ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

LÊ TUYẾT HƢƠNG

HO¹T §éNG GI¸M S¸T
CñA HéI §åNG NH¢N D¢N - QUA THùC TIÔN
QUËN HOµNG MAI, thµnh phè Hµ NéI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2016


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

LÊ TUYẾT HƢƠNG

HO¹T §éNG GI¸M S¸T
CñA HéI §åNG NH¢N D¢N - QUA THùC TIÔN
QUËN HOµNG MAI, thµnh phè Hµ NéI
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp - Luật Hành chính
Mã số: 60 38 01 02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hƣớng dẫn khoa học: GS.TS NGUYỄN ĐĂNG DUNG

HÀ NỘI - 2016


1.1.1. Chức năng của Hội đồng nhân dân ...................................................... 8
1.1.2. Chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của Hội đồng nhân dân quận........... 9
1.1.3. Chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân quận ............................. 10
1.2.

Đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân quận........ 13

1.2.1. Đặc điểm chủ thể giám sát ................................................................. 15
1.2.2. Đặc điểm về đối tượng giám sát......................................................... 16
1.2.3. Đặc điểm về hình thức giám sát ......................................................... 17
1.3.

Mục đích hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân quận........ 19

1.3.1. Nhằm đảm bảo cho mọi hoạt động của các đối tượng chịu sự
giám sát phải thực hiện đúng và đầy đủ những quy định của Hiến
pháp và pháp luật, nghị quyết của Hội đồng nhân dân ...................... 20
1.3.2. Nhằm kịp thời phát hiện những điểm chưa hợp lý trong tổ chức và
hoạt động quản lý của các cơ quan chịu sự giám sát và kiến nghị
những biện pháp khắc phục một cách có hiệu quả những điểm
chưa hợp lý đó .................................................................................... 21
1.3.3. Nhằm kịp thời phát hiện những điểm chưa phù hợp với thực tiễn
đời sống xã hội trong những quy định của pháp luật và kiến nghị
những biện pháp khắc phục một cách có hiệu quả những điểm
chưa hợp lý đó .................................................................................... 22


Chƣơng 2: THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN QUẬN HOÀNG MAI, THÀNH PHỐ HÀ NỘI................. 24
2.1.

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
QUẬN TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY .................................... 68
3.1.

Hoàn thiện hệ thống pháp luật về hoạt động giám sát của Hội
đồng nhân dân quận......................................................................... 68

3.2.

Nâng cao trình độ nguồn nhân lực trong quá trình hoạt động
giám sát của Hội đồng nhân dân quận ........................................... 70

3.2.1. Nâng cao năng lực của đại biểu Hội đồng nhân dân .......................... 70
3.2.2. Nâng cao năng lực giám sát của các Ban Hội đồng nhân dân ........... 72


3.2.3.

Nâng cao năng lực giám sát của Thường trực Hội đồng nhân dân ......... 73

3.3.

Đa dạng hóa các hình thức giám sát ............................................... 74

3.3.1. Nâng cao chất lượng xem xét báo cáo ............................................... 74
3.3.2. Nâng cao chất lượng chất vấn và trả lời chất vấn .............................. 75
3.3.3. Đổi mới hình thức tổ chức và nâng cao chất lượng hoạt động của
các Đoàn đi giám sát tại địa phương .................................................. 78
3.4.



: Giải phóng mặt bằng

HĐLĐ

: Hợp đồng lao động

HĐND

: Hội đồng nhân dân

HTTĐC

: Hỗ trợ tái định cư

TAND

: Tòa án nhân dân

THCS

: Trung học cơ sở

TTHC

: Thủ tục hành chính

TTXD

: Trật tự xây dựng

HĐND quận Hoàng Mai, thành phố Hà Nội đạt được nhiều thành tựu
trong quá trình giám sát các hoạt động phát triển kinh tế, chính trị, xã hội, an
ninh quốc phòng. Bên cạnh đó vẫn còn tồn tại một số hạn chế trong quá trình
hoạt động giám sát chưa thật sự sát sao, thiếu cán bộ có năng lực giám sát…
dẫn đến hoạt động kém hiệu quả, chưa đáp ứng được nhu cầu nguyện vọng
của nhân dân.
Hoạt động giám sát của HĐND quận Hoàng Mai dưới góc độ nghiên
cứu luật chưa có một đề tài, một tác giả nào nghiên cứu sâu có tính hệ
thống và đưa ra các giải pháp mang tiń h hiê ̣u quả thiế t thực cho vấ n đề . Do
vậy tác giả chọn đề tài nghiên cứu: “Hoạt động giám sát của Hội đồng
nhân dân - qua thực tiễn quận Hoàng Mai, thành phố Hà Nội” để thực
hiện luận văn thạc sĩ luật học.

