VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN CÔNG HÒA

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH XÂY DỰNG CƠ BẢN
BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH TỪ THỰC TIỄN
QUẬN NGŨ HÀNH SƠN, THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI, năm 2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN CÔNG HÒA

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH XÂY DỰNG CƠ BẢN
BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH TỪ THỰC TIỄN
QUẬN NGŨ HÀNH SƠN, THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG

Chuyên ngành : Chính sách công
Mã số
: 60.34.04.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG


CHƢƠNG 2. THỰC TRẠNG THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH XÂY
DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH TRÊN ĐỊA
BÀN QUẬN NGŨ HÀNH SƠN, THÀNH PHỐ ĐÀ NẴNG ..................... 32
2.1. Kết quả thực hiện mục tiêu chính sách xây dựng cơ bản bằng nguồn
vốn ngân sách trên địa bàn quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng ........... 32
2.2. Thực trạng tổ chức thực hiện chính sách xây dựng cơ bản bằng nguồn
vốn ngân sách nhà nước từ thực tiễn quận Ngũ Hành Sơn ............................. 38
2.3. Đánh giá chung về việc tổ chức, thực hiện chính xây dựng cơ bản
bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước tại quận Ngũ Hành Sơn, thành phố
Đà Nẵng........................................................................................................... 46
CHƢƠNG 3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP TĂNG CƢỜNG THỰC HIỆN
CHÍNH SÁCH XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN
SÁCH Ở NƢỚC TA HIỆN NAY ................................................................. 50


3.1. Mục tiêu thực hiện chính sách đầu tư xây dựng cơ bản từ ngân sách
nhà nước .......................................................................................................... 50
3.2. Giải pháp tăng cường thực hiện chính sách đầu tư xây dựng cơ bản từ
ngân sách nhà nước ......................................................................................... 52
KẾT LUẬN .................................................................................................... 62
TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
ĐT XDCB

: Đầu tư xây dựng cơ bản

GPMB


UBND

: Ủy ban nhân dân

XDCB

: Xây dựng cơ bản


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong những năm qua, Chính Phủ và Thành phố Đà Nẵng đã có nhiều
chính sách, cơ chế góp phần tạo môi trường đầu tư xây dựng cơ bản cho thành
phố nói chung và quận Ngũ Hành Sơn nói riêng. Tuy nhiên, trong thực tế
công tác xây dựng cơ bản từ ngân sách Nhà nước còn bộc lộ nhiều bất cập mà
bản thân Luật Xây dựng, Luật đấu thầu chưa quản lý hết dẫn đến tình trạng
buông lỏng quản lý, gây lãng phí, thất thoát, tham nhũng trong XDCB của
Nhà nước dẫn đến đầu tư còn dàn trải, kém hiệu quả… Đây chính là nguyên
nhân cơ bản dẫn đến hiệu quả đầu tư không cao làm tăng nợ công và nợ nước
ngoài. Vì vậy đây là một vấn đề bức xúc của nhân dân hiện nay.
Trong những năm gần đây, do ảnh hưởng suy thoái của nền kinh tế thế
giới, tốc độ tăng trưởng kinh tế của nước ta còn chậm, khối lượng vốn đầu tư
được huy động rất hạn hẹp so với nhu cầu vốn đầu tư. Để xây dựng
Quận Ngũ Hành Sơn thành một quận phát triển mạnh về dịch vụ du lịch . TP
Đà Nẵng luôn giành sự quan tâm về đầu tư XDCB. Việc huy động nguồn vốn
đầu tư từ các nguồn vốn vay, vốn từ trung ương hổ trợ, vốn từ do các tổ chức
phi chính phủ tài trợ không hoàn lại thì công tác sử dụng vốn và quản lý đầu
tư xây dựng của Quận có nhiều tiến bộ so với trước, từng bước hạn chế tình
trạng đầu tư dàn trãi, nâng cao hiệu quả sử dụng vốn hiện nay. Bên cạnh đó
vẫn còn bộc lộ những hạn chế, chưa có định hướng phù hợp giữa quy hoạch

bằng nguồn vốn ngân sách, sau đây là những công trình tiêu biểu:
- Luận án tiến sĩ Kinh tế: “Giải pháp tài chính nhằn nâng cao hiệu
quả vốn đầu tư XDCB từ NSNN trên địa bàn Tỉnh Nghệ An ” của tác giả
Phan Thanh Mão, năm 2003. Trong đó tác giả đã đưa ra được những lý
luận cơ bản và các yếu tố tác động đến công tác chi đầu tư XDCB. Trên cơ
2


