BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

............…/…………

……/……

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

NGUYỄN HỒNG NHẬT

PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ CÔNG CHỨC CẤP XÃ
TỪ THỰC TIỄN HUYỆN PHONG ĐIỀN,
TỈNH THỪA THIÊN HUẾ
LUẬN VĂN THẠC SĨ
LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Chuyên ngành: Luật hiến pháp và Luật hành chính
Mã số: 60 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. TRẦN THỊ DIỆU OANH
THỪA THIÊN HUẾ, NĂM 2017


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Số liệu
được nêu trong luận văn là trung thực và có trích dẫn nguồn rõ ràng. Kết quả
nghiên cứu trong luận văn là trung thực và chưa được công bố trong bất kỳ
công trình nghiên cứu nào.


Mục lục
MỞ ĐẦU .......................................................................................................... 1
Chương 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ
CÔNG CHỨC CẤP XÃ .................................................................................. 9
1.1. Khái niệm, đặc điểm pháp luật về quản lý công chức cấp xã ................ 9
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm và vị trí vai trò công chức cấp xã ................. 9
1.1.2. Khái niệm pháp luật về quản lý công chức cấp xã ....................... 12
1.1.3. Đặc điểm pháp luật về quản lý công chức cấp xã ........................ 14
1.2. Nội dung và vai trò pháp luật về quản lý công chức cấp xã ................ 15
1.2.1. Nội dung pháp luật về quản lý công chức cấp xã ......................... 15
1.2.2. Vai trò pháp luật về quản lý công chức cấp xã ............................ 17
1.3. Các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về quản lý công chức cấp xã ..... 20
1.3.1. Chế độ chính trị............................................................................. 20
1.3.2. Kinh tế - xã hội .............................................................................. 21
1.3.3. Yếu tố con người ........................................................................... 22
1.3.4. Truyền thống, văn hóa, phong tục và tập quán ............................ 22
1.3.5. Hội nhập khu vực và quốc tế......................................................... 23
1.4. Lịch sử hình thành, phát triển pháp luật về quản lý công chức cấp xã 25
1.4.1. Giai đoạn từ năm 1945 đến trước năm 1998 ................................ 25
1.4.2. Giai đoạn từ năm 1998 đến trước năm 2008 ................................ 28
1.4.3. Giai đoạn từ năm 2008 đến nay .................................................... 30
Tiểu kết chương 1 ........................................................................................ 34


Chương 2: THỰC TRẠNG ĐỘI NGŨ CÔNG CHỨC CẤP XÃ VÀ
PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ CÔNG CHỨC CẤP XÃ

Ở HUYỆN

PHONG ĐIỀN, TỈNH THỪA THIÊN HUẾ .............................................. 35

3.1.2. Hoàn thiện pháp luật về quản lý công chức cấp xã phải dựa trên
năng lực của đội ngũ công chức cấp xã ................................................. 73
3.1.3. Hoàn thiện pháp luật về quản lý công chức cấp xã phải đảm bảo
thống nhất, đồng bộ, hợp hiến, hợp pháp và có tính ổn định tương đối 74
3.1.4. Hoàn thiện pháp luật về quản lý công chức cấp xã phải thường
xuyên rà soát để phát hiện những bất cập nhằm sửa đổi, bổ sung kịp thời
các văn bản quy phạm pháp luật về quản lý công chức cấp xã .............. 75
3.1.5. Hoàn thiện pháp luật về quản lý công chức cấp xã phải căn cứ vào
điều kiện kinh tế - xã hội của địa phương ............................................... 76
3.2. Một số giải pháp hoàn thiện pháp luật về quản lý công chức cấp xã - từ
thực tiễn huyện Phong Điền, tỉnh Thừa Thiên Huế .................................... 78
3.2.1. Nhóm giải pháp chung .................................................................. 78
3.2.2. Nhóm giải pháp cụ thể để thực hiện pháp luật về quản lý công
chức cấp xã ở huyện Phong Điền, tỉnh Thừa Thiên Huế. ....................... 87
Tiểu kết chương 3 ........................................................................................ 97
KẾT LUẬN .................................................................................................... 98
TÀI LIỆU THAM KHẢO .......................................................................... 101


