VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ THANH LONG

PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN
TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, 2017


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

LÊ THANH LONG

PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC
THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN
TỈNH QUẢNG NAM
Chuyên ngành: Luật Kinh tế
Mã số: 60.38.01.07

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC
PGS. TS. PHẠM HỮU NGHỊ

.20 CHƯƠNG 2. THỰC TRẠNG PHÁP LUẬT VÀ THỰC TIỄN ÁP
DỤNG PHÁP LUẬT VỀ BỒI THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI
ĐẤT TẠI TỈNH QUẢNG
NAM .........................................................................................25 2.1. Thực trạng
pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.....................25 2.2. Thực tiễn
thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất tại tỉnh Quảng
Nam ...................................................................................................41 CHƯƠNG
3. ĐỊNH HƯỚNG, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VÀ
NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT VỀ BỒI
THƯỜNG KHI NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT TỪ THỰC TIỄN TỈNH
QUẢNG NAM ....................................................................................................54
3.1 Định hướng hoàn thiện các quy định thực thi pháp luật về bồi thường khi nhà
nước thu hồi đất....................................................................................................54
3.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về
bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất ...................................................................57
KẾT LUẬN .........................................................................................................76
TÀI LIỆU THAM KHẢO
PHỤ LỤC


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
BT

: Bồi thường

CNH - HĐH

: Công nghiệp hóa, hiện đại hóa

GCNQSDĐ


SDĐ

: Sử dụng đất

TĐC

: Tái định cư

THĐ

: thu hồi đất

UBND

: Ủy ban nhân dân

XHCN

: Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên vô cùng quý giá của mỗi quốc gia, là điều kiện tồn tại,
phát triển của mỗi con người và các sinh vật khác trên trái đất, là yếu tố đầu vào
không thể thiếu trong quá trình phát triển kinh tế-xã hội, do đó nhà nước cần
phải THĐ và thực hiện việc BT, GPMB cho các đối tượng sử dụng đất để phục
vụ cho mục tiêu phát triển kinh tế-xã hội. Công tác THĐ, BT, GPMB là vấn đề
hết sức nhạy cảm và phức tạp, ảnh hưởng đến hiệu quả sử dụng đất, tác động đến

chính sách, pháp luật của nhà nước, tôi chọn đề tài: “Pháp luật bồi thường
khi Nhà nước thu hồi đất từ thực tiễn tỉnh Quảng Nam” để nghiên cứu tìm
hiểu trong khuôn khổ luận văn thạc sĩ luật.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Bồi thường khi NNTHĐ là một trong những chế định quan trọng của pháp
luật quản lý về đất đai. Chế định này khi đi vào cuộc sống đã trực tiếp ảnh hưởng
đến cuộc sống của người dân, cộng đồng dân cư nơi có đất bị thu hồi và lợi ích
của nhà đầu tư nên thời gian qua đã có rất nhiều sách báo, công trình nghiên cứu
về lĩnh vực này dưới góc độ lý luận và thực tiễn, tiêu biểu là các công trình
nghiêu cứu của các tác giả như: luận văn (2010) của Lê Hải Yến với đề tài:
“Pháp luật về BT khi NNTHĐ qua thực tiễn áp dụng tại địa bàn Quận Tây Hồ,
Thành phố Hà Nội”; Luận văn (2012) của Hoàng Thị Thu Trang với đề tài:
“Pháp luật về BT khi Nhà nước THĐ nông nghiệp của hộ gia đình, cá nhân và
thực tiễn áp dụng tại Nghệ An”; Luận văn (2012) của Đỗ Phương Linh với đề
tài: "Pháp luật về hỗ trợ, tái định cư người có đất bị thu hồi trong GPMB-thực
trạng và giải pháp hoàn thiện"; Luận văn (2013) của Trần Phương Liên với đề
tài: “Pháp luật về BT, hỗ trợ đối với hộ gia đình, cá nhân khi Nhà nước THĐ
nông nghiệp-Thực trạng và hướng hoàn thiện"; Luận văn (2014) của Phạm Thu
Thủy với đề tài: “Pháp luật về bồi thường khi nhà nước thu hồi đất nông nghiệp
ở Việt Nam”;luận văn (2014) của Trần Cao Hải Yến với đề tài: “Thực thi pháp
luật về BT, hỗ trợ khi NNTHĐ trên địa bàn thành phố Hà Nội hiện nay”; luận
văn (2016), Nguyễn Văn Thiện với


