Forum of Public Administration’ Student

Giáo trình
Quản lý Nhà nước về Tài
chính Công
(Sưu tầm bởi )

2004

www.HanhChinh.com.vn


Chương thứ nhất
Những vấn đề cơ bản về tài chính Nhà nước
và quản lý tài chính nhà nước
Phần I
Những vấn đề cơ bản về tài chính nhà nước
I. Khái niệm và đặc điểm của tài chính Nhà nước
1. Khái niệm Tài chính Nhà nước
Tài chính Nhà nước là một bộ phận hữu cơ của nền tài chính quốc gia. Nó
ra đời, tồn tại và phát triển gần với sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước
và sự phát triển của nền kinh tế hàng hoá, tiền tệ. Nhà nước xuất hiện đòi hỏi
phải có nguồn lực vật chất nhất định để nuôi sống bộ máy Nhà nước và thực
hiện các chức năng kinh tế, xã hội do cộng đồng giao phó. Trong nền kinh tế
hàng hoá tiền tệ, các nguồn lực vật chất đó, không những đã được tiền tệ hoá mà
còn ngày càng trở nên dồi dào. Chính trong những điều kiện như vậy, tài chính
Nhà nước mới ra đời, tồn tại và phát triển. Ngày nay, tài chính Nhà nước, không
chỉ là công cụ động viên, khai thác mọi nguồn lực tài chính của xã hội tạo nên
sức mạnh tài chính của Nhà nước mà còn là công cụ quản lý, điều chỉnh mọi
hoạt động kinh tế, xã hội của mọi quốc gia. Xuất phát từ tầm quan trọng đó, sự
tồn tại, phát triển tài chính Nhà nước là một đòi hỏi khách quan và hết sức cần

các hoạt động thu, chi bằng tiền của tài chính Nhà nước. Các hoạt động thu, chi
bằng tiền đó là mặt biểu hiện bên ngoài của tài chính Nhà nước, còn các quỹ tiền
tệ Nhà nước nắm giữ là biểu hiện nội dung vật chất của tài chính Nhà nước.
Tuy vậy, cần nhận rõ rằng, quá trình diễn ra các hoạt động thu, chi bằng
tiền do Nhà nước tiến hành trên cơ sở các luật lệ do Nhà nước quy định đã làm
nảy sinh các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong xã hội.
Đó chính là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia
phân phối và sử dụng các nguồn tài chính để tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền
tệ của Nhà nước. Các quan hệ kinh tế đó chính là mặt bản chất bên trong của tài
chính Nhà nước, biểu hiện nội dung kinh tế - xã hội của tài chính Nhà nước.
Từ những phân tích trên đây có thể có khái niệm tổng quát về tài chính
Nhà nước như sau:
Tài chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động thu, chi bằng tiền do Nhà
nước tiến hành trong quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước
nhằm phục vụ các chức năng kinh tế - xã hội của Nhà nước. Tài chính Nhà nước
phản ánh hệ thống các quan hệ kinh tế giữa Nhà nước với các chủ thể khác trong
xã hội nảy sinh trong quá trình Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài
chính.
Quan niệm tài chính Nhà nước như trên cho phép nhìn nhận một cách đầy
đủ, toàn diện về tài chính Nhà nước, quan niệm đó vừa chỉ ra mặt cụ thể, hình
3


thức bên ngoài - nội dung vật chất của tài chính Nhà nước là các quỹ tiền tệ của
Nhà nước; vừa vạch rõ mặt trừu tượng, mặt bản chất bên trong - nội dung kinh
tế - xã hội của tài chính Nhà nước là các quan hệ kinh tế nảy sinh trong quá trình
Nhà nước phân phối nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ của
Nhà nước.
Như đã phân tích ở trên, các quan hệ kinh tế cấu thành bản chất tài chính
Nhà nước nảy sinh do Nhà nước tiến hành các khoản thu, chi trên cơ sở các luật