1
MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Hiến pháp nước Cộng hòa XHCN Việt Nam năm 2013 đã quy định xã,
phường, thị trấn là đơn vị hành chính cấp cuối cùng trong hệ thống hành
chính 4 cấp ở nước ta. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã dạy: “Cấp xã là gần gũi nhân
dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi việc đều
xong xuôi”. Cấp xã ổn định thì an ninh, chính trị, xã hội của đất nước ổn định.
Cấp xã là nơi nhân dân cư trú, sinh sống; chính quyền cấp xã, Mặt trận
Tổ quốc và các tổ chức Đoàn thể chính trị - xã hội là cầu nối trực tiếp toàn bộ
hệ thống chính trị với dân, là nơi tổ chức vận động nhân dân thực hiện đường

tính bản lề quan trọng đã được tập trung xây dựng và hoàn thiện, tạo tiền đề
hết sức quan trọng và đồng bộ để có thể có một cơ chế quản lý công chức cấp
xã phù hợp. Tuy nhiên, nhìn chung pháp luật về quản lý công chức cấp xã vẫn
còn nhiều bất cập chưa tương xứng với vị trí, vai trò của công chức cấp xã,
chưa tạo môi trường và động lực thúc đẩy đội ngũ công chức cấp xã đem hết
tài năng để phục vụ nhân dân, phục vụ đất nước.
Do vậy, nhận biết được những vấn đề lý luận và thực trạng của pháp
luật về quản lý công chức cấp xã là yếu tố cơ bản có tính quyết định góp phần
đưa ra những giải pháp hữu hiệu cho việc tăng cường pháp luật về quản lý
công chức cấp xã nhằm đạt được hiệu quả cao trong công tác quản lý nhà
nước. Đặc biệt, khi gắn với một thực tiễn địa phương cụ thể sẽ góp phần làm
sáng tỏ nền tảng lý luận cũng như đáp ứng yêu cầu thực tiễn của cuộc sống
khi đưa ra những giải pháp thiết thực.
Với huyện Phong Điền, tỉnh Thừa Thiên Huế, mặc dù số lượng công
chức cấp xã đã tương đối ổn định nhưng cơ cấu ngạch công chức chưa được
xác định hợp lý, cơ cấu công chức giữa các lĩnh vực chưa cân đối. Trình độ


3
chuyên môn của một số công chức đã đạt tiêu chuẩn theo ngạch, bậc nhưng
năng lực thực tế lại chưa đáp ứng được yêu cầu, đòi hỏi của công việc. Công
chức phần lớn chưa được bồi dưỡng kiến thức chuyên môn, năng lực cụ thể
hoá và tổ chức triển khai thực hiện nhiệm vụ chưa đáp ứng yêu cầu, chưa
ngang tầm nhiệm vụ được giao. Trình độ, năng lực của đội ngũ công chức cấp
xã còn nhiều bất cập, nhất là ở các xã vùng khó khăn. Một số khâu trong quản
lý công chức cấp xã chưa có sự thống nhất, quy trình quản lý chưa khép kín.
Xuất phát từ lý do trên, tác giả chọn đề tài "Pháp luật về quản lý công
chức cấp xã – Từ thực tiễn huyện Phong Điền, tỉnh Thừa Thiên Huế" làm
đề tài luận văn chuyên ngành Luật Hiến pháp và Luật hành chính với mong
muốn nhằm nâng cao chất lượng của đội ngũ công chức cấp xã vừa có ý nghĩa