2


đề tài: “Đánh giá Công tác BT, HT và TĐC tại dự án nâng cấp mở rộng Quốc
lộ 1, đoạn qua huyện Núi Thành, tỉnh Quảng Nam”;….
Trong các công trình nêu trên, các tác giả đã nghiên cứu phân tích nhu cầu

lệch quá xa so với giá thị trường hay là mức hỗ trợ chưa thỏa đáng, chưa đảm
bảo ổn định cuộc sống, việc làm của người bị THĐ,…mà chưa có sự tư duy
ngược trở lại để chia sẻ với những khó khăn mà doanh nghiệp và Nhà nước gặp
phải trong quá trình BT; nghiên cứu phân tích cơ chế hỗ trợ khi THĐ nông
nghiệp đảm bảo quyền lợi chính đáng cho người nông dân khi bị THĐ, từ đó có
nhìn nhận một cách khách quan để đánh giá đúng thực trạng của vấn đề này, làm
cơ sở để đề xuất các định hướng và giải pháp hoàn thiện, nâng cao hiệu quả áp
dụng pháp luật về BT khi NNTHĐ trong thời gian đến.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích nghiên cứu
Mục đích nghiên cứu đề tài là làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn
(qua thực tiễn tại tỉnh Quảng Nam) của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất. Trên cơ sở đó, đề xuất các giải pháp hoàn thiện và nâng cao hiệu quả
thực hiện pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Để đạt được mục đích nghiên cứu trên đây, Luận văn xác định những
nhiệm vụ nghiên cứu cụ thể sau đây:
- Phân tích khái niệm, đặc điểm, ý nghĩa của BT khi NNTHĐ; khái niệm,
đặc điểm và yêu cầu của pháp luật về BT khi NNTHĐ.
- Nghiên cứu những vấn đề lý luận, làm rõ khái niệm, đặc điểm, các yếu tố
chi phối pháp luật về BT khi NNTHĐ, lịch sử hình thành và phát triển của pháp
luật cũng như cơ cấu pháp luật điều chỉnh về BT khi NNTHĐ ở Việt Nam.
- Đánh giá thực trạng pháp luật về BT khi NNTHĐ trên địa bàn tỉnh Quảng
Nam nhằm chỉ ra những thành tựu, hạn chế và nguyên nhân của những hạn chế;
trên cơ sở đó, Luận văn đưa ra định hướng và các giải pháp tiếp tục hoàn thiện
nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật về BT khi NNTHĐ ở Việt Nam.
4. Đối tượng, phạm vi nghiên cứu
4.1. Đối tượng nghiên cứu

4


5


được xem xét trong quá trình từ hình thành đến phát triển qua các giai đoạn lịch
sử khác nhau. Bên cạnh đó, tôi cũng dựa trên tư tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm,
đường lối, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước trong điều kiện xây
dựng kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa để làm sáng tỏ nội dung
nghiên cứu của luận văn.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Cùng với những phương pháp trên, tôi đã sử dụng các phương pháp nghiên
cứu cụ thể sau đây:
- Phương pháp thu thập thông tin thứ cấp: Thông tin thứ cấp được thu thập
chủ yếu là các quy định của cơ quan nhà nước ở tỉnh Quảng Nam và các cơ quan
liên ngành về BT, HT và TĐC khi NNTHĐ. Nguồn thông tin này được thu thập
chủ yếu qua báo cáo, văn bản chỉ đạo, điều hành của UBND tỉnh Quảng Nam,
các cơ quan liên ngành và thông qua các công trình, bài viết, tạp chí,
internet…để lấy thông tin, số liệu liên quan đến thực trạng áp dụng pháp luật về
BT khi NNTHĐ tại tỉnh Quảng Nam.
- Phương pháp tổng hợp, phân tích: được sử dụng để tổng hợp và phân tích
các quy định của pháp luật về BT khi NNTHĐ, cũng như các thông tin về thực
tiễn áp dụng. Phương pháp này còn được sử dụng để nhận xét, đánh giá trong
luận văn.
- Phương pháp thống kê: Phương pháp này được sử dụng nhằm xử lý các
tài liệu, các số liệu mà tôi thu thập từ thực tiễn áp dụng pháp luật về BT khi
NNTHĐ. Qua đó, tôi có được các số liệu, thông tin tin cậy trình bày trong luận
văn. …
Bên cạnh đó, tôi còn sử dụng các phương pháp: diễn dịch, quy nạp, so sánh,
logic...để nghiên cứu và làm sáng tỏ nội dung của luận văn.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn

NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ PHÁP LUẬT BỒI THƯỜNG KHI
NHÀ NƯỚC THU HỒI ĐẤT
1.1. Bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
1.1.1. Khái niệm và đặc điểm của bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Để có cách hiểu toàn diện và sâu sắc thuật ngữ “bồi thường”, cụm từ “bồi
thường khi Nhà nước thu hồi dất” ta cần phải xem xét, nghiên cứu trên nhiều
phương diện khác nhau.
Trong đời sống thực tiễn, “bồi thường” được sử dụng trong trường hợp một
người nào đó có hành vi gây thiệt hại cho một người khác phải có trách nhiệm
BT những thiệt hại do hành vi của mình gây ra. Hình thức BT có thể là vô hình
(xin lỗi) hoặc hữu hình (BT bằng tiền hoặc bằng hiện vật khác). Việc BT có thể
do các quy định của pháp luật điều chỉnh hoặc do chính sự thỏa thuận giữa các
bên [40, tr.36].
Riêng lĩnh vực pháp luật đất đai, thuật ngữ “bồi thường” khi NNTHĐ được
ghi nhận từ rất sớm. Tại Nghị định 151/TTg ngày 14/01/1959 của Hội đồng
Chính phủ quy định Thể lệ tạm thời về trưng dụng ruộng đất, tại Chương II đã đề
cập việc “bồi thường cho người có ruộng đất bị trưng dụng”. Tiếp theo, LĐĐ
năm 1987 thuật ngữ “đền bù” được sử dụng thay cho thuật ngữ “bồi thường”.
Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của LĐĐ năm 2001, tại Điều 1, Khoản 9 (sửa
đổi, bổ sung Điều 27, LĐĐ năm 1993), thuật ngữ “bồi thường” được sử dụng trở
lại và thay thế thuật ngữ “đền bù”. Thuật ngữ “bồi thường” tiếp tục được sử
dụng tại LĐĐ năm 2003, LĐĐ 2013 và các văn bản hướng dẫn thi hành Luật Đất
đai 2013 [40, tr. 36].
Đề cập khái niệm này Khoản 12, Điều 3, LĐĐ năm 2013 đưa ra cách giải
thích như sau: “Bồi thường về đất là việc Nhà nước trả lại giá trị QSDĐ đối với
diện tích đất bị thu hồi cho người sử dụng đất” [47, tr.7].
Tóm lại, BT khi NNTHĐ chỉ diễn ra khi Nhà nước thu hồi một diện tích đất
8




9


giúp người bị THĐ giảm bớt các khó khăn về thu nhập, về việc làm, về cuộc
sống... Còn TĐC là việc Nhà nước thực hiện BT cho người bị THĐ trong trường
hợp phải di chuyển chỗ ở.
Về vị trí, vai trò, BT khi NNTHĐ đóng vai trò trung tâm và có tính chất
quyết định trực tiếp đến quyền và lợi ích của người bị THĐ, Nhà nước có nghĩa
vụ BT ngang giá và sát với giá thị trường về những thiệt hại hữu hình và vô hình
phát sinh trực tiếp từ hoạt động THĐ. Với hỗ trợ lại khác, đây là một giải pháp
nằm trong BT, nó đóng vai trò bù đắp vào khoảng trống mà các quy định về BT
còn thiếu, chưa hoàn thiện và không vươn tới được chức năng của BT. Nhà nước
quy định và thực hiện các chính sách hỗ trợ nhằm mục đích giúp cho người bị
THĐ nhanh chóng ổn định sản xuất, khôi phục, cải thiện và nâng cao mức sống.
Còn TĐC chính là việc Nhà nước BT về đất, các tài sản gắn liền với đất và các
chi phí di chuyển, ổn định cuộc sống của người bị THĐ trong trường hợp phải di
chuyển chỗ ở, do đó TĐC giữ vai trò là yếu tố bổ trợ giúp các quy định về BT
được áp dụng triệt để và có tính khả thi cao trong thực tiễn [40, tr. 39].
1.1.3. Ý nghĩa của việc bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Để sử dụng hợp lý và có hiệu quả tài nguyên đất đai, nhất là trong giai đoạn
thực hiện CNH-HĐH, tốc độ đô thị hóa nhanh đã gây áp lực rất lớn cho việc
SDĐ. Điều này đòi hỏi việc phân bổ quỹ đất quốc gia nói chung và ở mỗi địa
phương nói riêng phải chi tiết, mang tính khoa học và có tầm nhìn chiến lược.
Để hoàn thành mục tiêu này, không thể tránh khỏi việc NNTHĐ của các chủ thể
đang sử dụng. Do đó, việc BT khi NNTHĐ đóng vai trò hết sức quan trọng được
thể hiện trên các phương diện sau đây:
Thứ nhất, đảm bảo chia sẻ về mặt lợi ích và bù đắp những thiệt hại để
người bị THĐ sớm ổn định đời sống, sản xuất, tạo việc làm và thu nhập ổn định
cho người bị THĐ. Trên cơ sở đó, góp phần duy trì và ổn định về chính trị, trật

