BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
………...../………….

BỘ NỘI VỤ
…../….

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

PHÍ VĂN THUẬN

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
CẤP XÃ - TỪ THỰC TIỄN HUYỆN HOÀI ĐỨC, THÀNH
PHỐ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ
LUẬT HÀNH CHÍNH

HÀ NỘI - NĂM 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
………...../………….

BỘ NỘI VỤ
…../….

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

PHÍ VĂN THUẬN

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN

Tác giả luận văn

hí Văn Thuận


MỤC LỤC

Trang
MỞ ĐẦU ......................................................................................................................... 1
Chƣơng 1......................................................................................................................... 7
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN
DÂN CẤP XÃ ................................................................................................................ 7
1.1. Khái quát chung về chính quyền cấp xã và Hội đồng nhân dân cấp xã ............... 7
1.1.1. Những vấn đề chung về chính quyền cấp xã ....................................................... 7
1.1.2. Vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân cấp xã ................. 12
1.1.3. Tổ chức của hội đồng nhân dân cấp xã............................................................... 16
1.2. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp xã .............................................. 19
1.2.1. Khái niệm giám sát của Hội đồng nhân dân ....................................................... 19
1.2.2. Đối tượng giám sát ............................................................................................... 21
1.2.3. Nội dung giám sát................................................................................................. 22
1.2.4. Hình thức giám sát ............................................................................................... 24
1.2.5. Chủ thể giám sát ................................................................................................... 32
1.3. Các yếu tố tác động đến hoạt động giám sát của HĐND cấp xã. ........................ 32
1.3.1. Các quy định của pháp luật về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp
xã...................................................................................................................................... 32
1.3.2. Tổ chức bộ máy, hoạt động của Thường trực và các Ban HĐND cấp xã........ 33
1.3.3. Năng lực, bản lĩnh và trách nhiệm thực hiện chức năng giám sát của đại biểu
HĐND cấp xã. ................................................................................................................ 34
1.3.4. Chương trình, kế hoạch, phương thức giám sát của HĐND cấp xã. ................ 35
1.3.5. Sự hợp tác của đối tượng chịu sự giám sát của HĐND cấp xã. ........................ 36

nghị hoàn thiện cơ chế chính sách ................................................................................. 70


3.1.4. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân xã phải bảo đảm lợi ích chung
của đất nước .................................................................................................................... 71
3.1.5. Hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân xã phải đặt trong mối quan hệ
chặt chẽ với hoạt động thanh tra, kiểm tra, giám sát của Đảng, Mặt trận Tổ quốc,
các cơ quan nhà nước khác và của toàn xã hội ............................................................. 71
3.2. Giải pháp nhằm đẩy mạnh hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân cấp xã.. 72
3.2.1. Giải pháp chung nhằm đẩy mạnh hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân
xã...................................................................................................................................... 73
3.2.2. Giải pháp đẩy mạnh hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân xã ở huyện
Hoài Đức ......................................................................................................................... 81
Tiểu kết chương 3 ........................................................................................................... 91
KẾT LUẬN ................................................................................................................... 92


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

HĐND

Hội đồng nhân dân

UBND

Ủy ban nhân dân

HTCT

Hệ thống chính trị

Nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa phương
và cơ quan nhà nước cấp trên”. [35, tr.49].
Chính quyền cấp xã (cấp cơ sở), là cấp chính quyền địa phương thấp
nhất trong hệ thống phân cấp từ TW đến địa phương ở Việt Nam nhưng có vai
trò quan trọng trong cơ cấu chính quyền địa phương, là nơi Nhân dân thực
hiện quyền dân chủ, đồng thời là cấp trực tiếp tổ chức thực hiện chủ trương,
đường lối, chính sách pháp luật của Đảng và Nhà nước. HĐND cấp xã là cơ
quan quyền lực nhà nước ở cơ sở có vai trò đặc biệt quan trọng trong việc
đảm bảo quyền của Nhân dân, phát huy dân chủ, đảm bảo hiệu lực và hiệu
quả hoạt động của bộ máy Nhà nước. Do vậy, hoạt động của HĐND cấp xã
nói chung và hoạt động giám sát của HĐND cấp xã nói riêng đóng vai trò vô
cùng quan trọng trong việc đảm bảo cho hoạt động của bộ máy Nhà nước
được thực hiện chất lượng, hiệu quả.
Trong những năm qua, hoạt động giám sát của HĐND cấp xã có nhiều
chuyển biến tích cực. Hàng năm đã xây dựng chương trình kế hoạch giám sát;
tổ chức các đoàn giám sát khi cần thiết, trong thực hiện giám sát có những
hình thức phối hợp với các cấp, các ngành v.v. Do đó, đã đưa lại nhiều kết
quả khả quan, bước đầu góp phần khắc phục tính hình thức trong hoạt động
của HĐND cấp xã nói chung và hoạt động giám sát nói riêng.
Tuy nhiên trong thực tiễn, hoạt động giám sát của HĐND cấp xã còn
nhiều hạn chế. Chẳng hạn như việc xây dựng chương trình, cách thức tổ chức