công chức cấp xã ở huyện Phong Điền, tỉnh Thừa Thiên Huế nói riêng.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
- Địa bàn nghiên cứu là huyện Phong Điền, tỉnh Thừa Thiên Huế.
- Thời gian nghiên cứu trong luận văn được xác định từ 01/01/2014 đến
31/12/2016.
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Luận văn được thực hiện dựa trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa Mác Lênin và tư tưởng Hồ Chí Minh về công chức; quan điểm, đường lối, chủ
trương, chính sách của Đảng và pháp luật của Nhà nước về xây dựng Nhà
nước pháp quyền XHCN của dân, do dân, vì dân; pháp luật về quản lý công
chức nói chung và công chức cấp xã nói riêng theo yêu cầu xây dựng nhà


7
nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật biện chứng,
chủ nghĩa duy vật lịch sử và sử dụng các phương pháp nghiên cứu cụ thể như:
phương pháp thống kê, so sánh, phân tích, tổng hợp, diễn dịch và phương
pháp thực chứng để phân tích làm sáng tỏ vấn đề nghiên cứu. Kế thừa có chọn
lọc và phát huy kết quả các công trình nghiên cứu của các tác giả khác có liên
quan đến vấn đề đang nghiên cứu như: Luận án, luận văn, đề tài nghiên cứu,
bài viết đăng trên các tạp chí, cổng thông tin điện tử …
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Đây là một công trình nghiên cứu mới ở huyện Phong Điền, tỉnh Thừa
Thiên Huế, kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ có những đóng góp trên cả
phương diện lý luận và thực tiễn như sau:
- Trên cơ sở các luận điểm khoa học, luận văn đã xây dựng khái niệm
pháp luật về quản lý công chức cấp xã; chỉ ra đặc điểm, vai trò của đội ngũ
công chức cấp xã và các yếu tố ảnh hưởng đến pháp luật về quản lý công


96
lực yếu, uy tín giảm sút, không có triển vọng phát triển. Chú trọng kiểm tra,
xử lý những tập thể cấp ủy, người đứng đầu cấp ủy, cơ quan, đơn vị có hành
vi cản trở, trù dập, bè cánh, không chấp nhận công chức được biệt phái,
chuyển đổi vị trí công tác. Các cấp ủy, tổ chức đảng, cơ quan, đơn vị có liên
quan tạo điều kiện để công chức được biệt phái, chuyển đổi vị trí công tác
sớm ổn định công tác và sinh hoạt.
Xây dựng và thực hiện chế độ đãi ngộ, khen thưởng thoả đáng đối với
các hoạt động sáng tạo, các đề án công trình khoa học do công chức thực hiện
có khả năng ứng dụng và phục vụ cho thực tiễn công tác để thu hút, khuyến
khích nhân tài về làm việc tại các xã, thị trấn.
Tăng cường giáo dục cho công chức về tinh thần trách nhiệm, ý thức
tận tâm, tận lực với nhiệm vụ được giao, bảo đảm cho công chức thực hiện
đúng các chế độ, nhiệm vụ và quyền hạn, nghĩa vụ công chức; về tinh thần tự
giác nghiêm chỉnh chấp hành đường lối của Đảng, pháp luật của Nhà nước,
các quy định, quy chế của địa phương và đơn vị. Thực hiện tốt chế độ kê khai
tài sản công chức theo quy định; chế độ công khai hoá hoạt động công vụ,
nhất là trong các công việc quan hệ với công dân, trong các lĩnh vực liên quan
đến những vấn đề nhạy cảm được xã hội quan tâm như: quản lý đất đai, đầu
tư xây dựng cơ bản và tài chính, ngân sách...


