Header Page 1 of 216.

bé gi¸o dôc vµ ®µo t¹o

bé tµi chÝnh

häc viÖn tµi chÝnh


TRẦN VIỆT PHƯƠNG

QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TẠI CƠ QUAN NHÀ NƯỚC VÀ ĐƠN VỊ
SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP Ở VIỆT NAM

LUẬN ÁN TIẾN SĨ KINH TẾ

hµ néi – 2017

Footer Page 1 of 216.


Header Page 2 of 216.

bé gi¸o dôc vµ ®µo t¹o

bé tµi chÝnh

häc viÖn tµi chÝnh


TRẦN VIỆT PHƯƠNG

Trần Việt Phương

Footer Page 3 of 216.


Header Page 4 of 216.

MỤC LỤC
Trang phụ bìa
Danh mục các ký hiệu, các chữ viết tắt
Lời cam đoan
Mục lục
Lời mở đầu
Chương 1: CƠ SỞ KHOA HỌC VỀ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TRONG
CƠ QUAN NHÀ NƯỚC VÀ ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP……....…..15
1.1. TÀI SẢN CÔNG TẠI CƠ QUAN NHÀ NƯỚC VÀ ĐƠN VỊ SỰ
NGHIỆP CÔNG LẬP……………………........................................................15
1.1.1. Cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập.................................15
1.1.2. Tài sản và quan hệ về tài sản……………………...............................……17
1.1.3. Khái niệm và nguồn hình thành tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị
sự nghiệp công lập………………............................……………………………19
1.1.4. Đặc điểm tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công
lập.....……......................................................................................…………..22
1.1.5. Vai trò của tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp
công lập ................................................……………………………………….28
1.1.6. Phân loại tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công
lập...................................................................................................................29
1.2. QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TẠI CƠ QUAN NHÀ NƯỚC VÀ ĐƠN VỊ
SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP………………..........................................………...31
1.2.1. Khái niệm quản lý tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp

NGHIỆP

CÔNG

LẬP……………...................................................................................................48
1.3.1. Sự cần thiết phải nâng cao hiệu quả quản lý tài sản công tại cơ quan nhà
nước và đơn vị sự nghiệp công lập .......................................................................48
1.3.2. Hiệu quả quản lý tài sản công……………………………………………49
1.3.3. Tiêu chí đánh giá hiệu quả quản lý tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn
vị sự nghiệp công lập ….....................................................................................51
1.3.4. Các nhân tố ảnh hưởng đến hiệu quả quản lý tài sản công tại cơ quan nhà
nước và đơn vị sự nghiệp công lập ……..…........................................................61
1.4. QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TẠI CƠ QUAN NHÀ NƯỚC VÀ ĐƠN VỊ
SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP TẠI MỘT SỐ NƯỚC TRÊN THẾ GIỚI ...........63
1.4.1. Quản lý tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập ở
một số nước………………..…........................................……………………….63
1.4.2. Kinh nghiệm vận dụng cho Việt Nam………….........................................73
Kết luận Chương 1…………..........................................................................…...75
Chương 2: THỰC TRẠNG QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TẠI CƠ QUAN

Footer Page 5 of 216.


Header Page 6 of 216.

NHÀ NƯỚC VÀ ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP Ở VIỆT
NAM……………………….............................................................................76
2.1. TÀI SẢN CÔNG TẠI CƠ QUAN

NHÀ NƯỚC VÀ ĐƠN VỊ SỰ


Footer Page 6 of 216.


Header Page 7 of 216.

