BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ TƯ PHÁP

TRƯỜNG ĐẠI HỌC LUẬT HÀ NỘI

MAI THỊ MAI

ỦY BAN LÂM THỜI CỦA NGHỊ VIỆN MỘT SỐ QUỐC GIA
TRÊN THẾ GIỚI – NHỮNG KINH NGHIỆM
CÓ THỂ ÁP DỤNG Ở VIỆT NAM
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp
Mã số: 60 38 10

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
(Luận văn đã bảo vệ tại Hội đồng bảo vệ Luận văn Thạc sỹ Luật học
tại Trường Đại học Luật Hà Nội ngày 19 tháng 6 năm 2012)

Người hướng dẫn khoa học: TS. TÔ VĂN HÒA

HÀ NỘI - 2012


LỜI CẢM ƠN
Để luận văn này được hoàn thành, em đã nhận được sự giúp đỡ và sự hướng
dẫn tận tình của thầy giáo – TS. Tô Văn Hòa, giảng viên Khoa Hành chính – Nhà
nước, Trường Đại học Luật Hà Nội. Với tư cách là thầy giáo trực tiếp hướng dẫn em,
Thầy đã định hướng, tư vấn, cung cấp tài liệu và luôn động viên em trong quá trình
thực hiện để em có thể tự tin hoàn thành luận văn này. Hơn thế nữa, nhờ có sự giúp đỡ
và giải thích cặn kẽ của Thầy mà em đã có thể tiếp cận và tìm hiểu được các bài viết,
tài liệu bằng tiếng Anh làm cơ sở trực tiếp phục vụ cho việc nghiên cứu. Bên cạnh sự

1.1.2.3. Uỷ ban lâm thời………………………………………………………………………….9
1.1.2.4. Ủy ban chung/ hỗn hợp………………………………………………………………...11
1.1.2.5. Ủy ban toàn thể……………………………………………………………….………..11
1.2. Phân loại các Uỷ ban lâm thời trong nghị viện hiện đại…………………………………...12
1.2.1. Ủy ban lập pháp lâm thời………………………………………………………………………...13
1.2.2. Ủy ban điều tra……………………………………………………………………………………14
1.2.3. Ủy ban chuyên trách lâm thời……………………………………………………………………15
1.2.4. Ủy ban hỗn hợp lâm thời…………………………………………………………………………16
1.3. Ưu điểm, nhược điểm và vai trò của Uỷ ban lâm thời trong nghị viện hiện đại………….17
1.3.1. Ưu điểm và nhược điểm của Uỷ ban lâm thời trong nghị viện hiện đại…………………..17
1.3.2. Vai trò của Uỷ ban lâm thời trong nghị viện hiện đại……………………………………….19
CHƯƠNG 2. HỆ THỐNG UỶ BAN LÂM THỜI CỦA Hạ nghị viện VƯƠNG QUỐC ANH,
CỘNG HÒA LIÊN BANG ĐỨC VÀ LIÊN BANG HOA KỲ……………………………. 23

2.1. Uỷ ban lâm thời của Hạ nghị viện Vương quốc Anh……………………………………..23
2.1.1. Uỷ ban lâm thời trong hệ thống ủy ban của Hạ nghị viện Vương quốc Anh……………..23
2.1.2. Thẩm quyền của Uỷ ban lâm thờinghị viện Vương quốc Anh……………………………….26
2.1.3. Thủ tục thành lập và cơ cấu tổ chức của các Uỷ ban lâm thời Hạ nghị viện Vương quốc
Anh……………………………………………………………………………………………..26
2.1.4. Cơ chế hoạt động của các Uỷ ban lâm thời Hạ nghị viện Vương quốc Anh……………..28
2.2. Hệ thống Uỷ ban lâm thời của nghị viện Cộng hòa liên bang Đức……………………….31
2.2.1. Uỷ ban lâm thời trong hệ thống ủy ban của Hạ nghị viện Cộng hòa liên bang Đức……32
2.2.2. Thẩm quyền của Uỷ ban lâm thời Hạ nghị viện Cộng hòa liên bang Đức……………….34
2.2.3. Thủ tục thành lập và cơ cấu tổ chức của các Uỷ ban lâm thời Hạ nghị viện Cộng hòa liên
bang Đức……………………………………………………………………………………….35
2.2.4. Cơ chế hoạt động của các Uỷ ban lâm thời Hạ nghị viện Cộng hòa liên bang Đức……39
2.3. Uỷ ban lâm thời của nghị viện Hoa Kỳ…………………………………………………..42