97
Tiểu kết chương 3
Trên cơ sở đánh giá thực trạng pháp luật về quản lý công chức cấp xã ở
huyện Phong Điền, tỉnh Thừa Thiên Huế, luận văn đã xây dựng các điểm
chính nhằm hoàn thiện pháp luật về quản lý công chức cấp xã. Đó là: Tăng
cường, đổi mới phương thức lãnh đạo của cấp ủy, chính quyền địa phương ở
huyện Phong Điền, tỉnh Thừa Thiên Huế trong xây dựng và thực hiện pháp

xã hội nảy sinh trong quá trình hình thành và quản lý, sử dụng đội ngũ
công chức cấp xã bao gồm cả các quan hệ về tuyển dụng, sử dụng và quản
lý công chức cấp xã; quan hệ về đào tạo, bồi dưỡng công chức cấp xã; quan
hệ khen thưởng, kỷ luật công chức cấp xã; quan hệ về chế độ, chính sách
đối với công chức cấp xã.
3. Hoàn thiện pháp luật về quản lý công chức cấp xã cần phải tuân theo
những tiêu chí pháp luật phải đầy đủ, đồng bộ, thống nhất phù hợp với qui
luật khách quan của đời sống xã hội; đảm bảo thể chế hóa chủ trương, đường
lối, chính sách của Đảng về hoàn thiện hệ thống pháp luật về quản lý công
chức cấp xã trong giai đoạn hiện nay.


99
4. Quá trình hình thành và phát triển pháp luật về quản lý công chức
cấp xã cũng như thực tiễn áp dụng cho thấy pháp luật về quản lý công chức
cấp xã ngày càng được hoàn thiện thêm cả về nội dung và hình thức nhưng
bên cạnh đó vẫn bộc lộ những hạn chế so với những tiêu chí hoàn thiện pháp
luật về quản lý công chức cấp xã về nội dung chưa qui định đầy đủ các chức
danh công chức cấp xã, chưa qui định về xác định vị trí việc làm, cơ cấu đối
với công chức cấp xã. Bên cạnh đó còn có những qui định chưa phù hợp với
thực tiễn như qui định về tiêu chuẩn về đánh giá, quản lý, sử dụng, khen
thưởng, kỷ luật, đào tạo, bồi dưỡng, chế độ chính sách đối với công chức cấp
xã. Về hình thức, pháp luật về quản lý công chức cấp xã còn có những hạn
chế như còn có những qui phạm mâu thuẫn chưa thống nhất, diễn đạt còn có
chỗ chưa rõ ràng, cụ thể. Có nhiều nguyên nhân dẫn đến những hạn chế này
nhưng nguyên nhân cơ bản và sâu xa nhất là do chúng ta chưa có nhận thức
đầy đủ về vị trí, vai trò đặc biệt của đội ngũ công chức cấp xã.
5. Trên cơ sở phân tích những vấn đề lý luận và thực tiễn, luận văn đã
xác định những quan điểm cơ bản để hoàn thiện pháp luật. Đó là hoàn thiện
pháp luật về quản lý công chức cấp xã phải bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất

Thủ tướng Chính phủ phê duyệt định hướng quy hoạch đào tạo, bồi dưỡng
cán bộ, công chức xã, phường, thị trấn đến năm 2010; Quyết định số
40/2006/QĐ-TTg ngày 15/02/2006 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê
duyệt kế hoạch đào tạo, bồi dưỡng cán bộ, công chức giai đoạn 2006-2010;
Nghị định số 58/1998/NĐ-CP ngày 13/08/1998 của Chính phủ về chế độ
bảo hiểm y tế; Nghị định số 40/1999/NĐ-CP ngày 23/06/1999 của Chính
phủ về Công an xã; Nghị định số 121/2003/NĐ-CP ngày 21/10/2003 của
Chính phủ về chế độ, chính sách đối với cán bộ, công chức xã, phường, thị
trấn;
- Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015; Luật cán bộ, công
chức năm 2008; Nghị định số 92/2009/NĐ-CP ngày 22/10/2009 của Chính
phủ qui định về chức danh, số lượng, một số chế độ, chính sách đối với cán
bộ, công chức ở xã, phường, thị trấn và những người hoạt động không chuyên
trách ở cấp xã; Nghị định số 112/2011/NĐ-CP ngày 05 tháng 12 năm 2011


