I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

Lấ THY SINH

Tổ CHứC Và HOạT ĐộNG CủA
CHíNH QUYềN ĐịA PHƯƠNG PHƯờNG, THị TRấN Từ THựC TIễN QUậN HOàNG MAI, THàNH PHố Hà NộI

LUN VN THC S LUT HC

H NI - 2017


I HC QUC GIA H NI
KHOA LUT

Lấ THY SINH

Tổ CHứC Và HOạT ĐộNG CủA
CHíNH QUYềN ĐịA PHƯƠNG PHƯờNG, THị TRấN Từ THựC TIễN QUậN HOàNG MAI, THàNH PHố Hà NộI
Chuyờn ngnh: Lut Hin phỏp - Lut Hnh chớnh
Mó s: 60 38 01 02

LUN VN THC S LUT HC

Ngi hng dn khoa hc: PGS.TS NG MINH TUN

H NI - 2017


LỜI CAM ĐOAN

Vị trí, vai trò và đặc điểm của chính quyền phường, thị trấn........................9

1.2.
1.2.1.

Lịch sử hình thành và phát triển chính quyền địa phƣơng phƣờng,
thị trấn ........................................................................................................17
Tổ chức chính quyền phường, thị trấn từ 1945 đến 1962 ...........................19

1.2.2.
1.2.3.

Tổ chức chính quyền phường, thị trấn từ 1962 đến 1983 ...........................21
Tổ chức chính quyền phường, thị trấn từ 1983 đến 1994 ...........................24

1.2.4.
1.3.
1.3.1.

Tổ chức chính quyền phường, thị trấn từ 1994 đến 2003 ...........................26
Chính quyền phƣờng, thị trấn theo quy định của pháp luật hiện hành ........28
Chính quyền địa phương phường, thị trấn với tư cách là một cấp
chính quyền địa phương ở cơ sở .................................................................30
1.3.2. Hội đồng nhân dân, Ủy ban nhân dân phường, thị trấn ..............................33
1.3.3. Những điểm mới về chính quyền phường, thị trấn trong Luật Tổ chức
chính quyền địa phương năm 2015 .............................................................36
1.3.4. Sự khác nhau giữa đô thị với nông thôn (giữa xã với phường và thị trấn)........41
Chƣơng 2: THỰC TRẠNG TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA CHÍNH

2.1.

Hội đồng nhân dân phường .........................................................................52
Những thành tựu và hạn chế trong thực tiễn tổ chức và hoạt động của

.52

Ủy ban nhân dân phường ............................................................................58
2.3.3.

Nguyên nhân của thực trạng trên ................................................................63

2.4.

Đánh giá chung về thực trạng tổ chức và hoạt động của chính
quyền phƣờng, thị trấn .............................................................................65
Những điểm mạnh .......................................................................................65

2.4.1.

2.4.2. Những điểm hạn chế....................................................................................66
Chƣơng 3: QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ HOẠT

3.1.

ĐỘNG CỦA CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG TRÊN ĐỊA BÀN QUẬN
HOÀNG MAI NÓI RIÊNG, VÀ CHÍNH QUYỀN PHƢỜNG, THỊ
TRẤN TRONG MÔ HÌNH CHÍNH QUYỀN ĐÔ THỊ Ở NƢỚC TA
HIỆN NAY .............................................................................................................. 71
Những yêu cầu của việc đổi mới ..............................................................71

3.2.

