BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐỖ THỊ HỒNG HẠNH

PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN HỖ TRỢ
PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) VÀ VỐN VAY ƢU ĐÃI CỦA
CÁC NHÀ TÀI TRỢ NƢỚC NGOÀI NHÌN TỪ THỰC TRẠNG
CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ CỦA NGÀNH ĐIỆN LỰC

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI – 2016


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƢ PHÁP

TRƢỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

ĐỖ THỊ HỒNG HẠNH

PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG VỐN HỖ TRỢ
PHÁT TRIỂN CHÍNH THỨC (ODA) VÀ VỐN VAY ƢU ĐÃI CỦA
CÁC NHÀ TÀI TRỢ NƢỚC NGOÀI NHÌN TỪ THỰC TRẠNG
CÁC DỰ ÁN ĐẦU TƢ CỦA NGÀNH ĐIỆN LỰC


LỜI CẢM ƠN

Tôi xin bày tỏ lòng biết ơn chân thành và sâu sắc tới TS. Nguyễn Minh
Hằng, ngƣời đã tận tình hƣớng dẫn tôi trong suốt quá trình hình thành và
hoàn thiện luận văn này.
Tôi xin chân thành cảm ơn các đồng nghiệp tại Tập đoàn điện lực Việt
Nam, các chuyên gia của Bộ Kế hoạch và đầu tƣ, Bộ Tƣ pháp đã cung cấp
thông tin giúp tôi hoàn thành luận văn này.

Hà Nội, ngày 12 tháng 12 năm 2016
Học viên

Đỗ Thị Hồng Hạnh


iii

DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT

ADB (Asian Development Bank)

Ngân hàng phát triển Á Châu

FDI (Foreign Direct Investment)

Vốn đầu tƣ trực tiếp nƣớc ngoài

JICA (Japan International

Cơ quan hợp tác quốc tế Nhật Bản


Khoa học kỹ thuật

GTGT

Giá trị gia tăng

GTVT

Giao thông vận tải

EVN

Tập đoàn Điện lực Việt Nam


iv

MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
PHẦN MỞ ĐẦU ............................................................................................... 1
CHƢƠNG I. NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VỐN HỖ TRỢ PHÁT
TRIỂN CHÍNH THỨC VÀ VỐN VAY ƢU ĐÃI ............................................ 7
1.1. Tổng quan về vốn hỗ trợ phát triển chính thức và vốn vay ƣu đãi ............ 7
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, phân loại vốn ODA và vốn vay ƣu đãi ............ 7
1.1.2. Vai trò của vốn ODA ........................................................................ 16
1.1.3. Các tiêu chí đánh giá hiệu quả sử dụng vốn ODA............................ 19
1.2. Pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ƣu đãi ................ 22

3.3.1 Hoàn thiện chính sách và thể chế quản lý và sử dụng ODA, vốn vay
ƣu đãi phù hợp với sự thay đổi hệ thống pháp luật và môi trƣờng hợp tác
phát triển...................................................................................................... 62
3.3.2. Phát huy vai trò làm chủ của phía Việt Nam, tăng cƣờng sự phối hợp
trong công tác thu hút, quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ƣu đãi,
xây dựng quan hệ đối tác bền vững với các đối tác phát triển........................
..................................................................................................................... 63
3.3.3. Tiếp tục đẩy mạnh tiến độ giải ngân số vốn ODA và vốn vay ƣu đãi
..................................................................................................................... 63
3.3.4. Tăng cƣờng công tác kế hoạch hóa đối với nguồn vốn ODA và vốn
vay ƣu đãi .................................................................................................... 64
3.3.5. Đảm bảo tính công khai, minh bạch và đề cao trách nhiệm giải trình
..................................................................................................................... 64
3.3.6. Tăng cƣờng công tác theo dõi, giám sát và đánh giá việc tiếp nhận và
sử dụng vốn ODA và vốn vay ƣu đãi.......................................................... 65
3.4. Các giải pháp tăng cƣờng thu hút và nâng cao hiệu quả sử dụng vốn
ODA, vốn vay ƣu đãi ...................................................................................... 65
3.4.1. Các giải pháp tăng cƣờng thu hút vốn ODA, vốn vay ƣu đãi ........... 65


