BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
.…………/…………

BỘ NỘI VỤ
.……/…….

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HOÀNG MINH HÀ

THỰC THI CHƯƠNG TRÌNH 135 GIAI ĐOẠN 2011 - 2015
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC KẠN

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
.…………/…………

BỘ NỘI VỤ
……/…….

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

HOÀNG MINH HÀ

THỰC THI CHƯƠNG TRÌNH 135 GIAI ĐOẠN 2011 - 2015
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH BẮC KẠN


em hoàn thành tốt khoá học.
Mặc dù đã có nhiều cố gắng để thực hiện luận văn một cách hoàn chỉnh
nhất, song do hạn chế về kiến thức và kinh nghiệm nên em không thể tránh
khỏi những thiếu sót nhất định mà bản thân chưa thấy được. Em rất mong
nhận được sự góp ý của quý thầy, cô giáo và các anh/chị, các bạn để khóa
luận được hoàn chỉnh hơn.
Em xin chân thành cảm ơn!
Tác giả luận văn

Hoàng Minh Hà


MỤC LỤC
PHẦN MỞ ĐẦU ............................................................................................... 1
1. Tính cấp thiết của đề tài .......................................................................... 1
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài .............................................. 3
3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn ....................................................... 7
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn ..................................... 8
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu ...................................... 8
6. Ý nghĩa lý luận và ý nghĩa thực tiễn của luận văn .................................. 9
7. Kết cấu của luận văn ............................................................................... 9
Chương 1 ......................................................................................................... 11
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ CHƯƠNG
TRÌNH 135 ...................................................................................................... 11
1.1. Cơ sở lý luận về thực thi chính sách công ........................................ 11
1.2. Chương trình 135 .............................................................................. 16
1.3. Thực thi Chương trình 135 ............................................................... 20
1.4. Quy trình thực thi Chương trình 135 ................................................ 24
1.5. Kinh nghiệm thực thi Chương trình 135 của một số địa phương và
giá trị tham khảo cho tỉnh Bắc Kạn .......................................................... 28

Cơ sở hạ tầng

DTTS

Dân tộc thiểu số

ĐBKK

Đặc biệt khó khăn

HĐND

Hội đồng nhân dân

NSĐP

Ngân sách địa phương

UBND

Ủy ban nhân dân

XĐGN

Xóa đói giảm nghèo


DANH MỤC BẢNG, HÌNH
Bảng
Bảng 3.1: Tổng hợp kết quả thực hiện Dự án hỗ trợ sản xuất giai đoạn 20112015 ............................................................................................................... 61


1


trình đã nhận được sự hưởng ứng tích cực từ phía nhân dân cũng như có sự
phối hợp tích cực từ chính quyền địa phương các cấp.
Bắc Kạn là một trong những tỉnh miền núi được thụ hưởng chương
trình 135 ngay từ những năm đầu tiên của giai đoạn I. Kết thúc giai đoạn I,
Bắc Kạn tiếp tục được giao kế hoạch thực hiện Chương trình 135 giai đoạn II.
Qua hai giai đoạn triển khai thực hiện, Chương trình 135 đã mang lại hiệu quả
thiết thực, bộ mặt nông thôn miền núi Bắc Kạn đã có nhiều khởi sắc và được
nhân dân các xã đặc biệt khó khăn đồng tình hưởng ứng. Với những kết quả
đạt được, Chính phủ đã quyết định cho tỉnh tiếp tục được thụ hưởng chương
trình trong giai đoạn III - giai đoạn 2011 - 2015.
Sau 5 năm triển khai, Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 với các
hợp phần hỗ trợ cơ sở hạ tầng, hỗ trợ phát triển sản xuất đã góp phần mang lại
diện mạo mới cho các xã còn khó khăn của tỉnh Bắc Kạn. Các công trình cơ
sở hạ tầng cơ bản đảm bảo chất lượng, phát huy hiệu quả, thúc đẩy chuyển
dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp. Hiệu quả từ chương trình 135 còn góp phần
nâng cao đời sống người dân, thay đổi nhận thức của người dân về phương
pháp, kỹ thuật canh tác, đem lại hiệu quả kinh tế. Tuy nhiên, trong quá trình
tổ chức thực thi Chương trình 135 trên địa bàn tỉnh còn tồn tại một số bất cập
như: công tác xây dựng kế hoạch thực thi Chương trình còn kém hiệu quả;
công tác tuyên truyền, phổ biến về Chương trình vẫn mang tính hình thức;
công tác phân công, phối hợp chưa thực sự chặt chẽ và đồng bộ; công tác
kiểm tra, giám sát, đánh giá chưa mang lại hiệu quả cao.
Vì vậy, đề tài “Thực thi Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015
trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn” được em lựa chọn nghiên cứu nhằm làm sáng tỏ
thực trạng thực thi Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 trên địa bàn tỉnh
Bắc Kạn, từ đó đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao kết quả thực thi Chương