được cải thiện. Tuy nhiên, với yêu cầu phát triển trong thời kì mới, bộ máy nhà
nước ta còn nhiều bất cập. Một trong những nguyên nhân quan trọng dẫn đến tồn tại
của công cuộc cải cách hành chính nói chung, cải cách bộ máy nhà nước nói riêng
theo đánh giá là tiến trình cải cách chưa quan tâm đúng mức đến việc xây dựng và
củng cố chính quyền cơ sở, để cho cấp quản lý này còn nhiều bất cập và yếu kém.
Quá trình lịch sử phát triển của bộ máy nhà nước ta cho thấy cấp cơ sở (xã, phường,
thị trấn) là nơi thực thi các quy luật kinh tế - xã hội, là căn cứ thực tiễn để hoạch
định đường lối, chủ trương của Đảng, chính sách pháp luật của nhà nước, là mắt
xích quan trọng nhất để thực hiện sự quản lý nhà nước và truyền tải các chủ trương,
chính sách của nhà nước đến nhân dân. Đây cũng là nơi nhân dân có thể thông qua
đó thực hiện quyền làm chủ của mình và bày tỏ, đòi hỏi được đáp ứng các nguyện
vọng. Thực tiễn cho thấy, ở đâu chính quyền cơ sở mạnh, ở đó mọi chủ trương của
Đảng, pháp luật của nhà nước đều được chấp hành nghiêm chỉnh, quyền làm chủ
của nhân dân được phát huy. Ở đâu chính quyền cơ sở yếu kém thì ở đó xã hội kém
phát triền, đời sống nhân dân gặp nhiều khó khăn. Với vị trí, vai trò quan trọng như
vậy, chính quyền cấp cơ sở phải luôn được chăm lo, củng cố và hoàn thiện nhiều
hơn nữa cả về tổ chức và hoạt động quản lý, điều hành.
Ngày 28 tháng 11 năm 2013, Quốc hội khóa XIII, kì họp thứ 6 đã thông qua
Hiến pháp 2013. Có thể nói, nếu coi Hiến pháp năm 1992 hướng tới đổi mới chính
quyền ở Trung ương (Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân tối cao) thì Hiến pháp
năm 2013 hướng tới đổi mới chính quyền địa phương (Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân). Các quy định trong Hiến pháp 2013 về chính quyền địa phương đã
kế thừa nhiều quy định của Hiến pháp năm 1992, đồng thời bổ sung nhiều điểm mới

1


“mở đường” cho việc tiếp tục đổi mới thể chế về chính quyền địa phương trong thời
gian tới. Nhận thức được tầm quan trọng của chính quyền địa phương nói chung,
chính quyền cấp cơ sở nói riêng, chủ trương đẩy mạnh xây dựng, củng cố chính

phương trong cuốn Mô hình tổ chức và hoạt động của Nhà nước pháp quyền Xã hội
chủ nghĩa Việt Nam do GS. TS. Đào Trí Úc chủ biên, Nxb. Tư pháp, 2006.
- Đổi mới, hoàn thiện bộ máy nhà nước trong giai đoạn hiện nay, sách
chuyên khảo của PGS. TS Bùi Xuân Đức, 2007.
- Cơ sở lý luận tổ chức hợp lý chính quyền địa phương (không tổ chức Hội
đồng nhân dân huyện, quận, phường) ở nước ta hiện nay của TS. Văn Tất Thu, Tạp
chí Tổ chức nhà nước, số tháng 3 năm 2009.
Nhìn chung, những công trình nghiên cứu trên đây được thực hiện qua nhiều
giai đoạn và phương diện khác nhau, có khi đề cập trực tiếp cũng có khi chỉ đề cập
một cách dán tiếp tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương. Tuy nhiên
chưa có công trình nghiên cứu sâu nào có hệ thống dưới hình thức một luận văn
khoa học về tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương cấp cơ sở nói chung
cũng như tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương phường, thị trấn trong
giai đoạn sau khi Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức chính quyền địa phương
năm 2015 có hiệu lực.
Đề tài được thực hiện trên cơ sở kế thừa, tham khảo những nội dung liên
quan từ các công trình nói trên và sự đầu tư nghiên cứu từ thực tiễn quận Hoàng
Mai, thành phố Hà Nội trong việc đổi mới tổ chức chính quyền.
3. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
3.1. Đối tượng nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu về cơ sở lý luận và thực tiễn về tổ chức và
hoạt động của chính quyền địa phương phường, thị trấn, cụ thể là của Hội đồng
nhân dân và Ủy ban nhân dân từ thực tiễn quận Hoàng Mai, thành phố Hà Nội.
3.2. Phạm vi nghiên cứu
Trình bày một cách có hệ thống các vấn đề liên quan đến tổ chức và hoạt động
của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân nhằm xây dựng và hoàn thiện pháp luật
về chính quyền địa phương phường, thị trấn, đồng thời trình bày những quan điểm lý
luận và kinh nghiệm thực tiễn về xây dựng chính quyền địa phương phường, thị trấn,
rút ra những yếu tố hợp lý góp phần hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân phường, thị trấn trong giai đoạn hiện nay.