vi

3.4.2. Các giải pháp nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA, vốn vay ƣu đãi
..................................................................................................................... 68
3.5. Các kiến nghị của Tập đoàn Điện lực Việt Nam để nâng cao hiệu quả
quản lý và sử dụng vốn ODA, vốn vay ƣu đãi ................................................ 73
KẾT LUẬN ..................................................................................................... 77
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO



2

phủ nhƣ Nhật Bản, Pháp, Đức...Các khoản vay từ nguồn vốn hỗ trợ phát triển
để thực hiện các dự án điện đã góp phần thúc đẩy tăng trƣởng kinh tế, cải
thiện đời sống nhân dân, đổi mới bộ mặt nông thôn nói riêng và phát triển
kinh tế xã hội Việt Nam nói chung. Hiệu quả từ sự phối hợp chặt chẽ, kịp thời
từ Tập đoàn Điện lực Việt Nam với các nhà tài trợ đã đƣợc ghi nhận và đánh
giá cao.Tập đoàn Điện lực Việt Nam đƣợc đánh giá là một trong những đơn vị
thực hiện tốt các quy định về quản lý và sử dụng ODA của Việt Nam và có tỷ
lệ giải ngân cao. Nguồn vốn hỗ trợ phát triển thông qua các tổ chức tài chính
quốc tế đã giúp Tập đoàn Điện lực Việt Nam xây dựng hàng loạt các công
trình nguồn lƣới điện và các cơ sở đào tạo, điều hành hệ thống điện... góp
phần nâng cao năng lực sản xuất, truyền tải, phân phối, quản lý hệ thống điện.
Đối với ngành Điện, nguồn vốn ODA thực sự mang lại hiệu quả thiết thực cho
đầu tƣ phát triển, góp phần đáng kể vào sự nghiệp công nghiệp hóa, hiện đại
hóa đất nƣớc.
Trong quá trình quản lý và sử dụng vốn ODA, vốn vay ƣu đãi đã gặp
nhiều khó khăn và vƣớng mắc, do đó cần thiết phải nghiên cứu thực trạng áp
dụng pháp luật và hoàn thiện pháp luật về vấn đề này.
Xuất phát từ lý do trên mà tôi lựa chọn đề tài: “Pháp luật về quản lý và
sử dụng vốn hỗ trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ƣu đãi của
các nhà tài trợ nƣớc ngoài nhìn từ thực trạng các dự án đầu tƣ của ngành
Điện lực ”
2. Tình hình nghiên cứu đề tài, mục tiêu, nhiệm vụ nghiên cứu
2.1. Tình hình nghiên cứu đề tài
Các đề tài nghiên cứu khoa học, các bài báo, luận văn viết về vốn hỗ trợ
phát triển chính thức và vốn vay ƣu đãi đều tiếp cận dƣới góc độ kinh tế, tài
chính mà chƣa phân tích về mặt pháp luật.




