DOÃN THỊ THU HƯƠNG

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ
CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ
LUẬT KINH TẾ

THỰC HIỆN PHÁP LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
ĐỐI VỚI CẤP PHƯỜNG - THỰC TRẠNG VÀ GIẢI
PHÁP

DOÃN THỊ THU HƯƠNG
2014 - 2016


Hà Nội - 2016

BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
VIỆN ĐẠI HỌC MỞ HÀ NỘI

LUẬN VĂN THẠC SỸ

THỰC HIỆN PHÁP LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI
VỚI CẤP PHƯỜNG - THỰC TRẠNG VÀ GIẢI PHÁP

DOÃN THỊ THU HƯƠNG

CHUYÊN NGÀNH: LUẬT KINH TẾ


Tác giả

Doãn Thị Thu Hương


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
TT

Chữ viết tắt

Giải nghĩa

1

CQĐP

Chính quyền địa phương

2

HĐND

Hội đồng nhân

3

NSĐP

Ngân sách địa phương


9

KTXH

Kinh tế xã hội

10

XDCB

Xây dựng cơ bản

11

UBND

Uỷ ban nhân dân


MỤC LỤC
LỜI CAM ĐOAN
LỜI CẢM ƠN
DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
LỜI NÓI ĐẦU ................................................................................................................. 1
CHƯƠNG 1: NHỮNG VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ THỰC HIỆN PHÁP
LUẬT NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC .............................................................................. 6
ĐỐI VỚI CẤP PHƯỜNG ............................................................................................. 6
1.1 Khái quát về chính quyền cấp phường trong hệ thống chính quyền địa phương ở Việt
Nam .............................................................................................................................. 6
1.1.1 Khái quát về chính quyền cấp phường trong hệ thống chính quyền địa phương ở

2.3.1. Quy định hiện hành về quyết toán ngân sách cấp phường............................... 58
2.3.2. Những mặt tích cực khi thực hiện pháp luật về quyết toán ngân sách cấp
phường và những nguyên nhân cơ bản..................................................................... 62
2.3.3. Những mặt hạn chế khi thực hiện pháp luật về quyết toán cấp phường và những
nguyên nhân cơ bản ................................................................................................. 64
KẾT LUẬN CHƯƠNG 2 ................................................................................................ 68
CHƯƠNG 3: GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU QUẢ THỰC HIỆN PHÁP LUẬT
NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC ĐỐI VỚI CẤP PHƯỜNG ............................................... 70
3.1 Giải pháp nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật ngân sách đối với cấp phường ............ 70
3.1.1. Chủ trương, chính sách của Đảng và Nhà nước trong việc nâng cao hiệu quả
thực hiện pháp luật ngân sách nhà nước .................................................................. 70
3.1.2. Những giải pháp cơ bản để hướng nâng cao hiệu quả thực hiện pháp luật ngân
sách đối với cấp phường .......................................................................................... 72
3.2. Những đề xuất cụ thể nhằm hoàn thiện các quy định pháp luật về ngân sách nhà


nước đối với cấp phường ............................................................................................. 77
3.2.1. Hoàn thiện các quy định về lập dự toán ngân sách đối với cấp phường .......... 77
3.2.2. Hoàn thiện các quy định về chấp hành ngân sách đối với cấp phường ........... 78
3.2.3. Hoàn thiện các quy định về quyết toán ngân sách đối với cấp phường ........... 79
KẾT LUẬN CHƯƠNG 3 .............................................................................................. 82
KẾT LUẬN .................................................................................................................... 84
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ...................................................................... 86


LỜI NÓI ĐẦU
1. Tính cấp thiết của việc nghiên cứu đề tài
Phường là đơn vị hành chính cấp cơ sở có tầm quan trọng đặc biệt, là cấp cơ
sở gần dân nhất trong tổ chức chính quyền đô thị. Vì vậy, chính quyền phường là
cầu nối trực tiếp giữa dân với Đảng và Nhà nước, nơi tổ chức thực hiện đường

Nghiên cứu về ngân sách nhà nước là một trong những vấn đề quan trọng nhất
trong cải cách tài chính công ở các nước trên thế giới và luôn thu hút được mối
quan tâm hàng đầu của các nhà khoa học, các tổ chức nghiên cứu và các cơ quan
chính phủ. Ở nước ta, trong thời gian gần đây đã có một số nghiên cứu về phân
tích, đánh giá pháp luật về tài chính công ở Việt Nam nói chung và pháp luật về
thực hiện NSNN nói riêng, góp phần quan trọng vào quá trình nghiên cứu, xây dựng
các đề án hoàn thiện pháp luật về NSNN phục vụ cho các mục tiêu phát triển kinh tế
xã hội, trong số đó có thể kể tới như:

- Đề tài nghiên cứu khoa học cấp bộ “Pháp luật tài chính công Việt Nam,
thực trạng và giải pháp hoàn thiện”, chủ nhiệm đề tài: TS. Phạm Thị Giang Thu.
Bảo vệ thành công năm 2013.