công; tổ chức công tác phân tích, đánh giá chính sách công. Đặc biệt tác giả
3


còn chú trọng đến việc vận dụng những kiến thức cơ bản đã học vào thực tiễn
đánh giá chính sách công.
Cuốn sách là một tài liệu tham khảo quan trọng của luận văn, cung cấp
một cách hệ thống những kiến thức cơ bản về chính sách công, vận dụng
những kiến thức đã học vào thực tiễn đánh giá chính sách công, góp phần
hoàn thiện công tác hoạch định và thực thi chính sách công trong quản lý nhà
nước.
- “Chính sách công: Cơ sở lý luận” của PGS.TS. Nguyễn Đăng Thành
[12]. Đề tài đã nghiên cứu một cách có hệ thống những vấn đề lý luận về
chính sách công như: lý thuyết chính sách công; các công cụ nghiên cứu
chính sách công; các cách tiếp cận khi nghiên cứu chính sách công.
2.2. Nhóm các công trình nghiên cứu về Chương trình 135
- “Báo cáo đánh giá Chương trình Mục tiêu Quốc gia về Xóa đói giảm
nghèo và Chương trình 135” của Bộ Lao động - Thương binh và Xã hội [1].
Báo cáo đã đề cập đến nội dung của Chương trình Mục tiêu Quốc gia về Xóa
đói giảm nghèo và Chương trình 135, báo cáo cũng ghi nhận những thành tựu
của cả hai chương trình, đồng thời cũng nêu bật được những thách thức cần
phải khắc phục của chương trình trong giai đoạn 2006-2010. Đặc biệt, báo
cáo đã đưa ra các khuyến nghị về cải tiến cách thức xác định hộ nghèo, xác
định những trọng điểm của chương trình; cơ chế khuyến khích đối tượng
nghèo vượt lên thoát nghèo; cơ chế khuyến khích cán bộ làm công tác XĐGN
và tăng cường năng lực cán bộ các cấp mà đặc biệt là cấp xã, và của tổ chức
đoàn thể cơ sở; xây dựng một hệ thống theo dõi; giám sát và đánh giá chương
trình thích hợp, hiệu quả; trên cơ sở phát huy mạnh mẽ dân chủ cơ sở để
khuyến khích sự tham gia của mọi người dân vào quá trình XĐGN. Báo cáo
này giúp cho việc xây dựng chương trình với các định hướng hoạt động

Nguyên” của Bùi Thị Thơm [14]. Luận văn đã đưa ra những lý luận chung về
5


Chương trình 135, nghiên cứu quá trình thực hiện Chương trình 135 của xã
Phúc Chu, tìm ra những thuận lợi và khó khăn trong quá trình thực hiện
chương trình, từ đó đề xuất một số giải pháp để chương trình đạt được kết quả
tốt hơn trong tương lai.
- “Tác động của chương trình 135 đối với đời sống người dân xã Vĩnh
Thuận huyện Vĩnh Thạnh tỉnh Bình Định (giai đoạn 2006 - 2010)” của Trần
Thị Thùy Trang [20]. Luận văn đã đưa ra những lý luận chung về Chương
trình 135, từ đó tìm hiểu và đánh giá tác động của Chương trình 135 giai đoạn
II đối với đời sống người dân xã Vĩnh Thuận, đặc biệt là đời sống của đồng
bào DTTS nơi đây, những khó khăn mà người dân gặp phải trong quá trình
tiếp nhận những hỗ trợ từ phía chương trình. Tác giả cũng đã đưa ra một số
giải pháp nhằm giúp Chương trình phát huy được những hiệu quả tích cực của
nó, qua đó góp phần vào việc thực hiện mục tiêu giảm nghèo bền vững mà
UBND huyện đã đề ra.
- “Đánh giá công tác quản lý nguồn vốn chương trình 135 tại huyện Na
Hang, tỉnh Tuyên Quang giai đoạn 2006 - 2013” của Nguyễn Việt Hùng [6].
Luận văn đã đưa ra những lý luận chung về Chương trình 135 và quản lý
nguồn vốn thực hiện Chương trình 135, luận văn cũng chỉ ra rõ được thực
trạng, thành công và hạn chế trong việc quản lý nguồn vốn thực hiện Chương
trình 135 tại huyện Na Hang sau 7 năm thực hiện, từ đó đề xuất được một số
các giải pháp nhằm quản lý tốt hơn nữa nguồn vốn Chương trình 135 trên địa
bàn huyện Na Hang và các huyện khác trên địa bàn tỉnh Tuyên Quang.
* Nhận xét tổng quan về các công trình nghiên cứu liên quan đến
đề tài
Từ những công trình nghiên cứu được đề cập trên đây, có thể thấy rằng
về cơ bản các công trình nghiên cứu này đã đề cập được những nội dung lý