Nhận thức đầy đủ đặc điểm về tính chủ thể của tài chính Nhà nước có ý
nghĩa quan trọng trong việc đảm bảo quyền lãnh đạo tập trung thống nhất của
Nhà nước, loại trừ sự chia xẻ, phân tán quyền lực trong việc điều hành Ngân
sách Nhà nước. Nhận thức kể trên cũng cho phép xác định quan điểm định
hướng trong việc sử dụng tài chính làm công cụ điều chỉnh và xử lý các quan hệ
kinh tế - xã hội, rằng, trong hệ thống các quan hệ kinh tế, quan hệ lợi ích nảy
sinh khi Nhà nước tham gia phân phối các nguồn tài chính thì lợi ích quốc gia,
lợi ích toàn thể bao giờ cũng được đặt lên hàng đầu và chi phối các mặt lợi ích
khác.
2.2. Đặc điểm về nguồn hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước
Xét về nội dung vật chất, tài chính Nhà nước bao gồm các quỹ tiền tệ
thuộc quyền nắm giữ và sử dụng của Nhà nước (xem mục I.2). Các quỹ tiền tệ
đó là một lượng nhất định các nguồn tài chính của toàn xã hội đã được tập trung
vào tay Nhà nước, hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước, trong đó NSNN
là quỹ tiền tệ tập trung lớn nhất của Nhà nước.
Việc hình thành thu nhập của tài chính Nhà nước mà đại diện tiêu biểu là
NSNN có các đặc điểm chủ yếu là:
Thứ nhất, Thu nhập của tài chính Nhà nước có thể được lấy từ nhiều
nguồn khác nhau, cả trong nước và ngoài nước; từ nhiều lĩnh vực hoạt động
khác nhau, cả sản xuất, lưu thông và phân phối, nhưng nét đặc trưng là luôn gắn
chặt với kết quả của hoạt động kinh tế trong nước và sự vận động của các phạm
trù giá trị khác như: giá cả, thu nhập, lãi suất…
Kết quả của các hoạt động kinh tế trong nước được đánh giá bằng các chỉ
tiêu chủ yếu như: mức tăng trưởng GDP, tỷ suất doanh lợi của nền kinh tế... Đó
là các nhân tố khách quan quyết định mức động viên của tài chính Nhà nước.
Sự vận động của các phạm trù giá trị khác vừa có tác động đến sự tăng
giảm mức động viên của tài chính Nhà nước, vừa đặt ra yêu cầu sử dụng hợp lý
các công cụ thu tài chính Nhà nước để điều tiết các hoạt động kinh tế xã hội cho
phù hợp với sự biến động của các phạm trù giá trị.
Nhận thức đầy đủ đặc điểm trên có ý nghĩa quan trọng, rằng trong tổng thu

Đối với hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị kinh tế cơ sở, hiệu
quả của việc sử dụng vốn thường được đánh giá bằng các chỉ tiêu định lượng
như: Tổng số lợi nhuận thu được trong kỳ, số vòng quay của vốn lưu động trong
kỳ, hệ số doanh lợi (lợi nhuận/vốn, lợi nhuận/giá thành, lợi nhuận/chi phí).
Khác với hoạt động sản xuất kinh doanh ở cơ sở, tầm vi mô, việc dựa vào
các chỉ tiêu định lượng để đánh giá hiệu quả các khoản chi của tài chính Nhà
nước sẽ gặp phải khó khăn và sẽ không cho phép có cái nhìn toàn diện. Bởi vì,
chi tiêu của tài chính Nhà nước không phải là những chi tiêu gắn liền trực tiếp
với các hoạt động sản xuất kinh doanh ở các đơn vị cơ sở, mà là những chi tiêu
gắn liền với việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, tức là gắn liền với việc
6


đáp ứng các nhu cầu chung, nhu cầu có tính chất toàn xã hội - tầm vĩ mô. Mặc
dù hiệu quả của các khoản chi tiêu của tài chính Nhà nước trên những khía cạnh
cụ thể vẫn có thể đánh giá bằng các chỉ tiêu định lượng như vay nợ, một số vấn
đề xã hội… nhưng xét về tổng thể, hiệu quả đó thường được xem xét trên tầm vĩ
mô. Điều đó có nghĩa là, hiệu quả của việc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước
phải được xem xét dựa trên cơ sở đánh giá mức độ hoàn thành các mục tiêu
kinh tế -xã hội đã đặt ra mà các khoản chi của tài chính Nhà nước phải đảm
nhận.
Thông thường việc đánh giá hiệu quả hoạt động tài chính Nhà nước dựa
vào hai tiêu thức cơ bản: kết quả đạt được và chi phí bỏ ra. Kết quả ở đây được
hiểu bao gồm: kết quả kinh tế và kết quả xã hội, kết quả trực tiếp và kết quả gián
tiếp.
Nhận thức đúng đắn đặc điểm kể trên có ý nghĩa quan trọng trong việc
định hướng và có biện pháp sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước tập trung vào
việc xử lý các vấn đề của kinh tế vĩ mô như: đầu tư để tác động đến việc hình
thành cơ cấu kinh tế mới; cấp phát kinh phí cho việc thực hiện mục tiêu nâng
cao dân trí, đào tạo nhân lực, bồi dưỡng nhân tài; thực hiện chính sách dân số và