1


2. Tình hình nghiên cứu
Tình hình nghiên cứu hoạt động giám sát của cơ quan dân cử ở nước ta
được đề cập nhiều trên sách báo, tạp chí và các luận văn sau:
- “Chức năng giám sát của Hội đồng nhân dân thành phố Hồ Chí
Minh”. Luận văn thạc sĩ của Nguyễn Thanh Minh khóa 6 năm 2006. Nội
dung chính tìm hiểu thực trạng hoạt động giám sát của HĐND thành phố Hồ
Chí Minh mang tầm vĩ mô và đưa ra các giải pháp để hoạt động giám sát khắc
phục những tồn tại yếu kém và phát huy tiềm năng của HĐND.
- “Nâng cao hiệu lực hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp
tỉnh trong điều kiện đổi mới ở Việt Nam hiện nay”. Học viện chính trị quốc
gia Hồ Chí Minh, 1998 của tác giả Vũ Mạnh Thông đề cập đến hoạt động của
HĐND cấp tỉnh nói chung giai đoạn 1998, đề xuất các giải pháp mang tính
khái quát chưa cụ thể hóa vấn đề.
- Tạp chí đăng ngày 28/11/2014 “Nâng cao hiệu lực, hiệu quả giám sát

Đề tài nghiên cứu nhằm tìm hiểu thực trạng việc thực hiện chức năng
giám sát của HĐND quận, để từ đó đề ra các giải pháp hiệu quả nâng cao
chất lượng hoạt động giám sát của HĐND, đáp ứng nhu cầu nguyện vọng
của nhân dân, góp phần hoàn thiện nhà nước pháp quyền XHCN của dân,
do dân, vì dân.
Mục tiêu cụ thể
Nắm bắt địa bàn nghiên cứu. Đặc biệt tình hình hoạt động giám sát
thực tế hiện nay của HĐND quận Hoàng Mai.
Xây dựng cơ sở lý luận và thực tiễn về hoạt động giám sát của HĐND
trong tình hình mới.
Xây dựng mô hình tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp hiệu quả,
đáp ứng yêu cầu giám sát tốt việc thực hiện pháp luật về quản lý nhà nước của
chính quyền địa phương.
Sử du ̣ng các lý thuyế t , phương pháp nghiê n cứu để thu thâ ̣p thông tin ,
lý giải các hoạt động giám sát của HĐND.

3


Đánh giá vấ n đề đã nghiên cứu so v ới thực tiễn để điề u chin̉ h kế hoa ̣ch
nghiên cứu cho đúng với mục đích đã đặt ra.
Đề ra các giải pháp và kế t hơ ̣p với các ban ng ành đoàn thể thực hiện
các hoạt động nh ằm nâng cao hơn nữa hoạt động giám sát của HĐND quận
Hoàng Mai.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
- Đối tượng nghiên cứu
Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân qua thực tiễn quận Hoàng
Mai, thành phố Hà Nội.
- Phạm vi nghiên cứu
Không gian nghiên cứu : Nghiên cứu tại quận Hoàng Mai, thành phố

nhấ t. Kế t quả dự kiế n là hiể u nô ̣i dung các phương pháp , lý thuyết áp dụng
vào vấn đề nghiên cứu , lý giải tại sao vấn đề đó lại có những h ạn chế và sử
dụng các phương pháp nào để tìm ra cách giải quyết các hạn chế đó.
Tổ ng hơ ̣p và đánh giá la ̣i toàn bô ̣ thực tra ̣ng hoa ̣t đô ̣ng giám sát của
HĐND quâ ̣n Hoàng Mai. Từ đó để có hướng đi nghiên cứu và đề ra giải pháp
hữu hiê ̣u nhấ t . Tổ ng hơ ̣p các số liê ̣u đã thu thâ ̣p và cùng các tài liêu liên quan ,
rút ra kết luận vấn đề nghiên cứu đang ở trạng thái nào , rồ i so sánh với nhận
định ban đầu, sau đó lâ ̣p kế hoa ̣ch, bước đi nghiên cứu theo đúng vấ n đề đang
tồ n ta ̣i yế u kém cầ n đươ ̣c khắ c phu ̣c.
Phố i kế t hơ ̣p với các ban ngành đoàn thể xây dựng các giải pháp nâng
cao chấ t lươ ̣ng hoa ̣t đô ̣ng giám sát của HĐND quâ ̣n Hoàng Mai . Dựa trên các
giải pháp trên, tác giả dựa vào các nguồn lực hỗ trợ thực hiện các giải pháp đó
bằ ng các hoa ̣t đô ̣ng giám sát ta ̣i các kì ho ̣p, các cuộc tiếp xúc cử tri, lấy ý kiến
của nhân dân, hoạt động trả lời chất vấn…. cấ p quâ ̣n, cấ p phường. Xây dựng
đươ ̣c các giải pháp và nội dung để thực hiện các giải pháp đó, trách nhiệm của
từng cá nhân , đơn vi ̣trong vi ệc thực hiện giám sát, việc thực hiện khắc phục
các kết luận sau giám sát.