và chủ nghĩa duy vật biện chứng của học thuyết Mác-Lênin. Trong quá trình thực
hiện đề tài, tác giả còn sử dụng các phương pháp cụ thể như: so sánh, khảo sát,
thống kê, quy nạp, diễn dịch, phân tích - tổng hợp.

4


6. Ý nghĩa của đề tài
Đưa ra bức tranh tổng thể về quá trình phát triển, thực trạng pháp luật về
cơ cấu tổ chức, hoạt động của chính quyền cấp cơ sở ở nước ta (cụ thể chính
quyền phường, thị trấn) qua thực tiễn quận Hoàng Mai hiện nay, đề xuất một số
biện pháp khả thi để nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của chính quyền địa
phương phường, thị trấn.
7. Bố cục của Luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo thì phần nội
dung chính được bố trí thành 03 chương như sau:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về chính quyền địa phương phường, thị trấn
trong hệ thống chính quyền địa phương ở nước ta.
Chương 2: Thực trang tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương
phường từ thực tiễn quận Hoàng Mai, thành phố Hà Nội.
Chương 3: Quan điểm, giải pháp hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính
quyền phường trên địa bàn quận Hoàng Mai nói riêng, và chính quyền phường, thị
trấn trong mô hình chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay.

5


Chương 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ
CHÍNH QUYỀN ĐỊA PHƢƠNG PHƢỜNG, THỊ TRẤN

thực thi trong cuộc sống.
Như vậy, cho dù cơ cấu tổ chức bộ máy nhà nước hay cơ cấu tổ chức hệ
thống chính quyền địa phương của mỗi nước có những đặc thù khác nhau, song dù
tổ chức theo kiểu nào thì chính quyền địa phương cũng đều là một bộ phận hợp
thành và tất yếu của hệ thống chính quyền nhà nước.
Ở Việt Nam, chính quyền địa phương là một bộ phận hợp thành, không thể
tách rời trong hệ thống chính quyền nhà nước thống nhất, là hình thức pháp lý thông
qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương, là một thiết chế
quyền lực được tổ chức trên một phạm vi lãnh thổ nhất định của quốc gia, nhằm
quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở địa phương, kết hợp hài hòa giữa lợi ích
nhân dân địa phương với lợi ích chung của cả nước.
Ở nước ta, trước khi có Hiến pháp 2013 thuật ngữ “Chính quyền địa
phương” được sử dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng,
các văn bản pháp luật của Nhà nước, các sách báo chính trị - pháp lý, cũng như
trong các bài phát biểu của lãnh đạo Đảng, Nhà nước ở trung ương, địa phương và
tương đối phổ biến trong khoa học. Nội hàm của khái niệm chính quyền địa phương
được hiểu về cơ bản theo hai nghĩa [42, tr.20]:
Theo nghĩa hẹp (theo cách hiểu thông thường): Chính quyền địa phương bao
gồm Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân. Trong tổ chức bộ máy nhà nước ta,
Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân được tổ chức ở cả 3 cấp hành chính là Tỉnh
- Huyện - Xã. Quan niệm này bắt nguồn từ thực tiễn pháp luật về tổ chức và hoạt
động của chính quyền địa phương ở nước ta trong những năm đầu sau Cách mạng
tháng Tám (1945): Hiến pháp và pháp luật nước ta khi quy định về chính quyền địa
phương thường đề cập 2 cơ quan là: Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính (Uỷ
ban nhân dân). Từ tên chương của các bản Hiến pháp 1946, 1959, 1980 và 1992 đến
tên của các Luật về tổ chức chính quyền địa phương (trừ Luật năm 1958), chính
quyền địa phương thường được hiểu chủ yếu và trước hết gồm 2 cơ quan là Hội
đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân (hoặc Uỷ ban hành chính).