Như đã biết, phạm trù tài chính vốn có hai chức năng là phân phối và
giám đốc. Là một bộ phận của tài chính nói chung, tài chính Nhà nước cũng có
những chức năng khách quan như vậy. Tuy nhiên, do tính đặc thù của nó là luôn
gắn liền với Nhà nước và phát huy vai trò của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền
kinh tế, tài chính Nhà nước lại biểu lộ khả năng khách quan phát huy tác dụng
xã hội của nó trên các khía cạnh cụ thể phù hợp với tính đặc thù đó. Đó là ba
chức năng: phân bổ nguồn lực, tái phân phối thu nhập, điều chỉnh và kiểm soát.
1. Chức năng phân bổ nguồn lực
Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước là khả năng khách
quan của TCNN mà nhờ vào đó các nguồn tài lực thuộc quyền chi phối của Nhà
nước được tổ chức, sắp xếp, phân phối một cách có tính toán, cân nhắc theo
những tỷ lệ hợp lý nhằm nâng cao tính hiệu quả kinh tế - xã hội của việc sử
dụng các nguồn tài lực đó đảm bảo cho nền kinh tế phát triển vững chắc và ổn
định theo các tỷ lệ cân đối đã định của chiến lược và kế hoạch phát triển kinh tế
xã hội.
Đương nhiên, ngày nay trong một nền kinh tế đang chuyển đổi như ở
nước ta, việc phân bổ nguồn lực không chỉ duy nhất do tài chính Nhà nước thực
hiện mà còn có sự tham gia của các khâu tài chính khác. Xu hướng chung là
chức năng này đối với tài chính Nhà nước đang có chiều hướng giảm dần.
ở nước ta, trong những năm trước thời kỳ đôỉ mới, nền kinh tế vận hành
theo cơ chế kế hoạch hoá tập trung, Nhà nước thực hiện chế độ bao cấp nguồn
tài chính từ Ngân sách cho phần lớn các hoạt động kinh tế xã hội. Trong điều
kiện đó, có người đã lầm tưởng mà ngộ nhận rằng, Ngân sách Nhà nước ta là
Ngân sách của toàn bộ nền kinh tế quốc dân. Thực ra, khi đó Ngân sách Nhà
nước chỉ giữ vai trò như một cái túi đựng số thu của Nhà nước về để rồi chia
nhỏ nó cho các hoạt động mà không biết đến tính hiệu quả của nó. Cũng chính
8


trong điều kiện đó, chức năng phân bổ của tài chính Nhà nước, tưởng như một

Những kết quả cần phải đạt được đó của sự phân bổ có thể coi là những
tiêu chuẩn để đánh giá mức độ đúng đắn, hợp lý của việc sử dụng công cụ tài
chính Nhà nước trong việc phân bổ các nguồn lực tài chính. Bên cạnh các tiêu
chuẩn đó, đòi hỏi sự phân bổ phải được tính toán trên cơ sở thực lực nguồn tài
chính của toàn xã hội và của Nhà nước, có cân nhắc cho phù hợp với đặc điểm,
9


tình hình của đất nước trong từng thời kỳ và theo sát các kế hoạch, chiến lược
phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước cũng là một tiêu chuẩn không kém phần
quan trọng.
Chức năng phân bổ nguồn lực của tài chính Nhà nước là chức năng được
đề cập với sự quan tâm nhiều hơn tới khía cạnh kinh tế của sự phân phối. Phân
bổ nguồn lực tài chính qua tài chính Nhà nước mà Nhà nước là chủ thể phải
nhằm đạt tới các mục tiêu của kinh tế vĩ mô là hiệu quả, ổn định và phát triển.
Nhằm đạt những mục tiêu kể trên, phân bổ nguồn lực tài chính của tài
chính Nhà nước phải chú ý xử lý mối quan hệ giữa khu vực Nhà nước và khu
vực tư nhân. Những tỷ lệ hợp lý trong phân bổ nguồn lực tài chính sẽ đảm bảo
nâng cao tính hiệu quả trên cả hai khía cạnh thuế khoá và chi tiêu của Nhà nước,
từ đó, có tác dụng vừa thúc đẩy tập trung vốn vào tay Nhà nước, vừa thúc đẩy
tích tụ vốn ở các đơn vị cơ sở; vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm trong khu vực Nhà
nước, vừa thúc đẩy tăng tiết kiệm và tăng đầu tư trong khu vực tư nhân. Những
điều đó sẽ là nhân tố quan trọng ảnh hưởng tới sự phát triển và ổn định kinh tế.
2. Chức năng tái phân phối thu nhập
Chức năng phân phối và tái phân phối thu nhập của tài chính Nhà nước
là khả năng khách quan của TCNN mà nhờ vào đó tài chính Nhà nước được sử
dụng vào việc phân phối và phân phối lại các nguồn tài chính trong xã hội
nhằm thực hiện mục tiêu công bằng xã hội trong phân phối và hưởng thụ kết
quả của sản xuất xã hội.
Trong chức năng này, chủ thể phân phối là Nhà nước chủ yếu trên tư cách

