho thấy tồn tại nhiều bất cập, nguy cơ khan
hiếm nguồn vốn trong tương lai và đặc biệt là đầu tư tư nhân rất hạn
chế do khoảng cách quá lớn giữa kỳ vọng của khu vực tư nhân và khu
vực công cộng; lợi nhuận đầu tư thấp, mục tiêu và cam kết của chính

một cách bền vững, vừa không tăng nợ công. Đây cũng chính là lý do
tác giả thực hiện nghiên cứu này, với mong muốn đóng góp các kết quả
nghiên cứu được để phát triển thành công hình thức này tại Việt Nam.
18