- Điều chỉnh pháp luật đối với hoạt động kiểm soát chi ngân sách nhà nước ở
Việt Nam. Khương Thị Quỳnh Hương. Luận văn thạc sĩ Luật học. Đại học Luật Hà
Nội. Năm 2006.

- Hoàn thiện pháp luật về quản lý ngân sách nhà nước ở Việt Nam hiện nay.
Nguyễn Thị Hoàng Yến. Luận văn thạc sĩ luật học. Đại học Luật Hà Nội. Năm
2008.

- Hoàn thiện các quy định của pháp luật về kiểm soát chi các khoản chi
thường xuyên của ngân sách nhà nước qua kho bạc nhà nước. Tô Thị Nguyệt Nga.
Luận văn thạc sĩ luật học. Đại học Luật Hà Nội.Năm 2011.

2


- Đánh giá pháp luật hiện hành về quản lý ngân sách xã và một số đề xuất
hoàn thiện pháp luật. Lê Thu Thảo. Khoá luận tốt nghiệp. Đại học Luật Hà Nội,

phường. Từ đó, phân tích được những thành tựu, những hạn chế, tồn tại trong việc
thực thi các quy định này trên thực tế đồng thời chỉ ra những nguyên nhân cụ thể.
- Đưa ra các giải pháp cụ thể để hoàn thiện pháp luật về thực hiện NSNN đối
với cấp phường ở Việt Nam.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của đề tài
Đối tượng nghiên cứu: là quá trình thực hiện pháp luật ngân sách đối với cấp
phường theo quy định hiện hành, bao gồm cơ sở pháp lý, ưu điểm và hạn chế của
quá trình thực hiện pháp luật ngân sách nhà nước đối với cấp phường.
Phạm vi nghiên cứu của đề tài: Đề tài nghiên cứu trên cơ sở các quy định hiện
hành về thực hiện ngân sách nhà nước đối với cấp phường mà chủ yếu là Luật ngân
sách nhà nước năm 2002 và các văn bản có liên quan. Việc đề cập đến Luật ngân
sách nhà nước năm 2015 chỉ mang tính chất so sánh vì hiện nay văn bản này chưa
có hiệu lực pháp luật.
5. Cơ sở khoa học và phương pháp nghiên cứu của đề tài
Luận văn được thực hiện trên nền tảng lý luận của các nguyên tắc, phương
pháp luận của Chủ nghĩa Mác - Lê nin và tư tưởng Hồ Chí Minh; những quan điểm
của Đảng và Nhà nước ta trong quá trình xây dựng và phát triển nền kinh tế.
Trong quá trình thực hiện luận văn, tác giả có kết hợp sử dụng các phương
pháp nghiên cứu chủ yếu như: duy vật biện chứng, duy vật lịch sử; phương pháp
phân tích, đối chiếu, so sánh, tổng hợp, thống kê, khái quát hoá để giải quyết nội
dung khoa học của đề tài. Đặc biệt, tác giả luận văn rất chú trọng phương pháp so
sánh Luật, kết hợp giữa lý luận và thực tiễn để làm nổi bật những ưu điểm và hạn
chế của các quy định đó.
6. Những đóng góp của luận văn
Trên cơ sở kế thừa những thành tựu, kết quả nghiên cứu của các công trình
khoa học liên quan đã được công bố, luận văn tiếp tục nghiên cứu sâu thêm về các
4


