BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
............/………..

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN NGỌC HƢNG

QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤU THẦU TRONG
ĐẦU TƢ XÂY DỰNG BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH
TRÊN ĐỊA BÀN HUYỆN EA H’LEO, TỈNH ĐẮK LẮK

LUẬN VĂN THẠC SĨ QUẢN LÝ CÔNG

ĐẮK LẮK, NĂM 2017

i


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
............/………..

BỘ NỘI VỤ
……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN NGỌC HƢNG


LỜI CẢM ƠN
Trước tiên, tôi xin trân trọng gửi lời cảm ơn đến Ủy Ban nhân dân huyện
Ea H’leo - tỉnh Đắk Lắk, Ban Quản lý dự án xây dựng huyện Ea H’leo, tỉnh
Đắk Lắk và các đồng nghiệp đã giúp đỡ, tạo điều kiện cho tôi hoàn thành
khóa đào tạo.
Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn đến toàn thể quý thầy, cô giảng dạy chương
trình thạc sỹ Quản lý Công, những người đã truyền đạt cho tôi những kiến
thức hữu ích về quản lý nhà nước, đó là cơ sở giúp tôi hoàn thành luận văn
này.
Tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc, lời chúc sức khỏe đến TS. Nguyễn
Hoàng Quy, người đã tận tình hướng dẫn tôi trong suốt quá trình thực hiện
luận văn. Những góp ý, chỉ bảo của thầy không chỉ giúp tôi hoàn thành luận
văn mà còn là kinh nghiệm trong công tác của tôi sau này.
Sau cùng, tôi xin gửi lời cảm ơn sâu sắc đến gia đình đã luôn tạo điều
kiện tốt nhất về mặt tinh thần cho tôi yên tâm học tập, những học viên khóa
20 chuyên ngành Quản lý Công đã luôn quan tâm, chia sẻ, động viên tôi trong
suốt quá trình học tập.
Do thời gian có hạn cũng như kinh nghiệm nghiên cứu chưa nhiều, nên
luận văn không tránh khỏi thiếu sót, rất mong nhận được những ý kiến đóng
góp của thầy, cô và anh chị học viên.
Trân trọng cảm ơn!

iv


MỤC LỤC
Trang
Danh mục các ký hiệu, các chữ viết tắt
Danh mục các bảng, các hình vẽ, đồ thị
MỞ ĐẦU


7
20
34

41
48

67

74
83
95


DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU, CÁC CHỮ VIẾT TẮT
Viết tắt

Nguyên nghĩa

1

ADB

Ngân hàng phát triển Châu Á

2

BQLD DA XD


Viện trợ phát triển

8

QLNN

Quản lý nhà nước

9

TPCP

Trái phiếu Chính phủ

WB

Ngân hàng Thế giới

STT

10

vi


DANH MỤC CÁC BẢNG
Trang
Bảng 2.1. Công tác triển khai phê duyệt dự án đầu tư xây dựng
năm 2013 - 2016



46

Sơ đồ 2.1. Tổ chức quản lý của UBND huyện Ea H’leo, tỉnh Đắk
Lắk

48

Sơ đồ 2.2. Bộ máy quản lý nhà nước về đấu thầu trong đầu tư xây
dựng công trình từ nguồn vốn ngân sách tại huyện Ea H’leo, tỉnh
Đắk Lắk