sở kinh nghiệm quản lý trong nước và nước ngoài, tác giả đã các giải pháp
nhằm nâng cao công tác chi đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Nghệ An.
- Luận án tiến sĩ: “Một số giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử
dụng vốn đầu tư XDCB tập trung từ NSNN do thành phố Hà Nội quản lý“
của tác giả Cấn Quang Tuấn năm 2009.
- Luận án Thạc sĩ: “Tăng cường kiểm soát thanh toán vốn đầu tư
XDCB từ nguồn NSNN qua kho bạc tỉnh Quảng Ngãi“ của tác giả Dương
Thị Anhs Tiên, Đại học Đà Nẵng, năm 2012.
- Luận văn thạc sĩ quản trị kinh doanh: “Quản lý nhà nước các dự án
đầu tư xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách trên địa bàn quận Long
Biên “ của Nguyễn Đắc Tuấn, Đại học nông nghiệp Hà Nội, Hà Nội, 2012.
- Luận án tiến sĩ: “Quản lý chi NSNN trong ĐT XDCB trên địa bàn
Tỉnh Bình Định“ của tác giả Trịnh Thị Thúy Hồng năm 2012. Trong đó tác
giả đã làm rõ được các mối liên hệ và những nhân tố ảnh hưởng đến chính
sách chi đầu tư XDCB trên địa bàn tỉnh Bình Định. Trên cơ sở đó tác giả
đã đề ra các giải pháp cho công tác chính sách chi đầu tư XDCB trên địa
bàn tỉnh Bình Định.
- Luận án Thạc sĩ: “Hoàn thiện kiểm soát thanh toán vốn đầu tư
XDCB từ nguồn NSNN cấp tỉnh tại KBNN tỉnh Bắc Ninh“ của tác giả
Nguyễn Văn Mạnh, Trường Đại học Kinh tế và quản trị kinh doanh thuộc
Đại học Thái Nguyên, năm 2014.
- Luận văn thạc sĩ Kinh tế: “Quản lý vốn đầu tư XDCB từ nguồn vốn

nguồn vốn ngân sách là gì?
Nhiệm vụ thứ hai: Làm rõ thực trạng thực hiện chính sách XDCB bằng
nguồn vốn ngân sách trên địa bàn quận Ngũ Hành Sơn như thế nào.
Nhiệm vụ thứ ba: Làm rõ các giải pháp tăng cường thực hiện chính
sách XDCB bằng nguồn vốn ngân sách thời gian tới ở nước ta.
4


4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Thực hiện chính sách XDCB từ nguồn vốn ngân sách nhà nước do quận
Ngũ Hành Sơn làm chủ đầu tư.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Nghiên cứu tại quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng. Nghiên cứu
tình hình thực hiện chính sách XDCB từ nguồn vốn ngân sách nhà nước trong
giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2015.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu
5.1. Phương pháp luận
Luận văn vận dụng cách tiếp cận nghiên cứu chính sách công đa ngành,
liên ngành khoa học xã hội và áp dụng các phương pháp nghiên cứu chính
sách công từ lý luận đến thực tiễn. Cácquy phạm chính sách công về chu trình
chính sách từ hoạch định đến xây dựng và thực hiện và đánh giá chính sách
công có sự tham gia của các chủ thể chính sách. Lý thuyết chính sách công
được soi sáng qua thực tiễn của chính sách công giúp hình thành lý luận về
chính sách chuyên ngành chính sách XDCB từ nguồn vốn ngân sách nhà
nước.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng phương pháp nghiên cứu chính sách công kết hợp giữa
nghiên cứu lý thuyết và thực tế; phương pháp hệ thống, phân tích, tổng hợp,
so sánh.

7. Cơ cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, danh mục tài liệu tham khảo, luận văn cơ
cấu gồm 3 chương:
- Chương 1: Những vấn đề lý luận về thực hiện chính sách xây dựng
cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách ở nước ta hiện nay.
6


- Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách xây dựng cơ bản bằng
nguồn vốn ngân sách trên địa bàn quận Ngũ Hành Sơn, thành phố Đà Nẵng.
- Chương 3: Một số giải pháp tăng cường thực hiện chính sách xây
dựng cơ bản bằng nguồn vốn ngân sách ở nước ta hiện nay.