quy định pháp luật về thực hiện NSNN đối với cấp phường ở Việt Nam, luận văn

ĐỐI VỚI CẤP PHƯỜNG

1.1 Khái quát về chính quyền cấp phường trong hệ thống chính quyền địa
phương ở Việt Nam
1.1.1 Khái quát về chính quyền cấp phường trong hệ thống chính quyền địa
phương ở Việt Nam
1.1.1.1. Khái niệm
Theo Hiến pháp năm 2013, hệ thống chính quyền ở Việt Nam gồm chính
quyền trung ương và chính quyền địa phương. Địa phương ở Việt Nam là các đơn vị
hành chính tỉnh và thành phố trực thuộc trung ương (gọi chung là cấp tỉnh); Huyện,
quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh, thành phố thuộc thành phố trực thuộc trung ương
(gọi chung là cấp huyện); Xã, phường, thị trấn (gọi chung là cấp xã); và Đơn vị
hành chính - kinh tế đặc biệt. Như vậy, cũng giống như các nước trên thế giới, Việt
Nam cũng ghi nhận chính quyền phường là một bộ phận nằm trong hệ thống chính
quyền địa phương. Tuy nhiên, định nghĩa chính quyền địa phương và chính quyền
phường lại chưa được giải thích một cách rõ ràng.
Theo cuốn từ điển giải nghĩa tiếng Anh của Macmillan (Macmillan English
Dictionary) thì chính quyền địa phương (CQĐP) được định nghĩa là: " các tổ chức
cung cấp dịch vụ công trong một thành phố hoặc khu vực lãnh thổ được kiểm soát
bởi các công chức được lựa chọn trong bầu cử địa phương"[49]. Còn từ điển giải
nghĩa tiếng anh thông dụng của A S Hornby (Oford Dictionary of Curent English)
6


định nghĩa: " Chính quyền địa phương là hệ thống chính quyền của một thành phố
hoặc một khu vực lãnh thổ bao gồm những người đại diện cho nhân dân địa phương,
do nhân dân địa phương bầu ra".[50]
Ở nước ta, từ trước đến nay thuật ngữ "chính quyền địa phương" được sử
dụng tương đối rộng rãi và phổ biến trong các văn kiện của Đảng, các văn bản pháp
luật của nhà nước, các sách báo chính trị - pháp lý cũng như trong các bài phát biểu

Thứ nhất, CQĐP của nước ta hiện nay được quan niệm là một bộ phận hợp
thành, gắn bó hữu cơ của chính quyền nhà nước thống nhất, là hình thức pháp lý
thông qua đó nhân dân thực hiện quyền làm chủ của mình ở địa phương. Điều 6
Hiến pháp 2013 quy định: " Nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ
trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, Hội đồng nhân dân và thông
qua cơ quan khác của Nhà nước". Quốc hội được xác định: " là cơ quan đại biểu
cao nhất của nhân dân, cơ quan quyền lực nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà xã
hội chủ nghĩa Việt Nam" ( Điều 69 Hiến pháp 2013); HĐND các cấp được xác định
là: " cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng,
quyền làm chủ của Nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm
trước Nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên (Điều 113 Hiến pháp
2013).
Thứ hai, không phải mọi cơ quan nhà nước được tổ chức và hoạt động ở địa
phương, giải quyết các vấn đề phát sinh ở địa phương đều nằm trong cơ cấu tổ chức
của CQĐP. Điều này không có nghĩa chỉ trừ có các cơ quan bảo vệ pháp luật ở địa
phương ( Toà án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân) mà còn bao gồm cả các cơ quan
của các bộ, ngành trung ương đóng ở địa phương như Công an, quân sự, hải quan,
thuế...
Thứ ba, CQĐP ở nước ta được tổ chức ở 3 cấp đơn vị hành chính là:
- Tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ( được gọi chung là cấp tỉnh)
- Huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh ( gọi chung là cấp huyện)
- Xã, phường, thị trấn ( gọi chung là cấp xã)

8


Tuy nhiên, so với Hiến pháp năm 1992, Hiến pháp năm 2013 đã tạo cơ sở
cho việc quy định mở về cấp chính quyền địa phương được tổ chức phù hợp với đặc
điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định (
Điều 111 Hiến pháp năm 2013).