7

phương năm 2015 đã cụ thể hóa quy định của Hiến pháp 2013 tại Điều 4 của Luật:

8


1. Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy
ban nhân dân được tổ chức ở các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa
xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định tại Điều 2 của Luật này.
2. Chính quyền địa phương ở nông thôn gồm chính quyền địa
phương ở tỉnh, huyện, xã.
3. Chính quyền địa phương ở đô thị gồm chính quyền địa phương ở
thành phố trực thuộc Trung ương, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành
phố thuộc thành phố trực thuộc Trung ương, phường, thị trấn [38, Điều 4].
Dựa trên định nghĩa về chính quyền địa phương và những phân tích đã nói ở
trên, ta có thể hiểu một cách cơ bản nhất về chính quyền đô thị. Về bản chất, chính
quyền đô thị là chính quyền địa phương được tổ chức tại các đô thị và được lựa
chọn theo các đặc thù của đô thị đó.
Có thể thấy sự khác biệt cơ bản của hai khái niệm chính quyền địa phương
và cấp chính quyền địa phương là ở đâu được coi là cấp chính quyền thì chính
quyền ở đó bao gồm Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân, còn ở đâu không được
coi là cấp chính quyền thì sẽ có cơ quan hành chính thực hiện nhiệm vụ quản lý
hành chính và dịch vụ công tại địa bàn. Với cách quy định này, Hiến pháp đã mở ra
những khả năng đổi mới một bước quan trọng trong tổ chức chính quyền địa
phương trên cơ sở kế thừa kết quả thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận,
huyện, phường theo tinh thần Nghị quyết số 26 của Quốc hội và thí điểm tổ chức
chính quyền đô thị tại Thành phố Hồ Chí Minh trong thời gian vừa qua.
Như vậy, với quy định này thì chính quyền địa phương phường, thị trấn là
cấp chính quyền địa phương đô thị gồm có Hội đồng nhân dân phường, thị trấn
và Ủy ban nhân dân phường, thị trấn.
1.1.2. Vị trí, vai trò và đặc điểm của chính quyền phường, thị trấn

dân, nếu có dân thì có tất cả, mất dân thì mất tất cả, chân lý này không mới và đã
được minh chứng từ trong lịch sử dựng nước và giữ nước của dân tộc ta "Đẩy
thuyền đi là dân mà lật thuyền cũng là dân" (Nguyễn Trãi), hay "Dễ trăm lần không
dân cũng chịu, khó vạn lần dân liệu cũng xong" (Hồ Chí Minh). Khẳng định vị trí,
vai trò của cơ sở cũng chính là khẳng định nguyên lý về vai trò quyết định của quần
chúng nhân dân trong hoạt động sáng tạo lịch sử.
Cơ sở là cấp thấp nhất, cấp cuối cùng nhìn theo cấp độ quản lý từ trên xuống