7


CHƢƠNG 1
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH
XÂY DỰNG CƠ BẢN BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH Ở
NƢỚC TA HIỆN NAY
1.1. Khái niệm về chính sách XDCB bằng nguồn vốn ngân sách
- Khái niệm xây dựng cơ bản:
Là xây dựng các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng cơ sở kinh tế - Xã
hội có tính chất xây dựng như : XD công trình giao thông , thủy lợi thủy điện,
cầu cảng , xây dựng nhà cửa , công sở, trường học, bệnh viện, nhà máy phục
vụ sản xuất phát triển kinh tế; các công trình phúc lợi xã hội như nhà văn hóa,
công viên...phục vụ phát triển của xã hội. Như vậy XDCB có đặc thù riêng đó
là lợi nhuận của nó phục vụ cho mọi người, mọi ngành trong xã hội, nguồn
vốn đấu tư lớn cần có sự đầu tư của nhà nước.
Đầu tư cơ bản là hoạt động đầu tư để tạo ra các tài sản cố định đưa vào

cho nền kinh tế.
Khái niệm vốn ngân sách :
Mỗi một năm ngân sách, Nhà nước lại trích một phần ngân sách rất lớn
cho hoạt động ĐT XDCB trong khi không tính đến khả năng thu hồi lại vốn
(do đây là hoạt động nhằm phục vụ công cộng) mà hướng đến sự phát triển
của toàn xã hội trong tương lai. Do đó, để đáp ứng nhu cầu phát triển kinh tế
xã hội của đất nước. Nhà nước ta huy động nhiều nguồn vốn khác nhau tham
gia đầu tư xây dựng. Mỗi nguồn vốn có nội dung, đối tượng sử dụng khác
nhau phù hợp với quá trình phát triển trong từng giai đoạn lịch sử. Trên góc
độ quản lý kinh tế, tài chính vốn đầu tư được phân loại theo đối tượng sử
dụng vốn như sau:

9


- Vốn Ngân sách nhà nước bao gồm cả ngân sách Trung Ương và ngân
sách địa phương được hình thành từ tích luỹ của nền kinh tế quốc dân, vốn
khấu hao cơ bản và một phần vốn ngân sách cho đầu tư xây dựng cơ bản và
các dự án không có khẳ năng thu hồi vốn, những dự án xây dựng cơ sở hạ
tầng kinh tế, trồng rừng đầu nguồn, rừng quốc gia, rừng phòng hộ, khu bảo
tồn thiên nhiên, các trạm, trại, động thực vật, nghiên cứu giống mới, cải tạo
vốn, các công trình văn hoá – xã hội, y tế giáo dục, nghiên cứu khoa học, các
công trình quản lý nhà nước, công trình an ninh quốc phòng, bảo vệ môi
trường sinh thái.
- Vốn tín dụng đầu tư nhà nước được hình thành do chuyển tư ngân
sách nhà nước sang tổng cục đầu tư và phát triển để vay theo hình thức tín
dụng ưu đãi, vốn do nhà nước vay viện trợ của nước ngoài qua hệ thống ngân
sách nhà nước được chuyển xang cho tổng cục đầu tư và phát triển, vốn thu
nợ các dự án vay ưu đãi đối với các dự án đã đến hạn trả nợ. nguồn vốn này
được dùng để vay ưu đãi đối với các dự án, các trương trình mục tiêu quốc gia

Việc thiết lập cơ chế chính sách quản lý vốn ĐT XDCB chủ yếu hình thành từ
loại vốn này và sử dụng một cách rộng rãi cho nhiều loại vốn khác.
- Vốn sự nghiệp có tính chất đầu tư xây dựng : Hàng năm ngân sách có
bố trí vốn để phát triển một số sự nghiệp như giao thông, địa chất, đường
sắt,…nhưng việc sử dụng vốn này lại bố trí cho một số công trình xây dựng
hoặc sửa chữa công trình nên được áp dụng cơ chế quản lý như vốn ĐT
XDCB.
- Vốn cho các chương trình mục tiêu: Hiện nay có 02 chương trình mục
tiêu quốc gia đó là mục tiêu giảm nghèo và chương trình mục tiêu quốc gia
xây dựng nông thôn mới.