5


Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ góp phần tăng cường hiệu lực, hiệu
quả hoạt động giám sát của HĐND các cấp và giúp hoạt động của các cơ quan
nhà nước ở địa phương ngày một hiểu quả, đúng pháp luật và thực chất hơn.
7. Kết cấu của luận văn
Đề tài có kết cấu gồm các phần: Phần mở đầu, phần nội dung, phần kết
luận và kiến nghị. Nội dung chính chủ yếu tập trung trong 3 chương sau:
Chương 1: Giám sát là chức năng quan trọng của HĐND.
Chương 2: Thực trạng hoạt động giám sát của HĐND quận Hoàng
Mai-Thành phố Hà Nội.

Cho đến nay mặc dù có nhiều quan điểm khác nhau về tính quyền lực
của HĐND nhưng Hiến pháp năm 2013 và Luật tổ chức chính quyền địa
phương vẫn khẳng định HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương,

7


có thẩm quyền quyết định các chủ trương, biện pháp quan trọng để phát triển
tiềm năng của địa phương xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế- xã
hội, củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất
tinh thần của người dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối
với cả nước.
Với thiết chế cơ quan chính quyền địa phương hiện nay, quyền lực của
HĐND địa phương được thực hiện thông qua cơ quan đại diện cho ý chí,
nguyện vọng, quyền làm chủ của nhân dân - đó là HĐND.
Theo quy định pháp luật, chỉ HĐND mới có thẩm quyền thay mặt cho
nhân dân địa phương quyết định những vấn đề cơ bản, quan trọng ở địa
phương, giám sát việc tuân theo pháp luật và nghị quyết của HĐND đối với
các cơ quan Nhà nước, tổ chức xã hội và nhân dân ở địa phương
1.1.1. Chức năng của Hội đồng nhân dân
Vị trí, tính chất là cơ sở quy định chức năng của HĐND, những chức
năng cơ bản của HĐND phải được thể hiện và là sự chứng minh vị trí cơ quan
quyền lực Nhà nước ở địa phương và cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện
vọng, quyền làm chủ của nhân dân địa phương, với 2 tính chất đặc trưng là
tính quyền lực và tính đại diện HĐND có những chức năng được quy định
trong Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 cùng các quy định khác
của pháp luật, bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất của trung ương, đồng thời phát
huy quyền làm chủ của nhân dân địa phương trong phạm vi, nhiệm vụ quyền
hạn của mình. HĐND, UBND quản lý địa phương theo Hiến pháp và pháp
luật. HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở đại phương, HĐND cùng với

HĐND một mặt cần chăm lo xây dựng địa phương, đảm bảo sự phát triển về
kinh tế văn hóa, xã hội nhằm nâng cao đời sống vật chất và tinh thần của nhân
dân địa phương mặt khác phải hoàn thành nhiệm vụ cấp trên giao cho.
1.1.2. Chức năng, nhiệm vụ quyền hạn của Hội đồng nhân dân quận
Cùng với chức năng của HĐND nói chung,chức năng của HĐND quận

9


nói riêng có một số nội dung cụ thể sau: Quyết định dự toán thu ngân sách
nhà nước trên địa bàn quận;dự toán thu,chi ngân sách quận và phân bổ dự
toán ngân sách quận,cấp phường;phê chuẩn quyết toán ngân sách cấp
quận;quyết định các chủ trương, biện pháp triển khai thực hiện ngân
sách,giám sát việc thực hiện ngân sách đã được HĐND quyết định. Điều 47
Luật chính quyền địa phương năm 2015 quy định
Quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán thu,
chi ngân sách địa phương và phân bổ dự toán ngân sách quận; điều chỉnh dự
toán ngân sách địa phương trong trường hợp cần thiết; phê chuẩn quyết toán
ngân sách địa phương; quyết định chủ trương đầu tư chương trình, dự án trên
địa bàn quận trong phạm vi được phân quyền.
Quyết định các biện pháp để thực hiện các nhiệm vụ do cơ quan nhà
nước cấp trên phân cấp; quyết định việc phân cấp cho chính quyền địa
phương, cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của chính
quyền địa phương ở quận.
Quyết định thành lập, bãi bỏ cơ quan chuyên môn thuộc UBND quận.
Lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do
HĐND quận bầu các chức danh do HĐND bầu.
Qua phân tích so sánh,tác giả nhận thấy chức năng của HĐND quận
được quy định cụ thể trên địa bàn của quận,khác với chức năng của HĐND
huyện,quận là một cấp chính quyền trực thuộc thành phố,diện tích nhỏ hơn,