10


hoặc từ dưới lên. Cơ sở là địa chỉ quan trọng nhất vì xét đến cùng là nơi quyết định
mà mọi chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước phải tìm đến, đó là dân, lòng
dân, ý dân, trí tuệ, sáng tạo của dân. Là sự đoàn kết, thống nhất của cán bộ, Đảng viên
và nhân dân, giữa người đại diện được nhân dân ủy quyền với toàn thể nhân dân.
Bên cạnh đó, chính quyền phường, thị trấn với vai trò là cấp chính quyền cơ
sở của chính quyền địa phương đô thị nên nó cũng có vị trí và vai trò khác so với
chính quyền xã. Sự khác nhau này xuất phát từ đặc điểm quản lý chính quyền đô thị
và chính quyền nông thôn:
- Chính quyền địa phương phường, thị trấn tuy là cấp cơ sở nhưng phải thực
hiện quản lý địa bàn ở khu vực đô thị, đông và tập trung nhiều dân cư, có lối sống
đan xen, có nhiều hoạt động kinh tế - xã hội khác nhau diễn ra nên sự quản lý sẽ
phức tạp. Điều này khác với đặc điểm cư dân ở xã nơi dân cư gắn kết cộng đồng
theo làng, xã, thôn, xóm, bản, ấp, dòng họ có những hương ước và phong tục, tập
quán riêng mang nhiều tính tự quản và sự quản lý của chính quyền trên nhiều
phương diện sẽ đơn giản hơn.
- Chính quyền địa phương phường, thị trấn quản lý ở khu vực đô thị là địa
bàn hoạt động của các loại thị trường, là nơi hội tụ và trao đổi thông tin, nơi dễ nảy
sinh các tệ nạn xã hội và các hiện tượng làm mất ổn định an ninh chính trị, trật tự an
toàn xã hội. Đây cũng là điểm khó khăn hơn so với chính quyền địa phương xã ở

nhân dân mà còn có những mối quan hệ gia tộc, làng xóm lâu đời với những ràng
buộc về truyền thống, phong tục, tập quán.
Chính quyền cấp cơ sở có nguồn lực, tài lực riêng, được phân cấp, phân
quyền thực hiện các nhiệm vụ trên địa bàn mà pháp luật quy định, tức là tổ chức và
hoạt động mang tính tự quản cao.
Chính quyền cấp cơ sở là cấp có bộ máy đơn giản nhất, có đội ngũ cán bộ
biến động nhất, ít tính chuyên nghiệp, chế độ chính sách thấp nhất và trực tiếp chịu
sự chi phối của nhân dân; là cấp triển khai tổ chức thực hiện trên thực tế các đường
lối, chính sách và pháp luật của Đảng và Nhà nước (không còn là chủ trương, chính
sách trên văn bản, giấy tờ nữa mà là những xử sự cụ thể của người dân và cán bộ).
Đây là cấp chính quyền mà chức năng thẩm quyền gắn liền với việc thực hiện theo
phương châm “dân biết, dân bàn, dân làm, dân kiểm tra”, đồng thời cũng là cơ sở
bảo đảm cho việc thực hiện phương châm này một cách có hiệu quả nhất.
Bên cạnh đó, chính quyền phường, thị trấn là cấp chính quyền cơ sở được tổ

12


chức ở đô thị nên qua quá trình nghiên cứu của bản thân, có tham khảo các công trình
nghiên cứu của các tác giả khác, người viết nhận thấy muốn tổ chức chính quyền
phường, thị trấn hoạt động có hiệu quả cần phải đảm bảo những đặc điểm sau:
Thứ nhất, Tính tự quản cao:
Về vấn đề này, có rất nhiều ý kiến cho rằng một chính quyền đô thị cần thiết
phải có tính tự quản cao, tự chủ, tự chịu trách nhiệm. Theo Luật sư Hoàng Ngọc
Giao, Viện trưởng Viện Nghiên cứu Chính sách Pháp luật và Phát triển thì vấ n đề
các chính quyền đô th ị hiê ̣n nay đă ̣t ra trên các phương tiê ̣n truyề n thông xuấ t phát
từ những đòi hỏi mô ̣t cách khách quan của đô th ị, từ những đặc trưng của đô thị so
với nông thôn. Các đô thị cầ n có mô ̣t sự tự chủ c ần thiết về ngân sách, cơ chế từ đó
huy động các nhà đầu tư vào cơ sở hạ tầng nhằm giải quyết tốt hơn, nhanh hơn các
vấn đề về đấ t đai, quản lý đô thị, về môi trường, về trâ ̣t tự an toàn giao thông… Khi