QUAN NHÀ NƯỚC VÀ ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP Ở VIỆT NAM
GIAI ĐOẠN T

N M2

ĐẾN NA …………………………………….114

2.3.1. Kết quả đã đạt được……………...............…………………………...….114
2.3.2. Một số tồn tại, hạn chế…………………............………………………...125
2.3.3. Nguyên nhân của những tồn tại………………...………………..…….134
Kết luận Chương 2..............................................................................................141
Chương 3: GIẢI PHÁP N NG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ TÀI SẢN
CÔNG TẠI CƠ QUAN NHÀ NƯỚC VÀ ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP
TRONG THỜI GIAN TỚI…..................……………………………………142
3.1. MỤC TIÊU, YÊU CẦU QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG TẠI CƠ
QUAN NHÀ NƯỚC VÀ ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP………...….....142
3.1.1. Mục tiêu………………………………………………………..........…...142
3.1.2. Yêu cầu……………………………………………..................................145
3.2. GIẢI PHÁP N NG CAO HIỆU QUẢ QUẢN LÝ TÀI SẢN CÔNG
TẠI CƠ QUAN NHÀ NƯỚC VÀ ĐƠN VỊ SỰ NGHIỆP CÔNG LẬP
TRONG THỜI GIAN TỚI.........................................................................149
3.2.1. Nhóm giải pháp hoàn thiện cơ chế chính sách……………………….….149
3.2.2. Nhóm giải pháp về t chức thực hiện…………………………………....191
Kết luận chương 3…………………………………………………...................202


Cộng sản Trung Quốc

CQHC

Cơ quan Hành chính

ĐH

Đại học

ĐVSN

Đơn vị sự nghiệp

HCSN

Hành chính sự nghiệp

NCS

Nghiên cứu sinh

NSNN

Ngân sách nhà nước

PTĐL

Phương tiện đi lại


Trụ sở làm việc

TW

Trung ương

UBND

Ủy ban nhân dân


Header Page 9 of 216.

1

LỜI MỞ DẦU
1.

Tính cấp thiết của đề tài

Tài sản công là nguồn lực nội sinh của đất nước, góp phần quan trọng
vào quá trình sản xuất cũng như quản lý xã hội, cung cấp nguồn lực tài
chính cho đầu tư phát triển, phục vụ công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất
nước. Tất cả Tài sản công đều do Nhà nước là chủ sở hữu, và Nhà nước
giao quản lý trực tiếp sử dụng tài sản cho các cơ quan, đơn vị thuộc bộ máy
nhà nước. Tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập
bao gồm trụ sở làm việc, phương tiện đi lại và tài sản khác gắn liền với đất;
quyền sử dụng đất đối với đất dùng để xây dựng trụ sở làm việc, cơ sở hoạt
động sự nghiệp của cơ quan, t chức, đơn vị; máy móc, phương tiện vận tải,

thác và sử dụng TSC một cách có hiệu quả là đòi hỏi cần thiết là nhiệm vụ
quan trọng của Nhà nước ở mọi quốc gia góp phần không nhỏ vào việc hỗ
trợ việc xây dựng và phát triển đất nước.
Thứ hai, góp phần kích thích quá trình phát triển kinh tế xã hội của
quốc gia. Những yếu kém trong quản lý và sử dụng TSC trong các CQNN
và ĐVSN công lập dẫn đến thất thoát, lãng phí từ đó làm suy giảm nguồn
nội lực của đất nước. Do đó cần thiết phải nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản
lý TSC từ đó hướng hoạt động sử dụng TSC phù hợp với chiến lược phát
triển kinh tế - xã hội của quốc gia.
Thứ ba, Quản lý tốt TSC trong các CQNN và ĐVSN công lập sẽ đảm
bảo việc thực hiện tốt các chức năng, nhiệm vụ được giao qua đó thể hiện
được trình độ hiện đại hoá nền hành chính quốc gia. Do TSC hình thành
chủ yếu từ nguồn chi tiêu công, do vậy việc sử dụng tiết kiệm, chống thất
thoát lãng phí là trách nhiệm, là nghĩa vụ của mọi cán bộ công chức trong
CQHC, ĐVSN công lập.

Footer Page 10 of 216.


Header Page 11 of 216.