năng của tài chính Nhà nước là thông qua việc phân phối lại để điều tiết. Những
nhu cầu như y tế, bảo vệ sức khoẻ, phúc lợi xã hội, bảo đảm xã hội… thì tài chính
Nhà nước thực hiện sự phân phối tập trung, hỗ trợ thu nhập từ nguồn tài chính đã
được tập trung trong tay Nhà nước (cùng với việc thực hiện xã hội hoá và đa dạng
hoá các nguồn tài chính cho các hoạt động này).
Trong việc điều tiết thu nhập, thu thuế là biện pháp chủ yếu. Thông qua
các thứ thuế gián thu để điều tiết tương đối giá cả của các loại hàng hoá, từ đó
điều tiết sự phân phối các yếu tố sản xuất của các chủ thể kinh tế. Thông qua
thuế thu nhập doanh nghiệp để điều tiết lợi nhuận của doanh nghiệp. Thông qua
thuế thu nhập cá nhân để điều tiết thu nhập lao động và thu nhập phi lao động
của cá nhân (thu nhập về tài sản, tiền cho thuê, lợi tức…). Thông qua công cụ
thuế, các thu nhập cao được điều tiết bớt một phần và được tập trung vào Ngân
sách Nhà nước.
Trong việc hỗ trợ thu nhập, chi tài chính Nhà nước là biện pháp chủ yếu.
Ngân sách Nhà nước sử dụng các nguồn tài chính đã tập trung được, trong đó có
một phần là nguồn tài chính điều tiết từ các thu nhập cao, để chi cho các biện
pháp văn hoá xã hội kể trên nhằm hỗ trợ thu nhập cho những người có thu nhập
thấp. Như vậy, với tư cách là chủ thể của chức năng phân phối thu nhập, Nhà
nước đóng vai trò như người trung gian trong việc điều hoà thu nhập giữa các
tầng lớp dân cư, hạ thấp bớt các thu nhập cao và nâng cao thêm các thu nhập
thấp nhằm rút ngắn độ chênh lệch về thu nhập giữa các cá nhân.
11


Những phân tích kể trên cho thấy tái phân phối thu nhập trở thành một đòi
hỏi khách quan của xã hội. Kết quả của việc thực hiện chức năng này của tài
chính Nhà nước chính là nhờ vào nó có thể điều chỉnh để có được một khoảng
cách hợp lý về thu nhập giữa các tầng lớp dân cư nhằm hướng tới mục tiêu công
bằng xã hội cho mọi thành viên xã hội.
Khác với chức năng phân bổ nguồn lực, chức năng tái phân phối thu nhập



đi, đó là quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ mà Nhà nước nắm giữ. Tuy
nhiên cần nhận rõ rằng, việc tạo lập, phân phối và sử dụng các quỹ tiền tệ của
Nhà nước lại luôn có mối liên hệ hữu cơ với việc tạo lập, phân phối và sử dụng
các quỹ tiền tệ của mọi chủ thể kinh tế - xã hội khác và được tiến hành trên cơ
sở các chính sách, chế độ do Nhà nước quy định. Do đó, đối tượng điều chỉnh và
kiểm soát của tài chính Nhà nước không chỉ là bản thân quá trình phân phối của
tài chính Nhà nước mà còn là các quá trình phân phối các nguồn tài chính ở mọi
chủ thể kinh tế xã hội theo các yêu cầu đặt ra của các chính sách thu, chi tài
chính.
Với đối tượng điều chỉnh và kiểm soát như vậy, có thể nhận thấy rằng,
phạm vi điều chỉnh và kiểm soát của tài chính Nhà nước là rất rộng rãi, nó bao
trùm mọi lĩnh vực kinh tế - xã hội trong suốt quá trình diễn ra các hoạt động
phân phối các nguồn tài chính để tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ.
Điều chỉnh và kiểm soát có cùng đối tượng quản lý và tác động, đó là quá
trình phân bổ các nguồn lực tài chính, quá trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền
tệ, nhưng giữa chúng vẫn có những sự khác nhau về nội dung và cách thức quản
lý và tác động.
Nội dung của kiểm soát - kiểm tra quá trình vận động của các nguồn tài
chính là: kiểm tra việc khai thác, phân bổ và sử dụng các nguồn lực tài chính;
Kiểm tra tính cân đối, tính hợp lý của việc phân bổ và kiểm tra tính tiết kiệm,
tính hiệu quả của việc sử dụng chúng. Còn nội dung của điều chỉnh quá trình
vận động của các nguồn tài chính là: điều chỉnh về mặt tổng lượng của nguồn tài
chính nhằm đạt tới cân đối về mặt tổng lượng cung cấp vốn và tổng lượng nhu
cầu vốn; điều tiết cơ cấu và mối quan hệ tỷ lệ giữa các mặt trong phân bổ các
nguồn tài chính như: quan hệ tỷ lệ giữa tích luỹ với tiêu dùng, giữa tiêu dùng xã
hội với tiêu dùng cá nhân, giữa trung ương với địa phương, giữa các ngành…
Kiểm soát quá trình vận động của các nguồn tài chính được thực hiện
thông qua đồng tiền và dựa vào kế hoạch, nó được tiến hành trong suốt quá trình