thì việc giảm bớt các cấp hành chính, rút ngắn khoảng cách giữa Nhà nước và nhân
dân qua đó tinh giảm bộ máy, giảm chi phí vận hành, nâng cao hiệu quả của quản lý
Nhà nước [18].
Theo ông Nguyễn Thành Tài - Chuyên viên cao cấp của Uỷ ban nhân dân
thành phố Hồ Chí Minh - Nguyên Phó Chủ tịch thường trực Uỷ ban nhân dân thành
phố Hồ Chí Minh:
Từ những điểm khác biệt giữa đô thị và nông thôn, sự phát triển
chóng mặt của đô thị hiện nay thì mỗi sự kiện, mỗi hoạt động ở đô thị có
sự tác động và lan tỏa rất nhanh trên phạm vi rộng lớn, chính vì vậy chính
quyền đô thị phải được tổ chức tinh gọn, ít đầu mối trung gian để phản
ứng nhanh, ra quyết định mau lẹ, phù hợp nhằm nâng cao hiệu lực quản lý
thúc đẩy đô thị phát triển bền vững. Bởi có một đầu mối trung gian thì có
một thể chế hành chính, mà nhiều đầu mối trung gian sẽ nhiều thể chế
hành chính. Các cơ quan hiện nay được tổ chức theo địa giới hành chính,
chế độ tổ chức của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân còn nhiều bất
cập, đặc biệt là Uỷ ban nhân dân hiện nay vừa có trách nhiệm tập thể, vừa
có trách nhiệm cá nhân nên mối quan hệ giữa cá nhân chịu trách nhiệm
chung với tập thể là không rõ ràng, dẫn đến việc họp hành rất nhiều nhưng
trách nhiệm không cụ thể, chồng chéo. Ví dụ một sự việc đến cơ quan giải
quyết nhưng không ai chịu trách nhiệm cuối cùng [39].

14


Người viết nhận thấy ở Việt Nam, chính quyền phường, thị trấn nên được tổ
chức theo hướng không tổ chức Hội đồng nhân dân phường, chỉ tổ chức Ủy ban
nhân dân. Tổ chức chính quyền phường, thị trấn theo mô hình này thể hiện sự khác
nhau giữa nông thôn và đô thị, đồng thời có kế thừa những kết quả tích cực đạt
được trong việc thực hiện thí điểm không tổ chức Hội đồng nhân dân quận, huyện,
phường theo Nghị quyết số 26/2008/QH12 của Quốc hội. Thực tế ở nước ta đã có