3

Thứ tư, Việc quản lý TSC trong các CQNN và ĐVSN công lập hiệu
quả, tiết kiệm sẽ góp phần nâng cao uy tín của Nhà nước cũng như các cán
bộ công chức nhà nước. Mang lại ý nghĩa kinh tế, chính trị, xã hội to lớn.
Qua đó củng cố niềm tin, đáp ứng mong muốn, nguyện vọng của mọi công
dân.
Hiện nay, cùng với quá trình đ i mới quản lý tài chính trong thời gian
qua, công tác quản lý tài sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp

quy định ... vẫn tiếp tục diễn ra.
Nâng cao hiệu quả quản lý và sử dụng tài sản công tại cơ quan nhà
nước và đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam đang là vấn đề cấp thiết đặt
ra hiện nay, do đó Nghiên cứu sinh đã chọn đề tài nghiên cứu “Quản lý Tài
sản công tại cơ quan nhà nước và đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam”
làm luận án bảo vệ học vị tiến sĩ kinh tế.
2.

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

Mục đích tổng quát: Nâng cao hiệu quả quản lý TSC tại cơ quan nhà
nước và đơn vị sự nghiệp công lập ở Việt Nam.
Mục đích cụ thể:
Thứ nhất: Làm rõ khái niệm, nội hàm về các thuật ngữ “tài sản nhà
nước”, “tài sản thuộc sở hữu nhà nước”, “tài sản thuộc sở hữu toàn dân”,
“tài sản công).... để có cơ chế quản lý phù hợp. Tài sản công là tài sản do
Nhà nước đại diện chủ sở hữu và thống nhất quản lý, nên cần xác định và
cơ cấu chức năng, nhiệm vụ của những "chủ sở hữu" khác nhau trong việc
quản lý TSC tại CQNN và ĐVSN công lập. Giao quyền quản lý gắn với
trách nhiệm cho các bộ, cơ quan, đơn vị trong việc sử dụng nguồn TSC của
họ dựa vào một số đánh giá hiệu quả đơn giản.

Footer Page 12 of 216.


Header Page 13 of 216.

5

Thứ hai: Cải cách quản lý TSC tại CQNN và ĐVSN công lập là vấn

Footer Page 13 of 216.


Header Page 14 of 216.



6

Phạm vi nghiên cứu

Nghiên cứu về quản lý tài sản công trong phạm vi các CQNN và
ĐVSN công lập tại Việt Nam từ năm 2009 ngày Luật Quản lý, sử dụng tài
sản nhà nước có hiệu lực) đến năm 2015.
Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài nghiên cứu
Trên cơ sở lý luận nghiên cứu phân tích những vấn đề cơ bản về TSC
tại CQNN và ĐVSN công lập, cơ chế quản lý TSC tại CQNN và ĐVSN
công lập, kinh nghiệm quốc tế về cơ chế quản lý TSC tại CQNN và ĐVSN
công lập và khả năng vận dụng cho Việt nam; những nghiên cứu và phân
tích, đánh giá thực trạng cơ chế quản lý TSC tại CQNN và ĐVSN công lập
ở Việt Nam từ th o Luật Quản lý, sử dụng TSNN năm 2008 và hệ thống
văn bản có liên quan; Luận án đã đề xuất giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả
quản lý tài sản công tại CQNN và ĐVSN công lập. Các giải pháp này được
đưa ra trên cơ sở đáp ứng mục tiêu, yêu cầu đặt ra của Nhà nước ta trong
việc quản lý TSC tại CQNN và ĐVSN công lập thời gian tới. Để quản lý
TSC hiệu quả, ngoài cơ chế, chính sách được ban hành phù hợp, một yếu tố
quan trọng tác động đến hiệu quả quản lý TSC, đó là việc t chức thực hiện.
Vì vậy, các giải pháp đưa ra được chia thành 2 nhóm:
- Nhóm giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý tài sản công: Trên cơ
sở đánh giá tồn tại, hạn chế của hệ thống chính sách hiện hành, Luận án đã