yêu cầu đã định. Việc bảo đảm đó được thực hiện, trước hết, nhờ tính tự động
của điều chỉnh đối với các quá trình phân bổ trên cơ sở các điều kiện thực tế và
đòi hỏi khách quan của sự phát triển; sau nữa được thực hiện nhờ qua kiểm tra
mà phát hiện ra những bất hợp lý của quá trình phân bổ để có thể hiệu chỉnh lại
quá trình đó theo các mục tiêu và yêu cầu đã định.
Thứ hai, góp phần điều chỉnh quá trình phân phối các nguồn tài chính, quá
trình tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ ở các chủ thể kinh tế - xã hội khác, đảm
bảo cho các hoạt động thu, chi bằng tiền ở đó được thực hiện theo đúng các quy
định của chính sách, chế độ Nhà nước.
Các chức năng của tài chính Nhà nước là sự thể hiện bản chất của tài
chính Nhà nước. Vận dụng các chức năng này vào hoạt động thực tiễn, tài chính
Nhà nước sẽ phát huy những vai trò to lớn của nó.
III. Hệ thống tài chính Nhà nước
Chủ thể của các quan hệ tài chính Nhà nước là các cấp chính quyền Nhà
nước, các cơ quan quản lý Nhà nước, các doanh nghiệp Nhà nước, gọi chung là
14


Nhà nước. Gắn với chủ thể là Nhà nước, các quỹ tiền tệ thuộc tài chính nhà
nước có tính đặc thù là việc tạo lập và sử dụng chúng luôn gắn liền với quyền
lực chính trị của Nhà nước và việc thực hiện các chức năng của Nhà nước, còn
các chức năng của Nhà nước lại được thực hiện thông qua các bộ phận cấu thành
của bộ máy Nhà nước theo một cơ cấu tổ chức thích hợp với từng thời kỳ lịch sử
của sự phát triển xã hội. Từ đó có thể cho rằng, xét về mặt cơ cấu, tài chính nhà
nước được xem là một hệ thống bao gồm nhiều bộ phận hợp thành. Từ những
phân tích kể trên có thể có khái niệm về hệ thống tài chính nhà nước như sau:
Hệ thống Tài chính Nhà nước là tổng thể các hoạt động tài chính gắn liền với
việc tạo lập hoặc sử dụng các quỹ tiền tệ của Nhà nước và cơ cấu tổ chức của
bộ máy Nhà nước nhằm phục vụ và thực hiện các chức năng, nhiệm vụ về kinh
tế - xã hội mà Nhà nước đảm nhận.

cũng có những đặc điểm tương đồng về nguồn tài chính đảm bảo cho hoạt động
và yêu cầu sử dụng kinh phí, do đó, trong lĩnh vực quản lý tài chính, 3 loại cơ
quan kể trên được xếp vào cùng một dạng là các cơ quan hành chính.
Các cơ quan hành chính nhà nước có nhiệm vụ cung cấp các dịch vụ công
cộng cho xã hội. Các cơ quan này được phép thu một số khoản thu về phí và lệ
phí nhưng số thu đó là không đáng kể. Do đó, nguồn tài chính đảm bảo cho các
cơ quan hành chính hoạt động gần như do Ngân sách Nhà nước cấp toàn bộ.
Nguồn tài chính ở đây được sử dụng để duy trì sự tồn tại của bộ máy Nhà nước
và thực hiện các nghiệp vụ hành chính, cung cấp các dịch vụ công cộng thuộc
chức năng của cơ quan.
Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các cơ quan hành chính Nhà nước là
các cơ quan hành chính Nhà nước.
1.3. Tài chính của các đơn vị sự nghiệp Nhà nước
Các đơn vị sự nghiệp Nhà nước là các đơn vị thực hiện cung cấp các dịch
vụ xã hội công cộng và các dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của
các ngành kinh tế quốc dân. Hoạt động của các đơn vị này không nhằm mục tiêu
lơi nhuận mà chủ yếu mang tính chất phục vụ. Các đơn vị này chủ yếu hoạt
động trong lĩnh vực văn hoá - xã hội. Hoạt động trong lĩnh vực kinh tế có các
đơn vị sự nghiệp của các ngành như: sự nghiệp nông nghiệp, lâm nghiệp, giao
thông, thuỷ lợi...
Do hoạt động mang tính chất phục vụ là chủ yếu, ở các đơn vị sự nghiệp
số thu thường không lớn và không ổn định hoặc không có thu. Do đó, thu nhập
của các đơn vị này chủ yếu do Ngân sách Nhà nước cấp toàn bộ hoặc một phần.
Cá biệt, có một số đơn vị sự nghiệp có số thu khá lớn, Nhà nước có thể cho các
đơn vị này áp dụng chế độ tài chính riêng. * Với các dịch vụ kể trên, chi tiêu của
các đơn vị này chính là nhằm phục vụ thực hiện các chức năng của Nhà nước.
Chủ thể trực tiếp quản lý tài chính các đơn vị sự nghiệp Nhà nước là các
đơn vị sự nghiệp Nhà nước.
1.4. Tài chính của các doanh nghiệp Nhà nước
Xem Nghị định số 10/2002/NĐ-CP ngày 16/01/2002 của Chính phủ về chế độ tài chính áp dụng cho các