104
của Chính phủ về công chức xã, phường, thị trấn; Thông tư số 06/2012/TTBNV ngày 30 tháng 10 năm 2012 của Bộ Nội vụ hướng dẫn về chức trách,
tiêu chuẩn cụ thể, nhiệm vụ và tuyển dụng công chức xã, phường, thị trấn;
- Luật Dân quân tự vệ năm 2009, Nghị định số 58/2010/NĐ-CP ngày
01/6/2010 của Chính phủ quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số điều
của Luật Dân quân tự về (đã được thay thế bởi Nghị định số 03/2016/NĐ-CP
ngày 05/01/2016 của Chính phủ); Thông tư Liên tịch số 01/2013/TTLT-BNVBQP ngày 10/4/2013 của Bộ Nội vụ và Bộ Quốc phòng.
- Pháp lệnh Công an xã năm 2008, Nghị định số 73/2009/NĐ-CP ngày
07/9/2009 của Chính phủ quy định chi tiết thi hành một số điều của Pháp lệnh
công an xã.
- Bộ Luật lao động năm 2012; Nghị định số 46/2010/NĐ-CP ngày
27/4/2010 của Chính phủ quy định về thôi việc và thủ tục nghỉ hưu đối với
công chức; Nghị định số 34/2011/NĐ-CP ngày 17/5/2011 của Chính phủ quy
định xử lý kỷ luật đối với công chức;

giá và phân loại cán bộ, công chức, viên chức.
- Luật phòng, chống tham nhũng năm 2005, sửa đổi, bổ sung 2007,
2012; Nghị định số 59/2013/NĐ-CP ngày 17/6/2013 của Chính phủ quy định
chi tiết một số điều của Luật phòng, chống tham nhũng; Nghị định số
78/2013/NĐ-CP ngày 17/7/2013 của Chính phủ về minh bạch tài sản, thu
nhập; Thông tư số 08/2013/TT-TTCP ngày 31/3/2013 của Tổng Thanh tra
Chính phủ hướng dẫn thi hành các quy định về minh bạch tài sản, thu nhập.
- Nghị định số 158/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 của Chính phủ quy
định danh mục vị trí công tác và thời hạn định kỳ chuyển đổi vị trí công tác
đối với cán bộ, công chức, viên chức; Nghị định số 150/2013/NĐ-CP ngày


106
01/11/2013 của Chính phủ sửa đổi, bổ sung một số điều của Nghị định số
158/2007/NĐ-CP ngày 27/10/2007 của Chính phủ quy định danh mục vị trí
công tác và thời hạn định kỳ chuyển đổi vị trí công tác đối với cán bộ, công
chức, viên chức;
- Pháp lệnh thực hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn ngày 20/4/2007;
Nghị quyết số 09/2008/NQLT-CP-UBTWMTTQVN ngày 17/4/2008 của
Chính phủ và Ủy ban Trung ương Mặt trận Tổ quốc Việt Nam hướng dẫn thi
hành các điều 11, điều 14, điều 16, điều 22 và điều 26 của Pháp lệnh thực
hiện dân chủ ở xã, phường, thị trấn; Chỉ thị số 18/2000/CT-TTg ngày
18/4/2000 của Thủ tướng Chính phủ về công tác dân vận chính quyền;
- Nghị định số 04/2015/NĐ-CP ngày 09 tháng 01 năm 2015 của Chính
phủ về thực hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước
và đơn vị sự nghiệp công lập; Thông tư số 01/2016/TT-BNV ngày
13/01/2016 của Bộ trưởng Bộ Nội vụ hướng dẫn một số nội dung của Nghị
định số 04/2015/NĐ-CP ngày 09 tháng 01 năm 2015 của Chính phủ về thực
hiện dân chủ trong hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước và đơn vị sự
nghiệp công lập;