ở Việt Nam từ th o Luật Quản lý, sử dụng TSNN năm 2008 và hệ thống
văn bản có liên quan. Trong đó đã đi sâu phân tích, đánh giá về thực hiện
các cơ chế mới được quy định tại Luật Quản lý, sử dụng TSC gồm: phân
cấp quản lý TSC, các nội dung quản lý TSC, như: đầu tư xây dựng trụ sở
làm việc, mua sắm TSC, hạch toán, cơ sở dữ liệu về TSC, xử lý TSC bán,
thanh lý, điều chuyển) và quản lý TSC tại đơn vị sự nghiệp công lập....
+ Phương pháp nghiên cứu định lượng:
ây dựng các tiêu chí đánh giá cụ thể dựa trên những số liệu thu
thập được. Trên cơ sở đó, đã có những đánh giá về kết quả đã đạt được,
tồn tại, hạn chế và nguyên nhân; để làm tiền đề cho việc đề xuất giải pháp

Footer Page 15 of 216.


Header Page 16 of 216.

8

nâng cao hiệu quả quản lý TSC tại CQNN và ĐVSN công lập trong thời
gian tới.
Bên cạnh sự chỉ bảo, giúp đỡ của thầy cô hướng dẫn trực tiếp, NCS
còn nhận được những góp ý và đánh giá chuyên sâu từ các thầy cô giáo
của Học viện tài chính. Ngoài ra còn có sự giúp đỡ của các cán bộ công tác
tại Cục quản lý Công sản Bộ Tài chính dưới góc độ cơ quan quản lý để
NCS có cái nhìn đa chiều hơn về đề tài nghiên cứu.
Nguồn số liệu sử dụng bao gồm: các số liệu thứ cấp từ các báo cáo,
kết quả công bố của một số cuộc điều tra, t ng kiểm kê tài sản trên cả
nước, số liệu nghiên cứu, điều tra của CP, Bộ Tài chính… Các báo cáo qua
các đợt khảo sát phối với làm việc cũng như hội thảo quốc tế của Cục
Quản lý Công sản…

9

nghiên cứu đối tượng hẹp là 1 loại TSC trụ sở làm việc). Bên cạnh đó giai
đoạn nghiên cứu lại trước khi ban hành Luật quản lý, sử dụng tài sản nhà
nước năm 2008. Do đó số liệu, chính sách chưa được cập nhật để có thể bao
quát hết thực trạng hiện nay từ đó đề xuất các giải pháp phù hợp.
-

Đề tài “ Chiến lược đ i mới cơ chế quản lý TSC giai đoạn

2001-2010”,2000 của PGS.TS Nguyễn Văn a. [39]
-

Đề tài “Hoàn thiện cơ chế quản lý tài sản nhà nước tại đơn vị

sự nghiệp” 2002, đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ, Hà Nội của TS Phạm
Đức Phong. [40]
Hai đề tài trên đã đánh giá thực trạng quản lý, sử dụng TSC trong đó
bao gồm cả TSC tại đơn vị sự nghiệp từ năm 1995 đến 2002 từ đó đề ra
những giải pháp nằm đ i mới cơ chế quản lý TSC tuy nhiên do thời gian
nghiên cứu đã lâu, số liệu của đề tài đã trở nên lạc hậu.
Đề tài của TS Phạm Đức Phong chỉ nghiên cứu cơ chế quản lý TSC
phục vụ trực tiếp cho các hoạt động thuộc lĩnh vực giáo dục đào tạo, khoa
học công nghệ… song lại chưa đánh giá được hiệu quả của cơ chế quản lý
TSC tại CQNN và ĐVSN công lập.
-