3. Mục đích và nhiệm vụ của luận văn
3.1. Mục đích

7


Mục đích nghiên cứu của luận văn là nhằm hoàn thiện việc thực thi
Chương trình 135 trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn trong những năm tiếp theo.
3.2. Nhiệm vụ
Để đạt được mục đích kể trên, luận văn đặt ra những nhiệm vụ cơ bản
sau:
- Hệ thống hóa lý luận cơ bản về Chương trình 135 và thực thi Chương
trình 135.
- Phân tích thực trạng thực thi Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015
trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn.
- Đánh giá những ưu điểm và những tồn tại, hạn chế trong quá trình
thực thi Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn, từ
đó đề xuất các giải pháp nhằm hoàn thiện việc thực thi Chương trình trong
những năm tiếp theo.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn
4.1. Đối tượng nghiên cứu
Thực thi Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015 trên địa bàn tỉnh Bắc
Kạn.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Về không gian:
Luận văn tập trung nghiên cứu về quá trình tổ chức thực thi Chương
trình 135 trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn.
- Về thời gian:
Nghiên cứu thực trạng quá trình tổ chức thực thi Chương trình 135 trên
địa bàn tỉnh Bắc Kạn trong giai đoạn từ năm 2011 đến năm 2015.

chương trình xóa đói giảm nghèo nói chung cũng như của Chương trình 135
nói riêng.
7. Kết cấu của luận văn
9


Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
được kết cấu thành 3 chương như sau:
Chương 1. Cơ sở lý luận về thực thi chính sách công và Chương trình
135
Chương 2. Thực trạng thực thi Chương trình 135 giai đoạn 2011 - 2015
trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn
Chương 3. Phương hướng và giải pháp hoàn thiện việc thực thi Chương
trình 135 trên địa bàn tỉnh Bắc Kạn

10


Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ THỰC THI CHÍNH SÁCH CÔNG VÀ CHƯƠNG
TRÌNH 135
1.1. Cơ sở lý luận về thực thi chính sách công
1.1.1. Khái niệm chính sách công
Ngày nay, thuật ngữ “chính sách” và “chính sách công” được sử dụng
khá rộng rãi trên các phương tiện thông tin đại chúng và trong đời sống xã
hội. Nghiên cứu về lĩnh vực này, nhiều học giả trên thế giới đã định nghĩa hai
thuật ngữ này như sau:
Định nghĩa về “chính sách”, một số học giả cho rằng:
- Chính sách là một chuỗi (tập hợp) những hành động có mục đích
nhằm giải quyết một vấn đề (Anderson 1984) [29].

Ở Việt Nam hiện nay, chu trình chính sách thường được chia làm 3 giai
đoạn: Hoạch định chính sách, tổ chức thực thi chính sách, đánh giá chính
sách.
Hoạch định chính sách là giai đoạn đầu tiên trong chu trình. Hoạch định
chính sách là toàn bộ quá trình nghiên cứu, xây dựng và ban hành đầy đủ một
chính sách. Đây là giai đoạn hình thành phương án chính sách và ra quyết
nghị chính sách. Để hoàn thành giai đoạn này, các cơ quan nhà nước được
giao trách nhiệm tiến hành các hoạt động phân tích thực trạng để xác định vấn
đề chính sách và đưa ra việc giải quyết vấn đề vào chương trình nghị sự để
ban hành chính sách. Hoạt động xác định vấn đề chính sách không chỉ do các
cơ quan nhà nước thực hiện mà còn có sự tham gia rộng rãi của xã hội, đặc
biệt là các tổ chức đoàn thể nhân dân như Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức
thành viên của nó.
13