53

vii


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài luận văn
Trong đầu tư xây dựng công trình của nhà nước thường tính cạnh tranh
không cao. Nhà nước thường đầu tư vào những nơi mà lợi ích kinh tế xã hội
nói chung được coi trọng hơn lợi ích kinh tế. Vì vậy, môi trường cạnh tranh
trong đầu tư xây dựng công trình của nhà nước nhìn chung thường ít khốc liệt
và thiếu minh bạch. Tuy nhiên, nếu thiếu vắng sự cạnh tranh sẽ ảnh hưởng
trực tiếp đến hiệu quả của hoạt động đầu tư xây dựng công trình. Nhà nước
cần phải tạo ra một môi trường cạnh tranh thực chất trong lĩnh vực đầu tư xây
dựng công trình để tạo điều kiện nâng cao hiệu quả hoạt động đầu tư xây
dựng. Trong những năm qua nhà nước đã giành hàng chục ngàn tỷ đồng mỗi
năm cho đầu tư xây dựng cơ bản, chiếm tỷ trọng lớn và giữ vai trò quan trọng
trong toàn bộ hoạt động đầu tư của nền kinh tế Việt Nam. Vì vậy việc quản lý

cường pháp chế xã hội chủ nghĩa ở lĩnh vực này.
Với mục tiêu công nghiệp hóa hiện đại hóa thì nhu cầu đầu tư vào lĩnh
vực xây dựng cơ bản ngày càng tăng, cùng với việc đầu tư mạnh vào các lĩnh
vực an ninh quốc phòng, nâng cấp cơ sở hạ tầng bằng các nguồn vốn vay của
nước ngoài làm cho nợ công của nước ta tăng cao.
Từ những lý do nêu trên và từ tầm quan trọng của công tác quản lý nhà
nước đối với hoạt động đấu thầu xây dựng cơ bản, nhằm ngăn chặn hiện
tượng tham nhũng, lãng phí, thất thoát, góp phần ổn định phát triển kinh tế xã
hội nên tác giả lựa chọn đề tài “Quản lý nhà nước về đấu thầu trong đầu tư
xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách trên địa bàn huyện Ea H’leo, tỉnh Đắk
Lắk” để làm cơ sở nghiên cứu của luận văn tốt nghiệp Thạc sĩ.
2. Tình hình nghiên cứu liên quan đến luận văn
Quản lý nhà nước đối với công tác đấu thầu đầu tư xây dựng công trình
bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước đang là vấn đề quan tâm của dư luận
cũng như các nhà nghiên cứu khoa học. Hiện nay, những đề tài, công trình

2


nghiên cứu đề cập đến quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng công trình
bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước nói chung và quản lý nhà nước về công
tác đấu thầu trong đầu tư xây dựng công trình bằng nguồn vốn ngân sách nhà
nước nói riêng đã được đề cập đến qua những nghiên cứu như:
- Doãn Trung Thông (2003), Hoàn thiện quản lý nhà nước về đấu thầu
các công trình đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách nhà nước, thực
tiễn đài truyền hình Việt Nam, Luận văn Thạc sĩ Quản lý Công, Học viện
hành chính Quốc gia.
- Nguyễn Thị Bích Liên (2007), Quản lý nhà nước nhằm chống thất
thoát trong đầu tư xây dựng cơ bản bằng vốn ngân sách nhà nước, Luận văn
Thạc sĩ Quản lý Công, Học viện hành chính Quốc gia.

dựng bằng nguồn vốn ngân sách trên địa bàn huyện Ea H’leo, tỉnh Đắk Lắk.
Nhằm đưa ra những vấn đề còn tồn tại cần xử lý để hoàn thiện hơn về quản lý
nhà nước về đấu thầu trong đầu tư xây dựng công trình bằng nguồn vốn ngân
sách.
- Nhiệm vụ nghiên cứu:
Xác định và hệ thống các khái niệm liên quan đến vấn đề quản lý nhà
nước về đấu thầu trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách dựa trên
tư tưởng chỉ đạo của Đảng và Nhà nước.
Khảo sát, thu thập tài liệu liên quan đến đấu thầu trong đầu tư xây dựng
công trình bằng nguồn vốn ngân sách; làm rõ các ưu điểm, hạn chế và tìm ra
nguyên nhân.
Đưa ra các phương hướng và giải pháp nâng cao và hoàn thiện hơn về
quản lý nhà nước về đấu thầu trong đầu tư xây dựng bằng nguồn vốn ngân
sách.
4. Đối tƣợng và phạm vi nghiên cứu