4

giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng vốn ODA và vốn vay ƣu đãi, hoàn
thiện pháp luât về quản lý và sử dụng vốn ODA và vốn vay ƣu đãi.
- Về không gian: các dự án sử dụng vốn ODA và vốn vay ƣu đãi tại
ngành Điện lực.
5. Ý nghĩa khoa học và thực tiễn của đề tài
Ý nghĩa khoa học: Việc nghiên cứu về pháp luật quản lý và sử dụng vốn
ODA, vốn vay ƣu đãi đến nay chƣa có công trình nào, nghiên cứu sâu về vấn
đề này, do đó để quản lý hiệu quả nguồn vốn vay vốn ODA, vốn vay ƣu đãi
cần thiết nghiên cứu và đề ra các giải pháp hoàn thiện pháp luật.
Ý nghĩa thực tiễn: Hiện nay vay vốn ODA và vốn ODA ngày càng thắt
chặt, trong khi nhu cầu phát triển kinh tế-xã hội đòi hỏi nguồn vốn lớn, việc
nghiên cứu về pháp luật quản lý và sử dụng vốn ODA, vốn vay ƣu đãi giúp
nâng cao hiệu quả, tránh lãng phí nguồn vốn này.
6. Phƣơng pháp nghiên cứu
Phƣơng pháp phân tích, so sánh, đối chiếu, thống kê, tổng hợp; phƣơng
pháp khảo sát thực tế; phƣơng pháp tham vấn ý kiến của chuyên viên, chuyên
gia công tác tại ngành Điện lực, bộ Kế hoạch và đầu tƣ, bộ Tƣ pháp.
6.1. Phương pháp tổng hợp, phân tích dữ liệu thứ cấp
Các tài liệu thứ cấp từ thƣ viện, Cổng thông tin điện tử của Quốc hội,
Chính phủ, Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, Tổng cục Thống kê, Tập đoàn Điện lực
Việt Nam, website của Vụ Kinh tế đối ngoại Bộ Kế hoạch và Đầu tƣ, … đƣợc
tổng hợp, phân tích nhằm đánh giá tổng quan về pháp luật quản lý, sử dụng
vốn ODA và vốn vay ƣu đãi tại ngành Điện lực.
6.2. Phương pháp tổng hợp, phân tích thống kê, so sánh, đối chiếu dữ
liệu thứ cấp, khảo sát thực tế và phỏng vấn chuyên gia



8. Kết cấu luận văn
Luận văn gồm có phần mở đầu, kết luận, phụ lục và danh mục tài liệu
tham khảo và 3 chƣơng:
- Chƣơng I: Những vấn đề lý luận về vốn ODA và vốn vay ƣu đãi
- Chƣơng II: Thực trạng pháp luật về quản lý và sử dụng vốn ODA,
vốn vay ƣu đãi và thực tiễn áp dụng tại ngành điện lực
- Chƣơng III: Các giải pháp hoàn thiện pháp luật và nâng cao hiệu
quả sử dụng vốn ODA và vốn vay ƣu đãi


7

CHƢƠNG I
NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ VỐN HỖ TRỢ PHÁT TRIỂN
CHÍNH THỨC VÀ VỐN VAY ƢU ĐÃI

1.1. Tổng quan về vốn hỗ trợ phát triển chính thức và vốn vay ƣu đãi
1.1.1. Khái niệm, đặc điểm, phân loại vốn ODA và vốn vay ưu đãi
1.1.1.1. Khái niệm vốn ODA
Vốn hỗ trợ phát triển chính thức (Official Development Assistance) còn
đƣợc gọi là Viện trợ phát triển chính thức. Trên Thế giới, không có một khái
niệm chung về ODA, mỗi quốc gia, mỗi tổ chức quốc tế có một khái niệm về
vốn ODA.
Năm 1961, Ủy ban viện trợ phát triển DAC (Development Assisstance
Committee) của Tổ chức Hợp tác và Phát triển kinh tế (OECD) cho rằng:
“ODA là sự trợ giúp có ƣu đãi về mặt tài chính của các nƣớc giàu, các tổ chức
quốc tế cho các nƣớc nghèo”1. Đến năm 1969, DAC xác định: “ODA là
nguồn vốn hỗ trợ phát triển chính thức từ bên ngoài bao gồm các khoản viện
trợ và cho vay với điều kiện ƣu đãi”2. Năm 1972, DAC đã sửa đổi và định
nghĩa: “ ODA là giao dịch chính thức có các đặc điểm: đƣợc cung cấp bởi các