phương ở đô thị bao gồm: HĐND phường là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa
phương do nhân dân phường trực tiếp bầu ra và UBND do HĐND thành lập nhằm
quản lý các lĩnh vực của đời sống xã hội ở phường trên cơ sở nguyên tắc tập trung
dân chủ và kết hợp hài hoà giữa lợi ích của nhân dân địa phương với lợi ích chung
của cả nước.
1.1.1.2. Vị trí pháp lý của chính quyền phường trong hệ thống chính quyền ở nước ta
Theo quy định tại Điều 58 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015,
chính quyền phường là bộ phận của chính quyền địa phương ở đô thị gồm Hội đồng
nhân dân phường và Uỷ ban nhân dân phường. Cụ thể:
Thứ nhất, HĐND phường là cơ quan quyền lực của nhà nước ở địa bàn
phường. HĐND phường đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của
nhân dân, do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân trên địa
bàn phường và cơ quan nhà nước cấp trên.
Thứ hai, UBND phường là cơ quan chấp hành của HĐND phường do
HĐND phường bầu ra, là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương, chịu trách
nhiệm trước HĐND phường và cơ quan nhà nước cấp trên.
Thứ ba, giữa HĐND và UBND phường có mối quan hệ chặt chẽ. Theo
nguyên tắc tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước ta, tất cả quyền lực thuộc về
nhân dân. Do đó ở phường, HĐND phường là cơ quan quyền lực nhà nước, cơ quan
đại diện cho nhân dân phường có quyền bầu và bãi nhiệm UBND phường. UBND
phường là cơ quan chấp hành của HĐND phường, chịu trách nhiệm thực thi những
nghị quyết của HĐND và chịu sự kiểm tra giám sát của HĐND phường. Đây chính
là quan hệ phụ thuộc của cơ quan hành chính nhà nước vào cơ quan quyền lực nhà
nước cùng cấp. Tuy nhiên, UBND phường là cơ quan hành chính nhà nước ở địa
phương nên có sự độc lập tương đối với HĐND trong việc thực hiện những nhiệm
10


vụ, quyền hạn trong lĩnh vực quản lý nhà nước ở phường và còn phải chịu sự chỉ
đạo của cơ quan hành chính cấp trên trực tiếp. Như vậy, quan hệ giữa HĐND và

nghị quyết của HĐND. Chức năng này được thể hiện thông qua những nhiệm vụ,
quyền hạn cụ thể của HĐND phường trong việc quyết định các vấn đề quan trọng ở
phường trong các lĩnh vực kinh tế, giáo dục, y tế, xã hội và đời sống văn hoá, thông
tin, thể dục thể thao, bảo vệ tài nguyên, môi trường,quốc phòng, an ninh, trật tự, an
toàn xã hội, trong lĩnh vực thực hiện chính sách dân tộc và tôn giáo, trong lĩnh vực
thi hành pháp luật, trong việc xây dựng chính quyền địa phương, quản lý đô thị trên
địa bàn phường, trong việc giám sát các cơ quan, tổ chức và công dân ở phường
tuân theo pháp luật và nghị quyết của HĐND.
Thứ hai, chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn của UBND phường:
UBND phường có chức năng chấp hành hiến pháp, pháp luật và nghị quyết
của HĐND phường, đồng thời thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương.
Chức năng của UBND phường được thể hiện thông qua những nhiệm vụ, quyền hạn
của UBND phường trong việc tổ chức thực hiện pháp luật, nghị quyết của HĐND
phường trên các lĩnh vực kinh tế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thuỷ lợi và
tiểu thủ công nghiệp, xây dựng, giao thông, vận tải, giáo dục, y tế, xã hội, văn hoá
và thể dục thể thao, quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội, thi hành pháp luật ở
địa phương, trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo cũng
như trong quản lý đô thị trên địa bàn phường.
1.1.2 Vai trò của chính quyền cấp phường trong hệ thống các cấp chính
quyền tại Việt Nam
Theo Hiến pháp 2013, chính quyền địa phương ở các đô thị được chia thành
3 cấp: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương - quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh phường. Các cấp chính quyền địa phương ở đô thị có những vị trí, tính chất khác
nhau có thể chia thành 3 loại: cấp chính sách, cấp trung gian và cấp thực thi chính
sách. Chính quyền phường là cấp thực thi chính sách, là cấp chính quyền thấp nhất
(cơ sở), do vậy có những vai trò cơ bản sau:
Thứ nhất, ở đô thị, các chủ trương, đường lối, chính sách, pháp luật muốn đi
12