4


- Đối tượng nghiên cứu: Quản lý nhà nước về đấu thầu trong đầu tư xây
dựng bằng nguồn vốn ngân sách.
- Phạm vi nghiên cứu: Đề tài nghiên cứu quản lý nhà nước về đấu thầu đầu
tư xây dựng của cấp huyện. Luận văn chỉ khảo sát thực tiễn ở huyện Ea
H’leo, tỉnh Đắk Lắk, thời gian khảo sát từ năm 2013 - 2016.
5. Phƣơng pháp luận và phƣơng pháp nghiên cứu của luận văn
- Phương pháp luận:
Trên cơ sở vận dụng chủ trương đường lối chính sách của Đảng, chính
sách pháp luật của nhà nước về phát triển kinh tế - xã hội, về đầu tư xây dựng,
các văn bản pháp lý về đầu tư xây dựng, đấu thầu trong đầu tư xây dựng.
- Phương pháp nghiên cứu:

Chương 2: Thực trạng quản lý nhà nước về đấu thầu trong đầu tư xây dựng
bằng nguồn vốn ngân sách trên địa bàn huyện Ea H’leo, tỉnh Đắk Lắk.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện quản lý nhà nước về đấu thầu trong đầu tư
xây dựng bằng nguồn vốn ngân sách.

6


Chƣơng 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN QUẢN LÝ NHÀ NƢỚC VỀ ĐẤU THẦU TRONG
ĐẦU TƢ XÂY DỰNG BẰNG NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH
1.1. Lý luận về đấu thầu trong đầu tƣ xây dựng bằng nguồn vốn ngân
sách
1.1.1. Đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách
1.1.1.1. Khái niệm về đầu tư
Đầu tư có ý nghĩa khác nhau trong tài chính và kinh tế học. Trong kinh
tế học, đầu tư có liên quan đến tiết kiệm và trì hoãn tiêu thụ. Đầu tư có liên
quan đến nhiều khu vực của nền kinh tế, chẳng hạn như quản lý kinh doanh
và tài chính dù là cho hộ gia đình, doanh nghiệp, hoặc chính phủ.
Trong tài chính, đầu tư là đặt tiền vào một tài sản với kỳ vọng của
vốn đánh giá cao, thường là trong tương lai dài hạn. Điều này có thể được
hoặc không được hỗ trợ bởi nghiên cứu và phân tích. Hầu hết hoặc tất cả các
hình thức đầu tư liên quan đến một số hình thức rủi ro, chẳng hạn như đầu tư
vào cổ phần, bất động sản, thậm chí các chứng khoán lãi suất cố định mà có
thể, ngoài những điều khác, rủi ro lạm phát [10].
Ngược lại, bỏ tiền vào một cái gì đó với một niềm hy vọng của lợi ích
ngắn hạn, có hoặc không có phân tích kỹ lưỡng, là cờ bạc hay đầu cơ. Thể
loại này sẽ bao gồm hầu hết các dạng của phát sinh, kết hợp một yếu tố rủi ro
không là ngôi nhà dài hạn đối với tiền, và đặt cược vào con ngựa. Nó cũng sẽ
bao gồm mua, ví dụ, một cổ phần công ty với hy vọng một lợi ích ngắn hạn

chức chính trị, tổ chức chính trị - xã hội, kể cả việc mua sắm, sửa chữa tài sản
cố định bằng vốn sự nghiệp; các dự án đầu tư của cộng đồng dân cư, tổ chức
chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội - nghề nghiệp được hỗ trợ từ
vốn nhà nước theo quy định của pháp luật; chương trình mục tiêu, dự án đầu
tư công khác theo quyết định của Chính phủ [10].