1


giám sát chưa thật sự khoa học; một số vụ việc tiêu cực của các cơ quan, tổ
chức, cá nhân ở địa phương chưa được phát hiện kịp thời; các kết luận sau khi
giám sát thường chung chung, thiếu kiểm tra, đôn đốc việc thực hiện kết luận
đó nên vẫn còn hiện tượng sau giám sát đâu lại vào đấy; kỹ năng giám sát của
các đại biểu HĐND cấp xã còn nhiều hạn chế v.v. Chính vì vậy, hiệu quả hoạt

hành chính.
2. Tình hình nghiên cứu đề tài
Vấn đề nghiên cứu về chất lượng, tổ chức và hoạt động của HĐND cấp
xã, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân nói chung và Hội đồng nhân
dân cấp xã nói riêng đã được nhiều đề tài tiếp cận, nghiên cứu, cụ thể như:
- Nguyễn Khắc Bộ (2001), Công tác giám sát tại kỳ họp Hội đồng nhân
dân - Những vấn đề đặt ra nhằm nâng cao chất lượng và hiệu quả hoạt động
của Hội đồng nhân dân, Kỷ yếu nâng cao năng lực và hiệu quả giám sát của
Hội đồng nhân dân, Văn phòng Quốc hội.
- TS Phạm Ngọc Kỳ, Quyền giám sát của Hội đồng nhân dân và kỹ năng
giám sát cơ bản, , (2001), Nxb Tư pháp, Hà Nội;
- Đinh Ngọc Quang, Về đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND các
cấp nhiệm kỳ 2004 - 2009, Tạp chí Nhà nước số 2/2005.
- Nguyễn Thị Nữ - Tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã- qua thực
tiễn ở tỉnh Thừa Thiên Huế. Luận văn thạc sĩ Luật học, Trường Đại học Khoa
học xã hội và nhân văn, năm bảo vệ 2012.
- Lê Thị Bình Tuyết - Hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện - Từ
thực tiến tỉnh Thanh Hóa. Luận văn thạc sĩ Luật học, Khoa Luật - Đại học
Quốc gia Hà Nội, năm bảo vệ 2014.
Các công trình trên đã tiếp cận tổ chức và hoạt động giám sát của HĐND
ở nhiều góc độ, nhiều khía cạnh với những luận giải, đánh giá khoa học có ý
nghĩa lý luận và thực tiễn như: Tổ chức hoạt động, chủ thể giám sát, đối

3


tượng giám sát, hình thức giám sát, …. Tuy nhiên, cho đến nay vẫn tồn tại
một khoảng trống trong nghiên cứu về hoạt động giám sát của HĐND cấp xã
trên địa bàn cụ thể ở thành phố Hà Nội để tổng kết, đánh giá những ưu điểm,
hạn chế, qua đó đưa ra những giải pháp nhằm đẩy mạnh hoạt động giám sát

- Thời gian nghiên cứu: Luận văn khảo sát, phân tích hoạt động giám sát
của HĐND cấp xã theo pháp luật hiện hành từ thực tiễn huyện Hoài Đức thời
gian qua (2011–2016), trên cơ sở đó đề ra phương hướng và giải pháp cho
thời gian tới (nhiệm kỳ 2016 – 2021).
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
5.1. Phương pháp luận
Luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư
tưởng Hồ Chí Minh và Đảng Cộng sản Việt Nam về các vấn đề về Nhà nước
và pháp luật, về Hội đồng nhân dân, hoạt động giám sát của Hội đồng nhân
dân.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Có rất nhiều phương pháp nghiên cứu, ở đây tác giả chủ yếu dùng các
phương pháp phân tích những tài liệu sẵn có; phương pháp thu thập và xử lý
thông tin; phương pháp thống kê, phân tích và xử lý số liệu; phương pháp so
sánh, đánh giá; phương pháp quan sát... để nghiên cứu.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
6.1. Về mặt lý luận
Thông qua việc phân tích, đánh giá thực trạng hoạt động giám sát của
HĐND cấp xã từ thực tiễn huyện Hoài Đức, thành phố Hà Nội, tác giả đưa ra
được những giải pháp đẩy mạnh hoạt động giám sát của HĐND cấp xã, từ đó
góp phần luận chứng về mặt lý luận cho việc nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt
động hoạt động của HĐND nói chung và HĐND cấp xã nói riêng trong giai
đoạn hiện nay.
6.2. Về mặt thực tiễn