cả cộng đồng, không vì mục tiêu lợi nhuận.
Ba là, Về chủ thể quyết định: Các hoạt động tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ
trong tài chính công do các chủ thể công quyết định. Các chủ thể công ở đây là
Nhà nước hoặc các cơ quan, tổ chức của Nhà nước được Nhà nước giao nhiệm
vụ thực hiện các thu, chi bằng tiền trong khi tạo lập và sử dụng các quỹ tiền tệ.
Bốn là, Về pháp luật điều chỉnh: Các quan hệ tài chính công chịu sự điều
chỉnh bởi các “luật công”, dựa trên các quy phạm pháp luật mệnh lệnh - quyền
uy. Khác với tài chính công, các quan hệ tài chính tư được điều chỉnh bằng các
“luật tư”, dựa trên các quy phạm pháp luật hướng dẫn, thoả thuận. Các quan hệ
Luật của Quốc hội nước CHXHCN ViệtNam số 14/2003/QH11 ngày 26/11/2003 về doanh nghiệp nhà
nước, Điều 1.
*

17


tài chính công là các quan hệ kinh tế nảy sinh gắn liền với việc tạo lập và sử
dụng các quỹ công mà một bên của quan hệ là các chủ thể công.
Từ các nội dung và đặc điểm kể trên của tài chính công có thể nhận thấy:
chính sách tài chính công là phương thức mà Nhà nước sử dụng để tác động tới
các hoạt động kinh tế xã hội ở tầm vĩ mô, trong đó chính sách Ngân sách là bộ
phận hạt nhân giữ vai trò quyết định.
2. Theo nội dung quản lý có thể chia tài chính Nhà nước thành các bộ
phận
- Ngân sách Nhà nước.
- Tín dụng Nhà nước.
- Các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước.
2.1. Ngân sách Nhà nước
Ngân sách Nhà nước là mắt khâu quan trọng nhất giữ vai trò chủ đạo
trong tài chính Nhà nước. Thu của Ngân sách Nhà nước được lấy từ mọi lĩnh

nước trong việc thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, chủ yếu là
thông qua việc cấp vốn thực hiện các chương trình cho vay dài hạn. Việc thu hút
các nguồn tài chính tạm thời nhàn rỗi qua con đường tín dụng Nhà nước được
thực hiện bằng cách phát hành trái phiếu Chính phủ như: Tín phiếu Kho bạc Nhà
nước, trái phiếu Kho bạc Nhà nước, trái phiếu công trình (ở Việt Nam hiện có
hình thức trái phiếu đô thị), công trái quốc gia (ở Việt Nam là công trái xây
dựng Tổ quốc) trên thị trường tài chính.
Đặc trưng cơ bản của các quan hệ trong tạo lập và sử dụng quỹ tiền tệ qua
hình thức tín dụng Nhà nước là mang tính tự nguyện và có hoàn trả.
2.3. Các quỹ tài chính nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước (gọi tắt là các
quỹ ngoài Ngân sách)
Các quỹ TCNN ngoài NSNN là các quỹ tiền tệ tập trung do Nhà nước
thành lập, quản lý và sử dụng nhằm cung cấp nguồn lực tài chính cho việc xử lý
những biến động bất thường trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội và để hỗ
trợ thêm cho NSNN trong trường hợp khó khăn về nguồn lực tài chính.
Sự hình thành và phát triển các quỹ TCNN ngoài NSNN là một sự cần
thiết khách quan bắt nguồn từ chính yêu cầu nâng cao hiệu quả quản lý vĩ mô
nền kinh tế - xã hội. Đó là:
Thứ nhất, Để huy động thêm các nguồn lực tài chính hỗ trợ NSNN thực
hiện các mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Mặc dù NSNN là một quỹ TCNN
lớn nhất, có phạm vi ảnh hưởng lớn nhất đến mọi hoạt động kinh tế - xã hội,
song do quy mô thu, chi NSNN luôn có giới hạn trong khi nhu cầu của nền kinh
tế - xã hội lại rất lớn nên trong từng giai đoạn, từng hoàn cảnh cụ thể, để thực
hiện có hiệu quả các chức năng của mình nhằm thực hiện các mục tiêu phát triển
chung của toàn bộ nền kinh tế, Nhà nước cần phải huy động thêm các nguồn lực
tài chính trong xã hội. Điều đó được thực hiện bằng cách thành lập các quỹ
TCNN ngoài NSNN thích ứng.
Thứ hai, Để tạo thêm công cụ phân phối lại tổng sản phẩm quốc dân
(TSPQD) nhằm thực hiện các mục tiêu xã hội trong phát triển. Mặc dù NSNN là
công cụ quan trọng nhất trong phân phối lại TSPQD, nhưng trong những thời kỳ