8


Hiện tại đầu tư công vẫn được quan niệm một cách khá đơn giản: nó bao
gồm tất cả các khoản đầu tư do chính phủ và các doanh nghiệp thuộc khu vực
kinh tế nhà nước tiến hành. Đầu tư công được xét không phải từ góc độ mục
đích mà từ góc độ tính sở hữu của nguồn vốn dùng để đầu tư. Đầu tư công là
đầu tư bằng nguồn vốn nhà nước theo quy định của pháp luật hiện hành, bao
gồm: vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng do nhà nước bảo lãnh, vốn tín
dụng đầu tư phát triển của nhà nước, vốn đầu tư phát triển của các doanh
nghiệp nhà nước và các vốn khác do nhà nước quản lý. Đây là cách hiểu phổ
biến hơn cả và cũng là đối tượng của chính sách đầu tư của Nhà nước hiện
nay.
Đầu tư công là hoạt động đầu tư của Nhà nước vào các chương trình, dự
án xây dựng kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và đầu tư vào các chương trình,
dự án phục vụ phát triển kinh tế - xã hội [22].
1.1.1.3. Nguồn vốn nguồn vốn đầu tư xây dựng
+ Vốn đầu tư
Vốn đầu tư trong nền kinh tế thị trường, việc tái sản xuất giản đơn và tái
sản xuất mở rộng các tài sản cố định là điều kiện quyết định đến sự tồn tại của
mọi chủ thể kinh tế, để thực hiện được điều này, các tác nhân trong nền kinh
tế phải dự trữ tích luỹ các nguồn lực. Khi các nguồn lực này được sử dụng
vào quá trình sản xuất để tái sản xuất ra các tài sản cố định của nền kinh tế thì
nó trở thành vốn đầu tư.

- Vốn cho xây dựng và lắp đặt;
- Vốn cho hoạt động chuẩn bị xây dựng và chuẩn bị mặt bằng;
- Những chi phí xây dựng công trình, hạng mục công trình, nhà xưởng,
văn phòng làm việc, nhà kho, bến bãi, …;
- Chi phí cho công tác lắp đặt máy móc, trang thiết bị vào công trình và
hạng mục công trình;

10


- Chi phí để hoàn thiện công trình.
Tuỳ theo từng mục đích mà người ta phân loại vốn đầu tư xây dựng cơ
bản thành các tiêu thức khác nhau. Nhưng nhìn chung các cách phân loại này,
đều phục vụ cho công tác quản lý tốt hơn đối với hoạt động đầu tư xây dựng
cơ bản như sau: Gồm vốn ngân sách nhà nước, vốn tín dụng đầu tư, vốn của
các cơ sở sản xuất kinh doanh dịch vụ; vốn vay nước ngoài, vốn hợp tác liên
doanh với nước ngoài; vốn của dân. Mức độ huy động của từng nguồn vốn,
vai trò của từng nguồn để từ đó đưa ra các giải pháp huy động và sử dụng
nguồn vốn cho đầu tư xây dựng cơ bản có hiệu quả hơn.
Vốn cho đầu tư xây dựng cơ bản có các hình thức đầu tư như: vốn đầu tư
xây dựng mới, vốn đầu tư khôi phục, vốn đầu tư mở rộng đổi mới trang thiết
bị. Theo cách này cho ta thấy, cần phải có kế hoạch bố trí nguồn vốn cho đầu
tư xây dựng cơ bản như thế nào cho phù hợp với điều kiện thực tế và tương
lai phát triển của các ngành, các cơ sở.
Theo nội dung kinh tế [19]:
- Vốn cho xây dựng lắp đặt;
- Vốn cho mua sắm máy móc thiết bị;
- Vốn kiến thiết cơ bản khác.
Như vậy hoạt động đầu tư xây dựng cơ bản có vai trò rất quan trọng
trong quá trình phát triển của mỗi quốc gia nói chung và các cơ sở sản xuất

phát sinh, tồn tại và phát triển của ngân sách nhà nước.
Ngân sách trung ương là các khoản thu ngân sách nhà nước phân cấp
cho cấp trung ương hưởng và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc nhiệm
vụ chi của cấp trung ương. Ngân sách địa phương là các khoản thu ngân sách
nhà nước phân cấp cho cấp địa phương hưởng, thu bổ sung từ ngân sách trung
ương cho ngân sách địa phương và các khoản chi ngân sách nhà nước thuộc
nhiệm vụ chi của cấp địa phương. Đầu tư xây dựng các công trình kết cấu hạ