2.3.1. Uỷ ban lâm thời trong hệ thống ủy ban của Hạ nghị viện liên bang Hoa Kỳ……………43

UBTT

Ủy ban thường trực

UBLT

Ủy ban lâm thời

CHLB

Cộng hòa liên bang

UBTVQH

Ủy ban Thường vụ Quốc hội

ĐBQH

Đại biểu Quốc hội

XHCN

Xã hội chủ nghĩa








pháp lý hiện đại, vai trò của nghị viện ở các nền dân chủ có xu hướng đi
xuống vào khoảng những năm 60 và 70 của Thế kỷ XX do sự căng thẳng leo
thang của cuộc chiến tranh Lạnh. Tuy nhiên, kể từ Thập kỷ 90 của Thế kỷ
XX, khi cuộc Chiến tranh Lạnh kết thúc và sự căng thẳng giữa các thế lực đối


2

đầu lớn trên thế giới phát triển chấm dứt thì vai trò của nghị viện đã không
ngừng được phát triển, củng cố trên phạm vi toàn thế giới. Như một nhà khoa
học pháp lý hàng đầu đã phải thốt lên rằng: “Chúng ta đang sống trong “kỷ
nguyên của các nghị viện”,1 nghị viện hiện đại đã và đang thực sự khẳng định
mình như một cơ quan quan trọng nhất, nổi bật nhất trong việc duy trì và bảo
đảm các nền dân chủ trên thế giới.
Ngày nay nghị viện đã trở thành một thiết chế không thể thiếu được
trong chế độ dân chủ hay không muốn nói rằng việc tổ chức và hoạt động của
nghị viện trở thành một tiêu chí của dân chủ. Việc tổ chức và hoạt động của
các nghị viện rất khác nhau. Sự khác nhau này tùy thuộc vào lịch sử, văn hóa,
truyền thống của từng quốc gia, hơn thế nữa tùy thuộc vào công việc và chức
năng cần phải đảm nhiệm của nghị viện các nước khác nhau là khác nhau. Do
vậy, mô hình tổ chức hoạt động của nghị viện rất đa dạng và phong phú.
Tuy nhiên, bất chấp sự đa dạng dưới nhiều mức độ thì nghị viện của
hầu hết các nước trên thế giới đều thực hiện ba chức năng: lập pháp, quyết
định các vấn đề về ngân sách nhà nước và giám sát. Với chức năng lập pháp,
nghị viện ban hành luật đề điều chỉnh các quan hệ xã hội và ra các chính sách
cơ bản phát triển đất nước. Các dự luật có thể được cơ quan hành pháp, các
nghị sĩ hay các cơ quan có thẩm quyền khác trình lên nghị viện. Khi tiếp nhận
các dự luật, nghị viện và các cơ quan của nghị viện xem xét, sửa chữa và ban
hành dưới hình thức các đạo luật. Với chức năng quyết định các vấn đề về
ngân sách nhà nước, nghị viện quyết định các khoản thu cho ngân sách nhà