phức tạp và khó khăn bao gồm các vấn đề liên quan đến bầu cử, chế độ đãi ngộ…
Với phạm vi rộng như vậy công trình không tập trung nghiên cứu vấn đề đó mà chủ
yếu tác giả muốn đề cập và phân tích đến đội ngũ nhân sự là các công chức thực
hiện công vụ hàng ngày của các cơ quan trong chính quyền đô thị nói chung, chính
quyền phường, thị trân nói riêng.
Sinh thời, Chủ tịch Hồ Chí Minh luôn quan tâm, chăm lo tới công tác giáo
dục, rèn luyện đạo đức Cách mạng cho đội ngũ cán bộ. Người luôn xác định cán bộ
là “công bộc” của nhân dân và một người Cách mạng phải “vừa hồng vừa chuyên”
tức một người nhân viên nhà nước phải vừa có trình độ trí tuệ, vừa có năng lực
chuyên môn, tinh thần trách nhiệm để hoàn thành tốt nhiệm vụ. Chuyên nghiệp ở
đây bao gồm cả khả năng làm việc, khả năng chuyên môn lẫn cách ứng xử, lí tưởng,
đạo đức của của công chức [24].
Chính vì vậy, công tác nhân sự của nước ta nói chung đang được hết sức chú
trọng. Điều đó đảm bảo lòng tin của nhân dân vào chế độ, Nhà nước. Mặt khác,
chính hoạt động công vụ của công chức trong chính quyền cần phải được đảm bảo,
phải có tính chuyên nghiệp do yêu cầu của các đô thị về các dịch vụ công là rất cao.
Mọi cơ chế, quy trình làm việc hay giải quyết công việc bị ảnh hưởng lớn bởi chính
con người thực hiện quy trình đó. Một công chức không có khả năng làm việc
chuyên nghiệp thì có thể khiến cho dịch vụ công của cả một đơn vị đi xuống do tính
gắn bó, quy trình chặt chẽ của công vụ. Đặc biệt, tại các đô thị, trình độ của người
dân tương đối cao, các công việc mà người dân đến giải quyết có nhiều trường hợp
phức tạp, nếu nhân sự không có năng lực khó có khả năng phục vụ nhân dân.
Việc tổ chức chính quyền đô thị còn nhằm mục đích phục vụ nhân dân và tạo
ra cơ chế linh hoạt để thúc để kinh tế đô thị đi lên. Nếu đội ngũ nhân sự không
chuyên nghiệp có thể khiến dịch vụ công cung cấp bị hạn chế, khó cho việc thu hút
đầu tư. Thực tiễn đã cho thấy các thành phố có chỉ số cạnh tranh cao cũng như kinh

16



17


có cơ quan cai trị là Ty tuyên chính xứ do Tuyên chính xứ đứng đầu, tiếp đến là
Tham chính xứ và Chủ sự, thì ở Phủ có Phủ Doãn, Thiếu Doãn và Thị Trung. Về
sau ở xứ đặt thêm 2 ty là Đô ty và Hiến ty do Thừa chính xứ, Tổng binh và Hiến sát
ty đứng đầu thì ở phủ không thấy nói tới thay đổi như vậy.
Đến thời các chúa Nguyễn, gọi Ái Tử (Quảng Trị) và sau đó là Phú Xuân,
nơi đóng đô, là Chính dinh với bộ máy cai quản gồm Chúa, 4 viên quan đại thần
(nội tả, hữu tả, nội hữu, ngoại hữu) và các ty. Sau đó lại đổi gọi là đô thành. Các
lãnh thổ khác chia thành các Dinh đứng đầu là Trấn thủ và dưới dinh có phủ, huyện,
châu, xã, đứng đầu là Tri phủ, Tri huyện, Tri châu và Xã trưởng.
Thời Pháp thuộc, nước ta chia ra làm ba kỳ, kỳ chia ra tỉnh, tỉnh chia ra phủ,
phủ chia ra huyện, huyện chia ra tổng và cuối cùng là xã. Thời kỳ này các đô thị
được mở mang và phát triển. Chúng được gọi chung là thành phố hay thành phố tự
quản và phân theo các cấp khác nhau. Việc tổ chức lại hệ thống đơn vị hành chính
nhằm mục tiêu xóa bỏ hệ thống cai trị, xây dựng mô hình tổ chức chính quyền địa
phương kiểu mới và vận dụng các nguyên tắc phân chia mới. Có thể thấy những
hoạt động phân chia lại như sáp nhập (tỉnh, huyện vào những năm 1960; xã sau năm
1945), lập thêm đơn vị hành chính (thị trấn, khu tự trị vào những năm 1950; phường
năm 1980) chính là thể hiện sự vận dụng nguyên tắc kinh tế (làm to đơn vị hành
chính), dân tộc (có khu tự trị) và gần dân (áp xuống khu phố). Chính quyền phường,
thị trấn cùng với chính quyền xã được gọi chung là chính quyền cấp xã.
Từ sau Cách mạng tháng Tám, tên đô thị và cách tổ chức chính quyền có
nhiều thay đổi. Về tên gọi, các đô thị (thời kỳ đầu gọi là các thị trấn) được đặt
những tên gọi với vị trí khác nhau. Trong đó:
- Thị trấn là đơn vị hành chính được tổ chức sau này (từ năm 1952) trên địa
bàn dân cư vốn trước đó được đặt dưới sự quản lý của xã, do dân cư tập trung làm
ăn, giao thương buôn bán trở nên đông đúc, cần một sự quản lý độc lập mà thành.
- Phường (trước gọi là tiểu khu) được phân định (tổ chức) bên trong đô thị, ở