thì “ODA gồm cả khoản cho không và các khoản vay đối với các nƣớc đang
phát triển đó là nguồn vốn do các bộ phận chính thức cam kết (nhà tài trợ
chính thức), nhằm mục đích cơ bản là phát triển kinh tế và phúc lợi xã hội
đƣợc cung cấp bằng các điều khoản tài chính ƣu đãi (nếu là các khoản vay sẽ
có yếu tố cho không ít nhất là 25%)”5.
Tại Việt Nam, ODA đƣợc quy định tại khoản 23 điều 3 Nghị định số
16/2016/NĐ-CP ngày 16/3/2016 của Chính phủ về quản lý và sử dụng vốn hỗ
trợ phát triển chính thức (ODA) và vốn vay ƣu đãi của các nhà tài trợ nhƣ sau:
“Vốn ODA,vốn vay ƣu đãi là nguồn vốn của nhà tài trợ nƣớc ngoài cung cấp
cho Nhà nƣớc hoặc Chính phủ Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam để hỗ trợ
phát triển, đảm bảo phúc lợi và an sinh xã hội, bao gồm:
4 [14]
5 [12]


9

a) Vốn ODA viện trợ không hoàn lại là loại vốn ODA không phải hoàn
trả lại cho nhà tài trợ nƣớc ngoài;
b) Vốn vay ODA là loại vốn ODA phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ nƣớc
ngoài với mức ƣu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, bảo đảm
yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có ràng buộc và 25%
đối với khoản vay không ràng buộc.
Vốn ODA không ràng buộc là khoản vốn ODA không kèm theo điều
khoản ràng buộc liên quan đến mua sắm hàng hoá và dịch vụ từ quốc gia tài
trợ hoặc một nhóm quốc gia nhất định theo quy định của nhà tài trợ nƣớc
ngoài.
Vốn ODA có ràng buộc là khoản vốn ODA có kèm theo điều khoản ràng
buộc liên quan đến mua sắm hàng hoá và dịch vụ từ quốc gia tài trợ hoặc một
nhóm quốc gia nhất định theo quy định của nhà tài trợ nƣớc ngoài”.

a) Vốn ODA viện trợ không hoàn lại là loại vốn ODA không phải hoàn
trả lại cho nhà tài trợ nƣớc ngoài;
b) Vốn vay ODA là loại vốn ODA phải hoàn trả lại cho nhà tài trợ nƣớc
ngoài với mức ƣu đãi về lãi suất, thời gian ân hạn và thời gian trả nợ, bảo đảm
yếu tố không hoàn lại đạt ít nhất 35% đối với khoản vay có ràng buộc và 25%
đối với khoản vay không ràng buộc. Phƣơng pháp tính yếu tố không hoàn lại
nêu tại Phụ lục I của Nghị định này;
c) Vốn vay ƣu đãi là loại vốn vay có mức ƣu đãi cao hơn so với vốn vay
thƣơng mại, nhƣng yếu tố không hoàn lại chƣa đạt tiêu chuẩn của vốn vay
ODA đƣợc quy định tại điểm b khoản này.”
1.1.1.3. Đặc điểm ODA
Thứ nhất, vốn ODA là nguồn vốn hợp tác phát triển. ODA là hình thức
hợp tác phát triển giữa các nƣớc phát triển, các tổ chức quốc tế với các nƣớc
đang phát triển hoặc chậm phát triển, nhằm hỗ trợ những khoản vay với điều


11

kiện ƣu đãi, viện trợ không hoàn lại giúp Chính phủ các nƣớc đang phát triển
hoặc chậm phát triển có nguồn vốn xây dựng quốc gia.
Thứ hai, vốn ODA là nguồn vốn có tính ƣu đãi của các nƣớc phát triển,
các tổ chức quốc tế đối với các nƣớc đang và chậm phát triển. Với mục tiêu
trợ giúp các nƣớc đang và chậm phát triển, vốn ODA mang tính ƣu đãi hơn
bất cứ nguồn tài trợ nào khác. Đƣợc thể hiện nhƣ sau:
- Ƣu đãi về lãi suất: lãi suất phải trả thấp hơn lãi suất thị trƣờng, phổ biến
dƣới 3%. Nhiều khoản từ 0,25%/năm – 1%/năm, thậm chí không phải trả lãi.
Ví dụ lãi suất của ADB là 1 - 1,5%/năm; của WB là 0 - 0,75% /năm, do bao
gồm việc trả phí dịch vụ; Nhật Bản thì tuỳ theo từng dự án cụ thể trong năm
tài khóa, dao động từ 0,75 - 2,3%/năm.
- Ƣu đãi về thời hạn vay: Vốn ODA thƣờng có thời hạn vay dài, thƣờng