1.2. Khái niệm, các yêu cầu của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất
1.2.1. Khái niệm, đặc điểm của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước
thu hồi đất
1.2.1.1. Khái niệm pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
Bất cứ một lĩnh vực nào, một quan hệ xã hội nào phát sinh trong đời sống
11


xã hội cũng rất cần đến sự điều chỉnh của pháp luật, nhằm định hướng các quan
hệ này đi theo một trật tự chung thống nhất, phù hợp với lợi ích của Nhà nước,
của các bên tham gia quan hệ và vì lợi ích chung của toàn xã hội. Trong lĩnh vực
đất đai, để thực hiện việc THĐ chính phủ, các cấp, các ngành đã ban hành hàng
loạt các quy phạm pháp luật để giải quyết những vấn đề phát sinh khi NNTHĐ.
Nghiên cứu, tìm hiểu nội dung các quy định này, có thể thấy pháp luật về BT khi
NNTHĐ là một chế định quan trọng của pháp luật đất đai Việt Nam và được
hiểu về mặt lý luận như sau: “Pháp luật về BT khi NNTHĐ là tổng hợp các
quy phạm pháp luật do Nhà nước ban hành để điều chỉnh các quan hệ xã hội
phát sinh trong quá trình BT khi NNTHĐ, nhằm giải quyết hài hòa lợi ích
của Nhà nước, lợi ích của chủ đầu tư và của người bị THĐ” [40, tr.46]
Cơ chế điều chỉnh của pháp luật về BT khi NNTHĐ được thể hiện bằng việc
Nhà nước sử dụng pháp luật tác động vào hành vi xử sự của các chủ thể theo
hướng: Một là, đối với những hành vi xử sự phù hợp với quy định của pháp luật
về BT khi NNTHĐ thì pháp luật bảo vệ, khuyến khích để nó phát triển; Hai là,
đối với những hành vi xử sự trái hoặc không phù hợp với quy định của pháp
luật về BT khi NNTHĐ thì pháp luật xử lý, ngăn ngừa và tiến tới loại bỏ dần
khỏi đời sống xã hội; qua đó, việc tuân thủ pháp luật về BT khi NNTHĐ được
xác lập và thực hiện triệt để.
Mặt khác, tác động của cơ chế điều chỉnh pháp luật về BT khi NNTHĐ thể
hiện trên hai phương diện: (i) Phương diện tích cực: Nếu nội dung các quy định

nhiều tác động từ tâm lý, tinh thần đến đời sống vật chất, sinh hoạt của người
dân. Đặc biệt đối với người nông dân khi THĐ nông nghiệp thì họ mất đất sản
xuất bởi đất bị thu hồi chính là tư liệu sản xuất chính không gì thay thế được.
Thứ ba, pháp luật BT khi NNTHĐ phải giải quyết hài hòa mâu thuẫn giữa
lợi ích “công” của Nhà nước, của xã hội và lợi ích “tư” của người sử dụng đất.
Điều này thể hiện khi THĐ để sử dụng cho mục đích chung thì Nhà nước phải
chú trọng bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của người sử dụng đất bị thu hồi,
dựa trên cơ sở QSDĐ là một loại quyền về tài sản được pháp luật bảo hộ.
Có thể nói, pháp luật về BT khi NNTHĐ là một lĩnh vực pháp luật nhạy
cảm. Các quy định về BT khi NNTHĐ được ban hành phù hợp với thực tiễn, bảo


13


hộ quyền và lợi ích hợp pháp của người dân thì được họ đồng tình ủng hộ, việc
THĐ được thực hiện nhanh chóng, dứt điểm. Ngược lại, các quy định về BT khi
NNTHĐ không phù hợp với thực tế, tác động tiêu cực đến tâm lý, suy nghĩ của
người dân thì sẽ không nhận được sự đồng thuận, phát sinh các tranh chấp, khiếu
kiện kéo dài tiềm ẩn nguy cơ mất ổn định chính trị - xã hội; hậu quả là việc THĐ
gặp nhiều khó khăn, phức tạp và thậm chí là không thực hiện được [40, tr.48].
1.2.2. Các yêu cầu của pháp luật về bồi thường khi Nhà nước thu hồi đất
1.2.2.1. Các thiệt hại cần xem xét, xác định khi Nhà nước thu hồi đất để bồi
thường
Trên phương diện lý luận, thiệt hại về vật chất và tinh thần của người bị
THĐ là hậu quả phát sinh trực tiếp từ việc THĐ của Nhà nước. Trong khi đó,
quyền SDĐ và quyền sở hữu về tài sản hợp pháp của mọi tổ chức, cá nhân đã
được Hiến pháp, pháp luật ghi nhận và bảo vệ. Do vậy, chúng ta phải xác định
đúng, đầy đủ và khách quan những thiệt hại xảy ra khi Nhà nước THĐ để xây
dựng phương án BT “thỏa đáng” trên cơ sở đảm bảo hài hòa quyền lợi Nhà