vào cuộc sống phải thông qua hoạt động của chính quyền phường, phải được thực

Theo Điều 1 Luật NSNN năm 2002, được Quốc hội thông qua ngày
16/12/2002 ( và tương ứng là Khoản 14 Điều 4 Luật NSNN năm 2015) thì: "Ngân
sách nhà nước là toàn bộ các khoản thu, chi của Nhà nước trong dự toán đã được cơ
quan có thẩm quyền của Nhà nước quyết định và được thực hiện trong một năm để
bảo đảm thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước".
Như vậy, NSNN là công cụ đảm bảo nguồn lực tài chính cho các cấp chính
quyền nhà nước thực thi các chức năng, nhiệm vụ theo phân cấp về quản lý kinh tế
xã hội; đảm bảo quốc phòng, an ninh; cung cấp hàng hoá, dịch vụ công cộng cho
người dân[15]; [16]. Phù hợp với tổ chức bộ máy nhà nước, hệ thống NSNN ở Việt
Nam gồm ngân sách trung ương và ngân sách địa phương. NSĐP bao gồm ngân
sách của đơn vị hành chính các cấp có HĐND và UBND. Theo Luật tổ chức chính
quyền địa phương năm 2015 thì NSĐP bao gồm:
Ngân sách tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương ( gọi chung là ngân sách
tỉnh), bao gồm ngân sách cấp tỉnh và ngân sách của các huyện, quận, thị xã, thành
phố thuộc tỉnh;
Ngân sách của các huyện, quận, thị xã, thành phố thuộc tỉnh (gọi chung là
ngân sách huyện), bao gồm ngân sách cấp huyện và ngân sách xã, phường, thị trấn;
Ngân sách xã, phường, thị trấn gọi chung là ngân sách cấp xã;
Như vậy, ngân sách phường là ngân sách của đơn vị hành chính cấp cơ sở
ở đô thị - đơn vị hành chính phường trong hệ thống các cấp chính quyền nhà nước ở
Việt Nam. Ngân sách phường được hình thành bằng các nguồn thu và đảm bảo các
nhiệm vụ chi theo phân cấp để thực thi các chức năng, nhiệm vụ của chính quyền
nhà nước cấp phường.
1.2.1.2. Đặc điểm của ngân sách phường
Thứ nhất, NS phường là ngân sách của đơn vị hành chính nhà nước cấp cơ
sở ở đô thị được phân cấp nguồn thu và nhiệm vụ chi cụ thể.
Tổ chức bộ máy nhà nước ở mọi quốc gia là sự hợp thành của các đơn vị
14




hiện các chủ trương, chính sách của Đảng và nhà nước. Vì thế, thu, chi NS phường
rất đa dạng và biểu hiện dưới nhiều hình thức khác nhau, chứa đựng nhiều mối quan
hệ gắn trực tiếp với quyền và lợi ích cộng đồng và cư dân trên địa bàn.
1.2.1.3. Vai trò của ngân sách nhà nước cấp phường
Ngân sách phường là quỹ tiền tệ tập trung của chính quyền địa phương ở
phường, có vai trò quan trọng đối với chính quyền cấp phường. Để thực hiện được
chức năng, nhiệm vụ của chính quyền cấp phường thì đòi hỏi phải có ngân sách đủ
mạnh để điều chỉnh các hoạt động ở phường đi đúng hướng, góp phần thực hiện
mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội của Đảng và Nhà nước, của tỉnh, của quận nói
chung và của Đảng uỷ - Hội đồng nhân dân - Uỷ ban nhân dân cấp phường nói
riêng. Chính vì vậy, có thể khái quát vai trò của NS cấp phường như sau:
* Đối với sự phát triển kinh tế
Thứ nhất, NS phường là phương tiện vật chất đảm bảo cho sự tồn tại và hoạt
động của bộ máy nhà nước ở cơ sở, giúp chính quyền cấp phường thực hiện các chức
năng, nhiệm vụ theo luật định. Bộ máy ở cấp phường muốn tồn tại và hoạt động được
đòi hỏi phải có nguồn lực tài chính để đáp ứng các nhu cầu chi tiêu ở cấp phường như
chi lương, sinh hoạt phí, chi quản lý hành chính, mua sắm các trang thiết bị cho văn
phòng làm việc... Vì thế, NS phường sẽ giải quyết được các nhu cầu này.
Thứ hai, NS phường là công cụ để điều chỉnh, điều tiết và kích thích mọi
hoạt động của phường đi đúng hướng, đúng chính sách, chế độ và tăng cường mục
tiêu phát triển kinh tế - xã hội, công bằng xã hội trên địa bàn phường.
Thứ ba, NS phường cung cấp nguồn kinh phí cho xây dựng kết cấu hạ tầng,
tạo môi trường và điều kiện thuận lợi cho sản xuất và lưu thông hàng hoá phát triển.
Nếu cơ sở vật chất ở phường có sự phát triển sẽ tạo điều kiện cho sự ra đời và phát
triển của các cơ sở kinh tế thuộc các thành phần kinh tế khác nhau. Từ đó làm cho
kinh tế thị trường có điều kiện phát triển, đồng thời còn tạo được nguồn thu cho
ngân sách phường để đáp ứng nhu cầu về vốn đầu tư cũng như chi tiêu cho tiêu
dùng ngày càng tăng của phường.
16