thu ngoại tệ.
Thứ năm, nguồn vốn ODA có tính nhạy cảm do vốn ODA là một phần
GDP của nƣớc tài trợ nên vốn ODA rất nhạy cảm với dƣ luận xã hội ở nƣớc tài
trợ. Những nƣớc tài trợ vốn ODA lớn trên thế giới đều có luật về ODA, Quốc
hội sẽ giám sát chặt chẽ Chính phủ trong việc cung cấp tài trợ vốn ODA.
1.1.1.4. Phân loại ODA
Có nhiều cách phân loại ODA. Có thể phân loại theo phƣơng thức hoàn
trả vốn, theo nguồn hình thành vốn, theo mục đích hoặc theo điều kiệ n sử
dụng nguồn vốn ODA. Việc phân loại đúng ODA sẽ giúp ích trong việc sử
dụng đúng mục đích và đạt hiệu quả cao hơn.


Phân loại theo hình thức hoàn trả vốn:

- ODA không hoàn lại: Nƣớc đƣợc tài trợ không phải hoàn trả vốn vay
cho nƣớc tài trợ. Phần lớn nguồn vốn này thƣờng đƣợc các nƣớc phát triển
dùng để tài trợ các nƣớc nghèo với mục đích phòng chống dịch bệch, nạn
đói,… Đôi khi vốn ODA không hoàn lại đƣợc dùng để hỗ trợ một số nƣớc gặp
vấn đề thiên tai, dịch bệch,…


13

Đối với các nƣớc đang phát triển, loại nguồn vốn này thƣờng đƣợc cấp
dƣới dạng dự án hỗ trợ kỹ thuật, các chƣơng trình xã hội,… ODA không hoàn
lại thƣờng là các khoản tiền nhƣng cũng có khi là hàng hóa ví dụ nhƣ lƣơng
thực, thuốc men, đồ dùng cần thiết.
ODA không hoàn lại thƣờng đƣợc ƣu tiên và sử dụng thƣờng xuyên vào
các lĩnh vực nhƣ giáo dục, y tế. Hiện nay, một số nƣớc châu Âu dành một
phàn khá lớn nguồn vốn ODA cho vấn đề bảo vệ môi trƣờng, bảo vệ rừng và

này. Những quy định mới đây của Tổ chức Hợp tác kinh tế và phát triển
OECD nhấn mạnh về nguồn viện trợ ODA chủ yếu cho đầu tƣ công cộng ở
các nƣớc đang phát triển nhƣ các dự án đầu tƣ cho giáo dục, y tế, giao
thông…
Hiện nay Việt Nam đang có quan hệ với 25 nhà tài trợ ODA song
phƣơng, trong đó có Nhật Bản là nhà tài trợ lớn nhất chiếm tới khoảng 40%
tổng số vốn ODA mà cộng đồng quốc tế cam kết viện trợ. Tiếp đến là các nhà
tài trợ nhƣ Pháp, Tây Ban Nha, Cộng hòa Liên bang Đức, Thụy Điển , Úc,
Đan Mạch…
- ODA đa phƣơng: Là ODA của nhiều Chính phủ đồng tài trợ cho một
chính phủ hoặc tổ chức quốc tế (IMF, WB,…), tổ chức khu vực( ADB, EU,..)
tài trợ cho một chính phủ. Phổ biến hiện nay là ODA của các định chế và các
quỹ tài chính quốc tế và ODA của các tổ chức quốc tế và liên chính phủ.
+ ODA của các định chế và các quỹ tài chính quốc tế: là nhóm Ngân
hàng Thế giới (WB), Quỹ Tiền tệ quốc tế (IMF), Ngân hàng phát triển châu Á
(ADB), Quỹ Phát triển Bắc Âu (NDF), Ngân hàng Đầu tƣ Bắc Âu (NIB), Quỹ
Phát triển quốc tế của các nƣớc xuất khẩu dầu mỏ OPEC (OFID),...
+ ODA của các tổ chức quốc tế và liên chính phủ: nhƣ Liên minh châu
Âu (EU), Chƣơng trình Phát triển của Liên hợp quốc (UNDP), Chƣơng trình
môi trƣờng của Liên hợp quốc (UNEP), Chƣơng trình Định cƣ con ngƣời của
Liên hợp quốc (UN-HABITAT),…