thời nhàn rỗi của các tổ chức kinh tế - xã hội và các tầng lớp dân cư.
Với loại quỹ TCNN ngoài NSNN đảm nhận chức năng dự trữ, dự phòng cho
những rủi ro bất thường ảnh hưởng đến toàn cục thì nguồn tài chính trích từ NSNN
thường có tỷ trọng lớn, như: Quỹ dự trự quốc gia, Quỹ dự trữ tài chính, Quỹ dự trữ
ngoại hối… Với loại quỹ TCNN ngoài NSNN đảm nhận chức năng hỗ trợ cho quá
trình tăng trưởng kinh tế, có khả năng thu hồi vốn thì tỷ trọng nguồn tài chính từ
NSNN nhỏ, phần chủ yếu là huy động từ các nguồn tài chính, trong đó có nguồn tài
chính tạm thời nhàn rỗi của các tổ chức xã hội và các tầng lớp dân cư, như: Quỹ hỗ
20


trợ phát triển, Quỹ đầu tư xây dựng cơ sở hạ tầng ở một số tỉnh, thành phố trực
thuộc TW, quỹ BHXH…
Ba là, Về mục tiêu sử dụng: Các quỹ TCNN ngoài NSNN được sử dụng
nhằm giải quyết những biến động bất thường không dự báo trước trong quá trình
phát triển kinh tế - xã hội, không có trong dự toán NSNN nhưng Nhà nước phải có
trách nhiệm xử lý.
Bốn là, Về cơ chế hoạt động: So với NSNN, cơ chế huy động và sử dụng
vốn của các quỹ TCNN ngoài NSNN tương đối linh hoạt hơn. Phần lớn việc huy
động và sử dụng vốn của các quỹ TCNN ngoài NSNN được điều chỉnh bởi các văn
bản dưới luật do các cơ quan hành pháp quyết định mà không cần có sự tham gia
của các cơ quan quyền lực. Tính chất linh hoạt đó bắt nguồn từ mục tiêu sử dụng
của các quỹ TCNN ngoài NSNN. Đặc trưng này tạo ra hành lang rộng trong việc
sử dụng nguồn lực tài chính để xử lý tình huống. Việc sử dụng các quỹ TCNN
ngoài NSNN thường có mục tiêu, địa chỉ cụ thể, theo sự điều khiển của Nhà nước
đối với từng loại quỹ, đồng thời được thực hiện theo cơ chế tín dụng nhưng với lãi
suất ưu đãi.
Năm là, Về điều kiện hình thành và tồn tại: Sự ra đời và tồn tại của từng loại
quỹ TCNN ngoài NSNN tuỳ thuộc vào sự tồn tại các tình huống, các sự kiện kinh
tế - xã hội. Khi các tình huống, sự kiện đó được giải quyết dứt điểm, trở lại trạng

việc thực hiện phân cấp, phân công quản lý kinh tế - xã hội của Nhà nước. Điều
đó đảm bảo phát huy tính tích cực, chủ động sáng tạo của các địa phương, các
ngành, các đơn vị trong quản lý kinh tế - xã hội và là điều kiện thực hiện chuyên
môn hoá lao động trong quản lý tài chính Nhà nước đảm bảo cho việc quản lý
đó được chặt chẽ hơn, có hiệu quả hơn.
Từ các cách phân loại trên đây của tài chính Nhà nước lại có thể rút ra nhận
xét rằng, vốn của tài chính Nhà nước bao gồm vốn của Ngân sách Nhà nước và
vốn ngoài Ngân sách Nhà nước, trong đó, vốn của Ngân sách Nhà nước có quy
mô lớn nhất và giữ vai trò quyết định đến phạm vi cũng như hiệu quả hoạt động
của tài chính Nhà nước. Tuy vậy, trong điều kiện đổi mới cơ chế quản lý kinh tế,
phát huy quyền tự chủ của các ngành, các địa phương và các đơn vị cơ sở, thực
hiện phương châm đa dạng hoá các nguồn vốn cho sự phát triển kinh tế - xã hội,
vốn ngoài Ngân sách cũng giữ một vị trí hết sức quan trọng. Trong những năm
qua, các quỹ tài chính Nhà nước ngoài Ngân sách Nhà nước đã có tác dụng tích
cực trong việc khai thác, huy động các nguồn lực tài chính từ các chủ thể khác,
cùng với vốn Ngân sách Nhà nước, góp phần thực hiện thắng lợi các mục tiêu
quan trọng của kinh tế vĩ mô. Thực tế đó cho thấy, trong chính sách tài chính Nhà
nước, bên cạnh bộ phận hạt nhân là chính sách Ngân sách, việc nghiên cứu để có
chính sách hợp lý đối với việc quản lý và sử dụng vốn ngoài Ngân sách là cần
thiết.
IV. Vai trò của tài chính nhà nước
Vai trò của Tài chính Nhà nước có thể được xem xét trên hai khía cạnh: là
công cụ tập trung nguồn lực đảm bảo duy trì sự tồn tại, hoạt động của bộ máy
22