5


Luận văn có thể được dùng làm tài liệu tham khảo cho việc nghiên cứu
và ứng dụng trong tổ chức hoạt động giám sát của Hội động nhân dân cấp xã

xã đóng vai trò rất quan trọng trong toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước và
cung cấp dịch vụ công phục vụ Nhân dân; Là cầu nối giữa hệ thống chính
quyền cấp trên với Nhân dân, hàng ngày tiếp xúc, nắm bắt và phản ánh tâm tư
nguyện vọng của Nhân dân.

7


Tổ chức chính quyền cấp xã bao gồm HĐND và UBND, có vai trò rất
quan trọng trong việc tổ chức và vận động Nhân dân thực hiện đường lối,
chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước, tăng cường đại đoàn kết toàn
dân, phát huy quyền làm chủ của Nhân dân, huy động mọi khả năng phát triển
kinh tế-xã hội, (KT-XH) tổ chức cuộc sống của cộng đồng dân cư.
Từ những phân tích trên đây, có thể nêu khái quát khái niệm chính quyền
cấp xã như sau: Cấp xã là cấp thấp nhất trong hệ thống chính quyền 4 cấp ở
Việt Nam, thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương, có chức năng thay
mặt Nhân dân địa phương, căn cứ vào nguyện vọng của Nhân dân địa
phương, quyết định và tổ chức thực hiện những vấn đề có liên quan đến phát
triển kinh tế, văn hóa, xã hội, an ninh, quốc phòng và đời sống của Nhân dân
địa phương, theo Hiến pháp, pháp luật và các mệnh lệnh, quyết định của cấp
trên.
1.1.1.2. Vị trí, vai trò của chính quyền xã trong bộ máy nhà nước
Theo Điều 110, Hiến pháp năm 2013 và Điều 2, Luật tổ chức chính
quyền địa phương năm 2015 quy định Các đơn vị hành chính của nước Cộng
hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam gồm:
“- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp tỉnh);
- Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố
trực thuộc trung ương (sau đây gọi chung là cấp huyện);
- Xã, phường, thị trấn (sau đây gọi chung là cấp xã);
- Đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt” [39, tr.5-6].

toàn dân thực hiện được những mục tiêu xây dựng địa phương có KT-XH,
văn hoá phát triển hay không, điều đó tuỳ thuộc rất nhiều vào trình độ, phẩm
chất, năng lực, quản lý điều hành của đội ngũ cán bộ chính quyền cơ sở.
1.1.1.3. Cơ cấu, tổ chức của chính quyền cấp xã
Chính quyền xã là cấp cuối cùng trong hệ thống hành chính bốn cấp của
bộ máy Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, theo Điều 30 Luật

9


Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định “Chính quyền địa
phương ở xã là cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân xã và
Ủy ban nhân dân xã”. [39, tr.41].
Điều 113 Hiến pháp 2013 và Khoản 1 Điều 6 Luật Tổ chức chính quyền
địa phương năm 2015 quy định: “HĐND gồm các đại biểu HĐND do cử tri ở
địa phương bầu ra, là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho
ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân, chịu trách nhiệm trước
Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên”. [39, tr.10].
HĐND vừa là cơ quan quyền lực ở địa phương vừa là một bộ phận cấu
thành không thể tách rời với quyền lực Nhà nước. Qua HĐND sự thống nhất
giữa quyền lực Nhà nước và quyền lực của Nhân dân được biểu hiện rõ nhất,
với tư cách là cơ quan đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của
Nhân dân ở địa phương. HĐND vừa chịu trách nhiệm trước Nhân dân địa
phương vừa chịu trách nhiệm trước chính quyền cấp trên về mọi mặt KT XH, an ninh quốc phòng ổn định và nâng cao đời sống của Nhân dân. Trong
tổ chức và hoạt động của mình vai trò của HĐND còn được biểu hiện với tư
cách là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, HĐND được Nhân dân
giao quyền quyết định các vấn đề quan trọng để có thể phát huy được tiềm
năng của địa phương, xây dựng và phát triển KT-XH, từ ý chí của Nhân dân
địa phương mà đề ra những quy định pháp lý, yêu cầu mang tính nền tảng, bắt
buộc nhằm quản lý dân cư trên toàn địa phương. Ngoài ra việc giám sát của

- Quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm
năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế-xã hội
(KT-XH), không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh thần của Nhân dân
địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả nước.
- Chịu trách nhiệm chấp hành Hiến pháp, luật, các văn bản của cơ quan
nhà nước cấp nhằm bảo đảm thực hiện chủ trương, biện pháp phát triển KTXH và thực hiện các chính sách khác trên địa bàn.

11


- Quản lý nhà nước ở địa phương, góp phần bảo đảm sự chỉ đạo, quản lý
thống nhất trong bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương tới cơ sở.
1.1.2. Vị trí, vai trò, chức năng, nhiệm vụ của Hội đồng nhân dân cấp
xã
1.1.2.1. Vị trí, vai trò của Hội đồng nhân dân cấp xã
HĐND xã là cơ quan quyền lực Nhà nước ở cấp xã, đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của Nhân dân trong xã, do Nhân dân xã bầu
ra, chịu trách nhiệm trước Nhân dân xã và cơ quan nhà nước cấp trên.
HĐND xã quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát
triển tiềm năng của xã, xây dựng và phát triển địa phương về KT-XH, củng cố
quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống, vật chất và tinh thần
của Nhân dân xã, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với huyện.
HĐND xã thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của UBND cấp
xã; giám sát việc thực các hiện nghị quyết của HĐND; giám sát việc tuân theo
pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ
trang nhân dân và công dân ở cấp mình.
HĐND xã là đại diện tiêu biểu nhất cho tiếng nói của các tầng lớp nhân
dân trong xã, được lựa chọn từ các đại biểu ưu tú của các tầng lớp nhân dân,
các dân tộc, tôn giáo, nông dân, trí thức, v.v. HĐND xã đại diện cho trí tuệ,
tinh thần và sức mạnh tập thể của nhân dân địa phương trong xã. HĐND là tổ

phòng, an ninh... Điều này một lần nữa xác định rõ hơn vị trí, vai trò và tầm
quan trọng của HĐND cấp xã trong chính quyền địa phương với tư cách là cơ
quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Mặt khác đây cũng là căn cứ pháp lý
tạo ra môi trường thuận lợi để chính quyền địa phương khai thác hết tiềm
năng, nội lực sẵn có ở địa phương, nhằm nâng cao đời sống vật chất tinh thần
của Nhân dân địa phương.
Căn cứ quy định của Hiến pháp và pháp luật, HĐND thực hiện chức
năng này trên từng lĩnh vực. HĐND nghe UBND trình bày định hướng phát

13


triển, biện pháp tổ chức thực hiện, xem chủ trương, chính sách đó có phù hợp
với Hiến pháp, pháp luật, với tình hình KT-XH và có bảo đảm quyền, lợi ích
hợp pháp của nhân dân địa phương hay không, trên cơ sở đó HĐND quyết
định ban hành hay không ban hành. Để đảm bảo các quyết định của HĐND
hợp hiến, hợp pháp, mỗi đại biểu HĐND và HĐND cần nắm bắt, am hiểu tình
hình KT-XH và chính sách pháp luật của nhà nước, tránh tình trạng hiện nay
quyết định của HĐND là bản sao của của UBND.
- Giám sát:
HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của Thường trực
HĐND, UBND cùng cấp; giám sát việc thực hiện các Nghị quyết của HĐND;
giám sát việc tuân theo pháp luật của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ
chức xã hội, đơn vị lực lượng vũ trang nhân dân và của công dân ở địa
phương.
Chức năng giám sát của HĐND luôn gắn liền chức năng quyết định
những vấn đề cơ bản về KT-XH và vai trò của HĐND ở địa phương. Thực
hiện tốt chức năng giám sát không những cho phép HĐND kiểm tra đánh giá
hoạt động của các cơ quan nhà nước, các tổ chức, cá nhân ở địa phương trong
việc tuân thủ Hiến pháp, pháp luật, nghị quyết của HĐND mà còn giúp