Phân loại theo hình thức hỗ trợ:

- Hỗ trợ dự án: là hình thức chủ yếu của viện trợ chính thức. Hỗ trợ dự
án thƣờng liên quan đến hỗ trợ cơ bản hoặc hỗ trợ kỹ thuật và trên thực tế


15

đích, nhu cầu sử dụng của nƣớc mình sao cho phù hợp và hiệu quả.


16

- Vốn ODA có ràng buộc:
+) Vốn ODA ràng buộc bởi nguồn sử dụng: là khoản vốn ODA có kèm
theo điều khoản ràng buộc liên quan đến mua sắm hàng hóa và dịch vụ từ
quốc gia tài trợ hoặc một nhóm quốc gia nhất định theo quy định của nhà tài
trợ nƣớc ngoài.
Vốn ODA đƣợc nhà tài trợ cung cấp cho nƣớc nhận viện trợ với mục
đích sử dụng rõ ràng nhƣ để mua sắm hàng hoá, trang thiết bị y tế, dịch vụ
công cộng,.. đồng thời nhà tài trợ giới hạn cho một số công ty do nƣớc tài trợ
sở hữu hoặc kiểm soát (đối với viện trợ song phƣơng) hoặc công ty của các
nƣớc thành viên (đối với viện trợ đa phƣơng).
+) Vốn ODA ràng buộc mục đích sử dụng: Nƣớc nhận viện trợ chỉ đƣợc
cung cấp nguồn vốn ODA với điều kiện phải sử dụng nguồn vốn này cho
những mục đích nhất định hoặc những dự án cụ thể, có sự giám sát, kiểm định
của nƣớc tài trợ.
- Vốn ODA ràng buộc một phần: Nƣớc nhận viện trợ phải dành một phần
vốn ODA cho nƣớc viện trợ thông qua hình thức mua sắm trang thiết bị, hàng
hóa hay sử dụng các dịch vụ của nƣớc đó; phần còn lại nƣớc nhận viện trợ có
thể tự lên kế hoạch sử dụng.
Các nƣớc viện trợ ODA thƣờng có những điều kiện ràng buộc nhằm gia
tăng ảnh hƣởng chính trị, đem lại lợi nhuận cho nƣớc mình thông qua việc
bán hàng hóa và dịch vụ cho nƣớc nhận viện trợ.
1.1.2. Vai trò của vốn ODA
Vai trò vốn ODA trong từng giai đoạn của các quốc gia là khác nhau. Vào
những năm 50, 60 của thế kỷ 20, các nƣớc đều quan tâm đến sự tăng trƣởng
kinh tế nhanh và mạnh đã tác động mạnh mẽ đến cộng đồng tài trợ phát triển.

giải quyết những nhu cầu thiết yếu của con ngƣời, giải quyết các vấn đề về
nghèo đói, phổ cập giáo dục cơ bản, bình đẳng giới và bảo vệ môi trƣờng.
Nhờ có vốn ODA mà điều kiện về y tế, giáo dục, môi trƣờng đƣợc nâng lên,
đời sống của ngƣời dân đƣợc cải thiện. “Năm 2010, tỷ lệ hộ nghèo của cả