đồng thời giám sát việc thực hiện các chính sách này. Trong khi đó, đối với
các nhiệm vụ mà Trung ương giao cho chính quyền địa phương thực hiện thì
HĐND quận có trách nhiệm giám sát việc triển khai công việc này. Quy định
thẩm quyền của Hội đồng nhân dân như vậy là phù hợp với những điểm mới
trong quy định tại Điều 112 Luật chính quyền địa phương 2015 về chức năng,
nhiệm vụ của chính quyền địa phương.
Tuy nhiên, nếu việc cải cách hành chính được đẩy mạnh theo hướng

11


phân cấp mạnh mẽ cho địa phương và tạo không gian pháp lý đủ rộng để các
địa phương phát huy lợi thế so sánh và những đặc thù vốn có của mình thì vai
trò tự chủ của các cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp, ủy quyền sẽ được
khẳng định. Và lúc đó, tính đại diện của HĐND thể hiện ý chí, nguyện vọng,
quyền lợi của nhân dân địa phương đã bầu ra mình sẽ rõ nét hơn. Trên thực tế,
do sự phân cấp giữa Trung ương và các cấp địa phương chưa rõ ràng và mạnh
mẽ, những vấn đề thể hiện lợi ích có tính đặc thù cũng như thể hiện những yêu
cầu cần phát huy tính chủ động của cơ quan đại diện địa phương các cấp chưa
được làm rõ nên hoạt động của HĐND khó mà tránh được tính hình thức..
* Để làm tốt chức năng Quyết định:
- Xây dựng chương trình kỳ họp.
- Điều hành, trình bày các báo cáo, tờ trình tại kỳ họp.
- Điều hành thảo luận tại kỳ họp.
- Điều hành phiên chất vấn, trả lời chất vấn.
- Thông qua các dự thảo Nghị quyết.
* Để làm tốt chức năng giám sát:
- Có bộ máy đủ mạnh.
- Nâng cao năng lực, bản lĩnh và trách nhiệm thực thi chức năng giám
sát của Đại biểu HĐND.

hiện quyền giám sát của mình tại kì họp HĐND và trên cơ sở hoạt động giám
sát của Thường trực HĐND, các Ban của HĐND, các Tổ đại biểu HĐND và
Đại biểu HĐND.
HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của thường trực
HĐND, UBND, Toàn án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân cùng cấp, giám
sát việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo pháp
luật của cơ quan Nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang
nhân dân và công dân ở địa phương.
“Chương VI: Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015” quy

13


định cụ thể về hoạt động giám sát của HĐND, thường trực HĐND, các ban
của HĐND và đại biểu HĐND”.
Quy định tại Điều 6 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã
xác định rõ vị trí pháp lý và tính chất pháp lý của HĐND: “HĐND gồm các
đại biểu HĐND do cử tri ở địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực Nhà
nước ở địa phương, đại diện cho ý chí và nguyện vọng quyền làm chủ của
nhân dân địa phương”.
Với tư cách là cơ quan quyền lực Nhà nước và cơ quan đại diện của
nhân dân ở địa phương, HĐND thay mặt cho nhân dân địa phương, cho cử tri
đã bầu ra mình để quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương và
giám sát việc thi hành những quyết định đó. Điều đó cũng có nghĩa là: Hoạt
động giám sát của HĐND mang tính quyền lực Nhà nước và quyền lực
HĐND trong lĩnh vực giám sát là quyền lực của nhân dân địa phương trao
cho những đại biểu của mình, thay mặt nhân dân địa phương thực hiện quyền
dân chủ theo pháp luật quy định. Có thể xác định chức năng giám sát của
HĐND là một bộ phận quyền lực cấu thành không thể tách rời của cơ quan
quyền lực Nhà nước ở địa phương, là quyền lực mà nhân dân địa phương trao

tin đại chúng và hoạt động tiếp xúc cử tri của đại biểu HĐND. Thường trực
HĐND chịu trách nhiệm và báo cáo về hoạt động giám sát của mình trước
HĐND. Ban của HĐND chịu trách nhiệm và báo cáo về hoạt động giám sát
của mình trước HĐND, Thường trực HĐND. Tổ đại biểu HĐND chịu trách
nhiệm và báo cáo về hoạt động giám sát của mình,báo cáo về hoạt động giám
sát của đại biểu HĐND trong Tổ với Thường trực HĐND. Đại biểu HĐND
chụi trách nhiệm và báo cáo về hoạt động giám sát của mình trước cử tri tại
địa phương thông qua tiếp xúc cử tri. Các chủ thể giám sát quy định tại Điều
này chịu trách nhiệm về báo cáo, nghị quyết, kết luận, yêu cầu, kiến nghị
giám sát của mình.