địa phương khi ta chưa giành được chính quyền trong cả nước. Cách mạng tháng
Tám thành công, các Uỷ ban giải phóng đã trở thành các Uỷ ban nhân dân là tổ
chức chính quyền tiền thân của Hội đồng nhân dân và Uỷ ban nhân dân sau này.
Để tạo cơ sở pháp lý cho tổ chức chính quyền địa phương, ngay sau khi
thành lập Nhà nước Việt Nam Dân chủ cộng hoà, Chủ tịch Hồ Chí Minh đã ký Sắc

19


lệnh đầu tiên về tổ chức chính quyền địa phương là Sắc lệnh số 63/SL ngày 22
tháng 11 năm 1945 về tổ chức Hội đồng nhân dân và Uỷ ban hành chính xã, huyện,
tỉnh, kỳ và do ý thức được những đặc thù về đời sống chính trị, kinh tế, văn hóa, xã
hội ở nông thôn và đô thị, ngay sau khi ban hành Sắc lệnh số 63 Chính phủ lâm thời
đã ban hành Sắc lệnh số 77/SL ngày 21 tháng 12 năm 1945 về tổ chức Hội đồng
nhân dân và Uỷ ban nhân dân hành chính thành phố, khu phố.
Theo hai sắc lệnh này, chính quyền địa phương ở nước ta được tổ chức ở 4
cấp: cấp kỳ - cấp tỉnh, thành phố - cấp huyện, khu phố - cấp xã. Trong 4 cấp chính
quyền địa phương, chỉ có cấp tỉnh và cấp xã ở địa bàn nông thôn, cấp thành phố ở
địa bàn đô thị được xác định là cấp chính quyền hoàn chỉnh có Hội đồng nhân dân
và Uỷ ban hành chính. Cấp kỳ và cấp huyện chỉ là cấp trung gian. Ở kỳ, huyện và
khu phố (phường) chỉ tổ chức Uỷ ban hành chính, không có Hội đồng nhân dân.
Theo quy định tại Điều 42 Sắc lệnh số 77, tổ chức các khu phố được quy định:
“Thành phố sẽ chia ra các khu phố. Số và địa giới các khu phố ở mỗi thành phố sẽ
do Hội đồng nhân dân thành phố quyết nghị và do Uỷ ban hành chính kỳ hoặc
Chính phủ (đối với thành phố Hà Nội) duyệt y” [2].
Ở mỗi khu phố chỉ tổ chức Uỷ ban hành chính khu phố, không tổ chức Hội
đồng nhân dân. Theo quy định tại Điều 43 Sắc lệnh số 77: “Ở mỗi khu phố sẽ đặt
một Uỷ ban hành chính khu phố gồm có 03 uỷ viên chính thức (01 Chủ tịch, 01 Phó
Chủ tịch và 01 thư ký) và 02 uỷ viên dự khuyết. Khi bầu thì bầu riêng Chủ tịch, Phó
Chủ tịch và thư ký”. Riêng Ủy ban hành chính khu phố ở Hà Nội có 05 ủy viên