12


tầng kinh tế - xã hội; đường giao thông, hạ tầng đô thị, các công trình cho
giáo dục - văn hoá xã hội, quản lý Nhà nước, ... [10]
1.1.2. Đấu thầu trong đầu tư xây dựng bằng vốn ngân sách
1.1.2.1. Khái niệm về đấu thầu
Đấu thầu là một quá trình chủ đầu tư (CĐT) lựa chọn được một nhà
thầu đáp ứng các yêu cầu của mình theo quy định của luật pháp. Trong nền
kinh tế thị trường, người mua tổ chức đấu thầu để người bán (các nhà thầu)
cạnh tranh nhau. Mục tiêu của người mua là có được hàng hóa và dịch vụ
thỏa mãn các yêu cầu của mình về kỹ thuật, chất lượng và chi phí thấp nhất.
Mục đích của nhà thầu là giành được quyền cung cấp hàng hóa dịch vụ đó với
giá đủ bù đắp các chi phí đầu vào và đảm bảo mức lợi nhuận cao nhất có thể
[9].
1.1.2.2. Khái niệm đấu thầu xây dựng
Đấu thầu là quá trình lựa chọn nhà thầu để ký kết và thực hiện hợp đồng
cung cấp dịch vụ tư vấn, dịch vụ phi tư vấn, mua sắm hàng hóa, xây lắp; lựa
chọn nhà đầu tư để ký kết và thực hiện hợp đồng dự án đầu tư theo hình thức
đối tác công tư, dự án đầu tư có sử dụng đất trên cơ sở bảo đảm cạnh tranh,
công bằng, minh bạch và hiệu quả kinh tế [21].
Đấu thầu xây dựng là đấu thầu các công việc có liên quan đến xây dựng

con người, vật liệu xây dựng, thiết bị lắp đặt vào công trình, được liên kết
định vị với đất, có thể bao gồm phần dưới mặt đất, phần trên mặt đất, phần
dưới mặt nước và phần trên mặt nước, được xây dựng theo thiết kế. Công
trình xây dựng bao gồm công trình dân dụng, công trình công nghiệp, giao
thông, nông nghiệp và phát triển nông thôn, công trình hạ tầng kỹ thuật và
công trình khác [23].
Hồ sơ dự thầu, hồ sơ đề xuất là toàn bộ tài liệu do nhà thầu, nhà đầu tư
lập và nộp cho bên mời thầu theo yêu cầu của hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu cầu
[21].

14


Các hình thức lựa chọn nhà thầu: Đấu thầu rộng rãi; Đấu thầu hạn chế;
Chỉ định thầu; Chào hàng cạnh tranh; Tự thực hiện; Các hình thức lựa chọn
nhà thầu được áp dụng trong nội dung phê duyệt kế hoạch lựa chọn nhà thầu
tùy thuộc vào đặc thù nguồn vốn và hạn mức giá gói thầu được quy định theo
Luật Đấu thầu.
Các phương thức lựa chọn nhà thầu: Phương thức một giai đoạn một túi
hồ sơ; phương thức một giai đoạn hai túi hồ sơ; phương thức hai giai đoạn
một túi hồ sơ; phương thức hai giai đoạn hai túi hồ sơ [19].
+ Phương thức một giai đoạn một túi hồ sơ
- Nhà thầu, nhà đầu tư nộp hồ sơ dự thầu, hồ sơ đề xuất gồm đề xuất về
kỹ thuật và đề xuất về tài chính theo yêu cầu của hồ sơ mời thầu, hồ sơ yêu
cầu.
- Việc mở thầu được tiến hành một lần đối với toàn bộ hồ sơ dự thầu, hồ
sơ đề xuất.
+ Phương thức một giai đoạn hai túi hồ sơ
- Nhà thầu, nhà đầu tư nộp đồng thời hồ sơ đề xuất về kỹ thuật và hồ sơ
đề xuất về tài chính riêng biệt theo yêu cầu của hồ sơ mời thầu.