11


1.2. Nội dung quản lý chính sách xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn
ngân sách nhà nƣớc
Xác định vấn đề chính sách là giai đoạn khởi đầu trong quy trình xây
dựng chính sách công, bao gồm từ bước phát hiện những vấn đề xã hội, mâu
thuẫn nảy sinh trong đời sống xã hội, đến mức cần phải có giải pháp giải
quyết bằng chính sách cho đến khi hoàn thành những mục tiêu của chính sách
công. Những vấn đề đó thường là những mâu thuẫn trong xã hội, những khó
khăn, vướng mắc trong quá trình phát triển hoặc là nhu cầu phát triển ở mức
độ cao hơn. Vì vậy vấn đề của chính sách luôn luôn gắn liền với sự phát triển
của xã hội. Việc xác định vấn đề chính sách được bắt đầu bằng cảm nhận vấn
đề so với cấu trúc vấn đề, đó là cảm nhận về các trở ngại, khó khăn, vướng
mắc trong xã hội cần được giải quyết bằng chính sách hoặc các bất hợp lý gây
mâu thuẫn, mất cân bằng, mất ổn định về kinh tế xã hội, cản trở tăng trưởng
kinh tế hoặc những nhu cầu trong tương lai cần đạt được bằng chính sách.
Theo quy luật vận động, vấn đề chính sách mang cả tính hiện thực và tương
lai, các hiện tượng đang tồn tại thực tế sẽ làm nảy sinh những vấn đề trong

Hòa Xã Hội Chủ Nghĩa Việt Nam thông qua tại kỳ họp thứ 7 ngày 18 tháng 6
năm 2014, Chỉ thị số 23/CT-TTg của Thủ tướng chính phủ ngày 5 tháng 8
năm 2014 và văn bản hướng dẫn số 5318/BKHĐT-TH của Bộ kế hoạch và
đầu tư ngày 15 tháng 8 năm 2014, việc lập kế hoạch đầu tư XDCB trung và
dài hạn góp phần cho công tác XDCB đi vào nề nếp. Những năm trước đây
việc lập kế hoạch đầu tư XDCB được xây dựng theo từng năm đến thời điểm
2014 trở đi thì kế hoạch phát triển phải xây dựng từ 5 năm trở lên điều này
góp phần ổn định cho việc đầu tư công của Nhà nước phù hợp với các chiến
lược phát triển kinh tế xã hội đảm bảo tính công khai minh bạch, qua đó giảm
bớt tình trạng xin cho trong kế hoạch đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN.

13


1.2.3. Vấn đề quản lý trong công tác lập dự án bao gồm: lập báo cáo
chủ trương đầu tư, lập dự án, lập Báo cáo kinh tế kỹ thuật, lập thiết kế dự
toán thi công, công tác lựa chọn nhà thầu, triển khai thi công các công
trình xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn NSNN.
Chính sách về công tác lập dự án:
Công tác này yêu cầu người thục hiện phải am hiểu nhiều lĩnh vực
trong xã hội. Theo Luật Đầu tư công thì các công trình xây dựng cơ bản bằng
nguồn vốn NSNN phải được xây dựng hay có trong danh mục các công trình
được lập hằng năm và 5 năm, phải đúng với chủ trương đầu tư đã được cấp có
thẩm quyền phê duyệt [19].
Chất lượng của công tác chuẩn bị đầu tư được thể hiện rõ từ khâu lập
Báo cáo chủ trương đầu tư trong đó việc xác định được quy mô của dự án , sự
phù hợp của dự án đối với quy hoạch của địa phương, quy hoạch của vùng.
Làm tốt công tác lập dự án sẽ làm tăng hiệu quả đầu tư cho các dự án khi
được triển khai trong tương lai.
- Chính sách trong công tác thẩm định dự án đầu tư xây dựng :

và kế hoạch đấu thầu, tổ chuyên gia sẽ cho bán hồ sơ mời thầu, tổ chức mở
thầu, chấm thầu để lựa chọn ra 1 nhà thầu đáp ứng đầy đủ theo hồ sơ mời
thầu, có giá dự thầu sau khi giảm giá và hiệu chỉnh sai lệch thấp nhất một
cách khách quan, minh bạch và đảm bảo tính cạnh tranh trình các cơ quan có
thẩm quyền thẩm định và phê duyệt kết quả lựa chọn nhà thầu.
Trong các hình thức lựa chọn nhà thầu trên thì hình thức đấu thầu rộng
rãi được xem là tiết kiệm NSNN nhất vì nó có giá dự thầu thấp hơn so với giá
trị dự toán của dự án được phê duyệt. Bên cạnh đó các hình thức lựa chọn nhà
thầu trên vẫn còn diễn ra nhiều tiêu cực gây thất thoát NSNN.