Tổ chức thực thi chính sách: Đây là giai đoạn đưa chính sách vào hiện
thực đời sống xã hội - giai đoạn tổ chức thực hiện các giải pháp chính sách đã
lựa chọn và kiểm tra việc thực hiện. Có thể nói đây là giai đoạn có ý nghĩa
quyết định đến sự thành bại của một chính sách. Giai đoạn này bao gồm các
bước như: Xây dựng kế hoạch triển khai thực thi; Phổ biến, tuyên truyền
chính sách; Phân công, phối hợp thực thi; Theo dõi, kiểm tra, đôn đốc; Đánh
giá chính sách, tổng kết rút kinh nghiệm. Đánh giá tổng kết trong bước tổ
chức thực thi chính sách được hiểu là quá trình xem xét, kết luận về chỉ đạo điều hành và chấp hành chính sách của các đối tượng thực thi chính sách.
Đánh giá chính sách: Trên cơ sở kết quả của đánh giá chính sách, các
cơ quan nhà nước có thể đưa ra những điều chỉnh chính sách nếu thấy cần
thiết.
Thực thi chính sách
Tổ chức thực thi chính sách đưa ra là toàn bộ quá trình hoạt động của các
chủ thể theo các cách thức khác nhau nhằm hiện thực hóa nội dung chính

mọi đối tượng.
Nội dung thứ ba là phân công phối hợp thực hiện chính sách. Một chính
sách thường được thực hiện trên một địa bàn rộng lớn và nhiều tổ chức tham
gia do đó phải có sự phối hợp, phân công hợp lý để hoàn thành tốt nhiệm vụ.
Nội dung thứ tư là theo dõi, kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện chính
sách. Bất cứ triển khai chính sách nào thì cũng phải kiểm tra, đôn đốc để đảm
bảo các chính sách được thực hiện đúng, và sử dụng có hiệu quả mọi nguồn
lực. Các cơ quan Nhà nước thực hiện việc kiểm tra này, và nếu tiến hành
thường xuyên thì giúp nhà quản lý nắm vững được tình hình thực thi chính
sách từ đó có những kết luận chính xác về chính sách. Công tác kiểm tra này
cũng giúp cho các đối tượng thực thi nhận ra những hạn chế của mình để điều
chỉnh bổ sung, hoàn thiện nhằm nâng cao hiệu quả của chính sách.
15


Nội dung thứ năm là bước đánh giá tổng kết rút kinh nghiệm. Khâu này
được tiến hành liên tục trong thời gian duy trì chính sách. Trong quá trình này
ta có thể đánh giá từng phần hay toàn bộ chính sách.
1.2. Chương trình 135
1.2.1. Khái niệm Chương trình 135
Chương trình 135 là tên gọi của Chương trình phát triển kinh tế - xã hội
các xã ĐBKK, xã biên giới, xã an toàn khu, các thôn, bản ĐBKK vùng dân
tộc thiểu số và miền núi. Chương trình 135 là một hợp phần trong hệ thống
các chính sách xóa đói giảm nghèo của Nhà nước ta. Chương trình được thực
hiện qua các giai đoạn từ năm 1999 đến nay và đạt được nhiều kết quả quan
trọng, góp phần từng bước làm thay đổi bộ mặt nông thôn miền núi, giảm
nghèo nhanh và bền vững, tăng cường cơ sở hạ tầng phục vụ sản xuất và đời
sống của người dân vùng ĐBKK. Chương trình được các quốc gia, các tổ
chức quốc tế đánh giá là một trong những thành tựu lớn của Chính phủ Việt
Nam trong công tác giảm nghèo, phát triển bền vững, góp phần quan trọng

các tổ chức xã hội trong và ngoài nước.
Qua hai giai đoạn triển khai, Chương trình đã đạt được những kết quả
rất đáng ghi nhận, tạo ra những thay đổi tích cực trong đời sống vật chất và
tinh thần của người dân được hưởng lợi từ Chương trình. Điều này là một cơ
sở quan trọng để Chương trình 135 tiếp tục được triển khai trong những giai
đoạn tiếp theo.
Năm 2012 - 2013: Theo Quyết định số 1489/QĐ-TTg ngày 08/10/2012
của Thủ tưởng Chính phủ, Chương trình 135 chuyển thành dự án 2 thuộc
Chương trình mục tiêu quốc gia giảm nghèo bền vững với 01 hợp phần: Đầu
tư cơ sở hạ tầng cho các xã, thôn bản ĐBKK, xã biên giới, xã an toàn khu.
Năm 2014 - 2015: Thực hiện theo Quyết định số 551/QĐ-TTg ngày
04/04/2013 của Thủ tưởng Chính phủ Phê duyệt Chương trình 135 về hỗ trợ
17