ứng với nội dung hiệu chỉnh về kỹ thuật. Trong giai đoạn này, hồ sơ đề xuất
về tài chính đã nộp trong giai đoạn một sẽ được mở đồng thời với hồ sơ dự
thầu giai đoạn hai để đánh giá [21].
1.1.2.4. Sự cần thiết khách quan thực hiện đấu thầu trong đầu tư xây dựng
công trình bằng nguồn vốn ngân sách
Việc đầu tư ngân sách của các nước trên thế giới nói chung cũng như
Việt Nam nói riêng, Chính phủ đều phải đầu tư xây dựng và phát triển cơ sở
hạ tầng, kỹ thuật nhằm nâng cao đời sống vật chất tinh thần cho nhân dân, cho
đất nước.

16


Xây dựng công trình là một trong những khâu quan trọng của một dự án,
để xây dựng được một công trình đáp ứng tốt các đòi hỏi về kỹ thuật, chất
lượng, thời gian thực hiện, tiết kiệm chi phí và hạn chế tới mức thấp nhất
những tranh chấp có thể gây thiệt hại về vật chất hoặc về uy tín của các bên
hữu quan thì ngày nay. Đối với các dự án lớn, phức tạp, dự án của các công ty
nhiều chủ sở hữu và đặc biệt là các dự án thuộc khu vực nhà nước, dự án có
sự tài trợ của quốc tế thì việc xây dựng công trình qua đấu thầu là cách duy
nhất để tránh những sơ hở, sai lầm có thể gây thiệt hại về vật chất và uy tín
cho các bên có liên quan.
Trên thế giới việc xây dựng công trình không chỉ eo hẹp trong một quốc
gia mà nó còn phải được sự giúp đỡ về khảo sát thiết kế, thi công xây dựng, ...
của các nước khác tiên tiến hơn, đảm bảo hơn. Do vậy nếu không có phương
thức đấu thầu thì không thể tìm kiếm được các nhà thầu phù hợp cho bất kỳ
một nước nào khi mà dự án đó vượt ra khỏi tầm kiểm soát cũng như xây dựng
của quốc gia.
Trước tình hình quản lý trong đầu tư xây dựng công trình bằng nguồn
vốn ngân sách có nhiều yếu kém, thất thoát lãng phí như vậy, nền kinh tế

thầu trong quá trình tồn tại và phát triển của việc đầu tư xây dựng nói riêng và
toàn bộ các ngành kinh tế nói chung.
Thông qua phương thức đấu thầu thể hiện rõ những vấn đề chủ chốt sau:
- Mang lại hiệu quả cao trong quá trình đổi mới cơ chế quản lý đầu tư
xây dựng công trình.
- Thúc đẩy tiến trình công nghiệp hoá, hiện đại hoá ngành xây dựng, tạo
điều kiện ứng dụng tiến bộ khoa học, kỹ thuật, đổi mới công nghệ xây dựng.
- Thông qua đấu thầu, bắt buộc các nhà thầu phải tự nâng cao năng lực
của mình để cạnh tranh thắng thầu.
- Thông qua đấu thầu, các nhà thầu tích luỹ được nhiều kinh nghiệm
trong sản xuất kinh doanh, nhanh chóng trưởng thành lớn mạnh, hoà nhập vào

18