Nhà nước và là công cụ của Nhà nước trong quản lý vĩ mô nền kinh tế thị
trường.
1. Vai trò của tài chính Nhà nước trong việc đảm bảo duy trì sự tồn
tại và hoạt động của bộ máy Nhà nước

23


Do tính chất đặc biệt kể trên về vị trí, nhiệm vụ và phạm vi hoạt động của
nó, trong hệ thống tài chính quốc dân, tài chính Nhà nước, đặc biệt là Ngân sách
Nhà nước luôn giữ vai trò lãnh đạo và chủ đạo gắn liền với vai trò lãnh đạo của
Nhà nước và vai trò chủ đạo của kinh tế Nhà nước. Có thể nhận thấy vai trò đó
của tài chính Nhà nước trên các khía cạnh sau đây:
Thứ nhất, Tài chính Nhà nước có vai trò chi phối các hoạt động của tài
chính khu vực phi Nhà nước. Sự chi phối đó được thể hiện trên hai mặt của quá
trình phân phối các nguồn tài chính. Một mặt, Tài chính phi Nhà nước có nhiệm
vụ thực hiện các khoản thu của tài chính Nhà nước để tạo lập các quỹ tiền tệ
chung của Nhà nước, đóng góp cho việc thực hiện các nhu cầu chung của xã hội.
Mặt khác, với quy mô lớn của các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước, đặc biệt là
Ngân sách Nhà nước, tài chính Nhà nước có thể đầu tư cho việc xây dựng kết
cấu hạ tầng kinh tế - xã hội tạo thuận lợi cho hoạt động của khu vực kinh tế phi
Nhà nước, đồng thời có thể thực hiện sự trợ giúp về tài chính cho khu vực kinh
tế này duy trì và đẩy mạnh hoạt động.
Thứ hai, Tài chính Nhà nước có vai trò hướng dẫn các hoạt động của tài
chính phi Nhà nước. Hoạt động của tài chính Nhà nước luôn gắn liền và phục vụ
thực hiện các chức năng, nhiệm vụ, định hướng phát triển kinh tế - xã hội của
Nhà nước, do đó, các hoạt động thu, chi của tài chính Nhà nước như là tấm
gương phản ánh các định hướng phát triển đó, từ đó có tác dụng hướng dẫn các
hoạt động thu, chi trong hoạt động kinh tế xã hội của khu vực phi Nhà nước.
Chẳng hạn, chính sách thuế có tác dụng hướng dẫn đầu tư, hướng dẫn tiêu dùng,
đầu tư của Nhà nước có tác dụng “châm ngòi” thu hút đầu tư và hướng dẫn đầu
tư của khu vực phi Nhà nước…
Thứ ba, Tài chính Nhà nước có vai trò điều chỉnh các hoạt động của tài
chính phi Nhà nước. Vai trò này được thể hiện, thông qua hoạt động kiểm tra
của Tài chính Nhà nước có thể phát hiện những điểm bất hợp lý, những sự chệch

cơ cấu vùng lãnh thổ; kích thích hoặc hạn chế sản xuất kinh doanh theo ngành
hoặc theo sản phẩm…
Thông qua hoạt động phân phối các quỹ tiền tệ chung của Nhà nước, đặc
biệt là quỹ Ngân sách Nhà nước, cho xây dựng kết cấu hạ tầng, đầu tư vào các
ngành then chốt, các công trình mũi nhọn, hình thành các doanh nghiệp Nhà
nước, hỗ trợ tài chính cho các doanh nghiệp cần nâng đỡ khuyến khích (qua biện
pháp trợ giá, trợ cấp…), tài chính Nhà nước góp phần tạo điều kiện thuận lợi
cho phát triển sản xuất kinh doanh, góp phần hình thành và hoàn thiện cơ cấu
sản xuất, cơ cấu kinh tế - xã hội, đảm bảo các tỷ lệ cân đối của nền kinh tế, từ đó
thúc đẩy kinh tế phát triển và tăng trưởng.
Trong công cuộc xây dựng kinh tế, đặc biệt đối với các nước chậm phát
triển như Việt Nam, việc sử dụng các biện pháp tài chính để phát huy vai trò
kinh tế của tài chính Nhà nước nhằm đẩy nhanh tốc độ tăng trưởng kinh tế, phát
triển kinh tế toàn diện và nâng cao hiệu quả của các hoạt động kinh tế được coi
là mối quan tâm hàng đầu của chính sách sử dụng tài chính của Nhà nước.

25