15


1.2.2. Đặc điểm về đối tượng giám sát
Cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát phải thực hiện đầy đủ kế
hoạch, nội dung, yêu cầu giám sát của chủ thể giám sát; cung cấp thông tin
liên quan đến nhiệm vụ của mình, trừ thông tin thuộc danh mục bí mật nhà
nước mà theo quy định của pháp luật về bảo vệ bí mật nhà nước thì chủ thể
giám sát đó không thuộc diện tiếp cận; báo cáo trung thực, khách quan, đầy
đủ,kịp thời theo yêu cầu của cơ quan, cá nhân có thẩm quyền giám sát; nghiêm
chỉnh chấp hành nghị giám sát của HĐND; thực hiện kết luận, kiến nghị của
Thường trực HĐND, Ban của HĐND, Tổ đại biểu HĐND và đại biểu HĐND.
HĐND cấp huyện có trách nhiệm gửi Nghị quyết mà mình đã ban hành
chậm nhất là ba ngày kể từ ngày ký văn bản.
Cá nhân, người đứng đầu cơ quan, tổ chức chịu sự giám sát có trách
nhiệm trực tiếp báo cáo, trình bày những vấn đề mà chủ thể giám sát yêu cầu;
trường hợp không thể trực tiếp báo cáo, trình bày được thì ủy quyền cho cấp
phó của mình. Cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám sát có hành vi cản trở
hoặc không thực hiện nghị quyết, kết luận, yêu cầu, kiến nghị của chủ thể

huyện chỉ là các kết luận, kiến nghị, quyết định xử lý về thanh tra của Chủ
tịch UBND cấp huyện, thanh tra cấp huyện. Còn đối tượng giám sát của
HĐND thì rất rộng và đa dạng. HĐND mỗi cấp thực hiện thẩm quyền giám
sát như nhau đối với hoạt động của đối tượng chịu sự giám sát. Tuy nhiên,
HĐND cấp dưới còn chịu sự giám sát của HĐND cấp trên trực tiếp.
1.2.3. Đặc điểm về hình thức giám sát
Theo quy định tại điều 87 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm
2015 thì HĐND thực hiện quyền Giám sát thông qua các hoạt động sau đây:
Thứ nhất: Xem xét báo cáo công tác của Thường trực HĐND, UBND,
TAND, VKSND cùng cấp. Đây là hình thức giám sát trực tiếp rất quan trọng
của HĐND, HĐND xem xét thảo luận báo cáo công tác của của các cơ quan
này tại kỳ họp. Việc thảo luận các báo cáo được tiến hành theo một trình tự,
thủ tục chặt chẽ. Trong đó có thẩm tra, phản biện, thảo luận, tranh luận của

17


Đại biểu HĐND đối với đối tượng giám sát của HĐND. Theo quyết định của
chủ tọa phiên họp, báo cáo của đối tượng giám sát được chuyển đến đại biểu
HĐND và các Ban của HĐND để thẩm tra, nghiên cứu trước. Trên cơ sở ý
kiến tham gia, thảo luận báo cá của các thành viên, các ban phải chuẩn bị báo
cáo thuyết trình thẩm tra trước HĐND.
Việc xem xét, thảo luận các báo cáo được diễn ra theo một trình tự nhất
định: người đứng đầu các cơ quan bị giám sát trình bày báo cáo, Trưởng ban
HĐND trình bày báo cáo thẩm tra; HDND thảo luận, người đứng đầu cơ quan
bị giám sát trình bày báo cáo có thể trình bày thêm những vấn đề có liên quan
mà HĐND quan tâm, HĐND ra Nghị quyết về công tác của Cơ quan đã báo
cáo khi thấy cần thiết. Việc xem xét báo cáo buộc chủ thể bị giám sát phải báo
cáo về công tác của mình là một hình thức giám sát quan trọng. Trên cơ sở
đó, HĐND có thể kiểm soát được tình hình thực thi Hiến pháp, pháp luật và