15


1.2.4. Vấn đề quản lý công tác nghiệm thu, thanh quyết toán công
trình hoàn thành các dự án xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn NSNN
Chính sách công tác nghiệm thu trong ĐTXDCB
Nghị định 15/2013/NĐ-CP ngày 6 tháng 2 năm 2013 cuả Chính phủ về
quản lý chất lượng công trình xây dựng thì công tác nghiệm thu bao gồm
nghiệm thu chất lượng vật liệu đầu vào của công trình và nghiệm thu cấu kiện
công trình như móng cốt thép cột, dầm, sàn các tầng của công trình…
Đối với các bộ phận che khuất của công trình như phần móng, đường
ống ngầm, bể ngầm… của công trình thì trước khi triển khai thi công các công
tác tiếp theo đều phải được nghiệm thu và lập bản vẽ hoàn công. Việc nghiệm
thu từng hạng mục công trình hay toàn bộ công trình phải có đầy đủ các đoqn
vị liên quan gồm Chủ đầu tư, đơn vị điều hành dự án, đơn vị thi công, đơn vị tư
vấn thiết kế, đơn vị giám sát, đơn vị quản lý nhà nước về xây dựng.
Chính sách về công tác thanh quyết toán
Việc thanh toán cho từng công trình hay dự án bằng nguồn vốn ngân
sách phải được đảm bảo đúng định mức, đơn giá theo hồ sơ đề xuất hoặc hồ
sơ dự thầu. Bên cạnh đó các đơn vị liên quan đến việc thanh quyết toán như

toàn bộ các khâu các bước của quá trình đầu tư từ khâu chuẩn bị đầu tư như lập
quy hoạch, lập hồ sơ thiết kế công trình, thẩm tra, thẩm định thiết kế dự toán,
công tác đấu thầu, công tác triển khai thi công và thanh quyết toán công trình.
Qua kiểm tra kịp thời phát hiện những sai trái gây thất thoát lãng phí trong
quá trình đầu tư, qua đó kiến nghị với các cấp xử lý kịp thời các vụ việc.
1.3. Giải pháp và công cụ của chính sách xây dựng cơ bản bằng
nguồn vốn ngân sách
1.3.1. Giải pháp nâng cao chất lượng công tác lập và quản lý quy hoạch
Một trong yêu cầu công tác lập và quản lý quy hoạch là người thực hiện
phải có chuyên môn nghiệp vụ trong công việc được giao. Có thâm niên trong
17


công việc. Quy hoạch phải định hướng phát triển cho một địa phương và nó
cũng góp phần quan trọng trong việc phát triển kinh tế cho địa phương đó.
Công chức, viên chức trong thực hiện việc lập và quản lý quy hoạch
không được để các công việc khác chi phối trong vấn đề quản lý và lập quy
hoạch vì nó sẽ ảnh hưởng quản lý quy hoạch sau này.
Công cụ chính sách cho giải pháp nâng cao chất lượng công tác lập và
quản lý quy hoạch là:
Về phía Nhà nước, có những quy định chặt chẽ hơn nữa về công tác
tuyển dụng đúng chuyên ngành quy hoạch xây dựng. Đồng thời sử dụng công
cụ hỗ trợ tài chính cho công chức, viên chức mới được tuyển dụng, tạo điều
kiện cho họ yên tâm công tác trong ít nhất 03 năm đầu được tuyển dụng.
Ngoài ra, Nhà nước cần sớm cải cách chế độ tiền lương, phụ cấp đối với công
chức, viên chức tham gia trong các đơn vị quản lý và lập quy hoạch ; nghiên
cứu xây dựng khung pháp lý để viên chức có thêm thu nhập chính đáng từ
hoạt động chuyên môn; nhân rộng mô hình tự chủ, tự chịu trách nhiệm đối với
các đơn vị sự nghiệp có thu.
Đối với việc lựa chọn các đơn vị tư vấn phải lựa chọn các tổ chức tư

trung và dài hạn đối với các công trình đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN.
Thông qua Hội đồng nhân dân các cấp phê duyệt kế hoạch đầu tư trung
và dài hạn đối với các công trình đầu tư XDCB từ nguồn vốn NSNN để làm
cơ sở cho UBND các cấp điều hành thuận lợi và hiệu qủa các dự án ĐT
XDCB hằng năm.
1.3.3. Giải pháp nâng cao chất lượng quản lý trong công tác lập dự
án: lập báo cáo chủ trương đầu tư, lập dự án, lập Báo cáo kinh tế kỹ thuật,
lập thiết kế dự toán thi công …, công tác lựa chọn nhà thầu, triển khai thi
công các công trình xây dựng cơ bản bằng nguồn vốn NSNN.
- Giải pháp nâng cao chất lượng trong công tác lập, quản lý dự án
19