Đề tài “TSC và sử dụng TSC ở Việt Nam hiện nay, 2005” của

tác giả Nguyễn Mạnh Hùng. [41]

triệt khi đ i mới. Bên cạnh đó đã đề xuất hệ thống nhóm giải pháp cho
công tác quản lý bất động sản công. Trong đó đưa ra kỳ vọng Luật quản lý
sử dung TSNN được ban hành, Luật thực hành tiết kiệm chống lãng phí
triển khai sâu rộng, các quyết định của chính phủ về công tác quản lý trụ
sở làm việc nói riêng và TSC nói chung sẽ khắc phục được những hạn
chế, yếu kém thông qua việc thực hiện các giải pháp và mô hình được t ng
hợp nghiên cứu của các cơ quan chức năng.
-

Đề tài “ Cơ chế quản lý tài sản công trong khu vực hành chính

sự nghiệp ở Việt Nam” của tiến sỹ Nguyễn Mạnh Hùng. [47]
Đề tài đã khẳng định vai trò, vị trí của cơ chế quản lý TSC trong khu
vực HCSN trong sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước. Luận
án đã chỉ ra những yếu kém, bất cập trong quản lý TSC đó là hệ thống cơ
chế, chính sách quản lý TSC trong khu vực HCSN vừa thiếu, vừa chưa
đồng bộ, tính pháp lý chưa cao, còn nhiều sơ hở, có những chính sách

Footer Page 18 of 216.


Header Page 19 of 216.

11

pháp luật bất hợp lý, không phù hợp với thực tế chậm được sửa đ i, b
sung, xây dựng văn bản mới; Hiệu lực và hiệu quả của cơ chế quản lý
TSC trong khu vực HCSN chưa cao... Tác giả đã đưa ra một số giải pháp
nhằm hoàn thiện cơ chế quản lư TSC trong khu vực HCSN ở Việt Nam
phục vụ cho sự nghiệp công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước.

-

12
“Prop rty- Related Public-Privat Partn rships” [36] của hai

tác giả là Olga Kaganova, Ph.D., giáo sư tại Th Urban Institut cùng với
Giáo sư Jam s Mc K llar.
-

GS. Pi rr

P.Tr mblay 2004), Giáo trình “Politiqu

d

finances publiques » (Chính sách tài chính công), UQAM 2004. [17]
Các công trình trên đưa ra rất nhiều kinh nghiệm tham khảo cho
Việt Nam từ những lý thuyết chung về TSC đến những cải cách và quản lý
bất động sản công, trụ sở làm việc được hệ thống hoá qua kinh nghiệm cải
cách của các nước trong đó có những nước với nhiều nét tương đồng Việt
Nam như Trung quốc, Nga…
Các nghiên cứu đã góp phần đưa ra các giải pháp thực tiễn tại các
quốc gia trên thế giới qua đó x m xét đề xuất vận dụng vào Việt Nam như
chuyển dịch cơ chế quản lý tài sản công tại CQNN và ĐVSN công lập từ
hình thức mua sắm, đầu tư xây dựng để trang bị bằng hiện vật sang cơ chế
thuê tài sản, khoán kinh phí tự túc tài sản để phục vụ công tác. Đưa ra các
mô hình cơ quan chuyên quản lý TSC đang được nhiều nước áp dụng đ m
lại hiệu quả quản lý tài sản công cao hơn. Đồng thời hình thành các t chức
dịch vụ công để thực hiện: mua sắm tập trung, quản lý, sử dụng, bảo dưỡng,
sửa chữa tài sản, cho CQHC, ĐVSN thuê tài sản th o hợp đồng kinh tế...

TSNN, hạch toán, cơ sở dữ liệu về TSNN về TSNN, xử lý TSNN (bán,
thanh lý, điều chuyển) và quản lý TSNN tại đơn vị sự nghiệp công lập....
Năm là, Đánh giá về kết quả đã đạt được, tồn tại, hạn chế và nguyên
nhân; để làm tiền đề cho việc đề xuất giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý
TSC tại CQNN và ĐVSN công lập trong thời gian tới.
Sáu là, Đưa ra hai nhóm giải pháp để quản lý TSC hiệu quả bao gồm:
(i)

Nhóm giải pháp hoàn thiện cơ chế quản lý TSC thông qua
việc khắc phục những tồn tại hạn trong hệ thống chính sách
hiện nay.

Footer Page 21 of 216.


Header Page 22 of 216.

(ii)

14
Nhóm giải pháp t chức thực hiện như tuyên truyền, ph
biến cơ chế chính sách, tăng cường thanh tra, kiểm tra giám
sát nhằm nâng cao năng lực cán bộ quản lý TSC.

Kết cấu của luận án
Ngoài phần mở đầu, kết luận, các phụ lục và các tài liệu tham khảo,
luận án được trình bày th o 03 chương:
Chương 1: Cơ sở khoa học về quản lý tài sản công tại cơ quan nhà
nước và đơn vị sự nghiệp công lập
Chương 2: Thực trạng quản lý tài sản công tại các cơ quan nhà nước

Quốc hội. Hội đồng nhân dân được quy định là cơ quan quyền lực địa
phương không có quyền lập pháp.
- Cơ quan tư pháp: là các cơ quan có quyền phán xét tính hợp hiến,
hợp pháp của các quyết định pháp luật và sự phán quyết về hành vi phạm
tội, tranh chấp dân sự, kinh tế, lao động, hành chính. Hệ thống cơ quan tư
pháp gồm các cơ quan thuộc Tòa án nhân dân và Viện kiểm sát nhân dân.

Footer Page 23 of 216.


Header Page 24 of 216.

16

- Cơ quan hành pháp: đó là các cơ quan thực hiện quyền hành pháp
của nhà nước, quản lý chung hay từng mặt công tác, có nhiệm vụ chấp hành
pháp luật và chỉ đạo thực hiện chủ trương, kế hoạch của nhà nước. Hệ thống
các cơ quan hành pháp bao gồm: các cơ quan thực hiện quyền hành pháp ở
trung ương như Chính phủ, Bộ, ngành...; cơ quan thực hiện quyền hành
pháp ở địa phương là UBND các cấp và các CQHC giúp việc có chức năng
quản lý nhà nước ở địa phương nhằm bảo đảm sự thống nhất quản lý của
ngành hoặc lĩnh vực công tác từ trung ương đến cơ sở ( như cơ quan tài
chính, giáo dục, y tế, tài nguyên - môi trường, xây dựng...). Các cơ quan
chuyên môn chịu sự chỉ đạo và quản lý của UBND đồng cấp, đồng thời
chịu sự chỉ đạo về nghiệp vụ của cơ quan chuyên môn cấp trên.
1.1.1.2. Đơn vị sự nghiệp công lập
- Đơn vị sự nghiệp công lập (ĐVSN) là đơn vị do Nhà nước thành lập
để hoạt động công lập thực hiện cung cấp các dịch vụ xã hội công cộng và
các dịch vụ nhằm duy trì sự hoạt động bình thường của các ngành kinh tế
quốc dân.

mọi tư liệu vật chất tồn tại trong thiên nhiên và con người lao động sản xuất
ra, bao gồm cả tiền tệ và chứng khoán có giá.
- Trung Quốc quan niệm tài sản là t ng hoà của tiền bạc, của cải và
quyền lợi, nghĩa vụ dân sự.
- “Tài sản: thuật ngữ kế toán kinh doanh chỉ tất cả những gì có giá trị
tiền tệ thuộc sở hữu của một cá nhân, một đơn vị hoặc của Nhà nước; có thể
được dùng để trả nợ, sản xuất ra hàng hoá hay tạo ra lợi nhuận bằng cách
nào đó. Một tài sản có ba đặc tính không thể thiếu: lợi nhuận kinh tế có thể
xảy ra trong tương lai; do một thực thể hợp pháp kiểm soát; thu được kết
quả ngay từ hợp đồng kinh doanh hoặc giao dịch đầu tiên” [9,4].

Footer Page 25 of 216.