nhiên, với tư cách là cơ quan đại diện tập thể, nghị viện luôn luôn đưa ra các
quyết sách dựa trên sự bàn bạc và quyết định theo đa số. Việc quyết định theo
đa số một mặt thể hiện bản chất dân chủ của nghị viện và chế độ dân chủ đại
diện song mặt khác trong mối quan tâm của nghị viện hiện đại ngày càng có
xu hướng mở rộng thì hình thức hoạt động này lại vô hình chung đưa đến xu
hướng vận động ngược lại so với các yêu cầu về tính hiệu quả và tính năng
động trong hoạt động của nghị viện.
Để bảo đảm hoạt động một cách hiệu quả, đáp ứng được các yêu cầu
ngày càng cao đối với công tác lập pháp và giám sát, nghị viện hiện đại luôn
phải dựa vào các công cụ và bộ máy giúp việc khác nhau, trong đó quan trọng
nhất phải nói đến đó là hệ thống ủy ban của nghị viện. Theo định nghĩa được
sử dụng rộng rãi, các ủy ban của nghị viện là các cơ quan gồm các nhóm nghị
sĩ do nghị viện lập ra để giúp nghị viện xem xét, cân nhắc sâu về một vấn đề,
một lĩnh vực nào đó thuộc thẩm quyền của nghị viện.3 Nghị viện hiện đại đã

2 UNDP, Parliamentary Committees, 2005, p. 5,6; , p. 5.
3 Giáo trình Luật hiến pháp nước ngoài, Trường đại học Luật Hà Nội, NXB

công an nhân dân,

năm1999, trang 92; UNDP, Parliamentary committees, p. 11; J.F. Keeler, Report of the national
committee of inquiry into compensation and rehabilitation in Australia, 5 Adel. L. Rev. 121, p. 3;
Herbert Doring, Parliaments and majority rule in Western Europe, 2005, p. 249.


4

có cho mình nhiều loại ủy ban với sự khác nhau về cách thức tổ chức hoạt
động hay nhiệm vụ quyền hạn.v.v. Nhưng các ủy ban của nghị viện cho dù là
thuộc bất kỳ phân loại nào cũng thường có chung những đặc điểm sau:

viện được chia nhỏ thành các nội dung cụ thể và có thể được tiến hành song
song với nhau, trong đó thì mỗi ủy ban có thể làm việc, nghiên cứu, thu thập
và xử lý số liệu chuyên sâu về một vấn đề, một lĩnh vực nào đó.v.v. Cách làm
này tiết kiệm tối đa thời gian làm việc của nghị viện. Nó cho phép trong cùng
một thời gian, nghị viện có thể cùng một lúc nghiên cứu và xử lý nhiều vấn đề
khác nhau. Như vậy, có thể thấy rằng, hoạt động của hệ thống ủy ban đã tạo
ra lợi thế lớn cho nghị viện bởi vì nếu không có hệ thống ủy ban thì nghị viện
với tư cách là một cơ quan toàn thể chỉ có thể xem xét và xử lý về một vấn đề
trong một thời điểm.
- Thứ ba, các ủy ban nhờ quy mô nhỏ và vừa của mình thường có chế
độ làm việc linh hoạt, thủ tục không cần quá nhiều nghi thức. Hoạt động của
các ủy ban nhờ đó là nơi tạo điều kiện cho các nhà khoa học, các chuyên gia
và công chúng nói chung tham gia hoạt động nghị trường, ví dụ tham gia điều
trần, triệu tập để hỏi ý kiến .v.v. Nhờ đó nghị viện cũng có xu hướng gần gũi
với dân chúng hơn và hình ảnh của nghị viện với tư cách cơ quan đại diện của
nhân dân cũng được nâng cao hơn.
- Thứ tư, các ủy ban của nghị viện còn có vai trò quan trọng nữa
trong thể chế chính trị của quốc gia: Các ủy ban này hoạt động với tư cách là
những “chiếc van an toàn”, hay là những cửa xả cho các cuộc thảo luận hay
tranh cãi mang tính quốc gia. Từ vấn đề về quân sự, kinh tế, sự gia tăng dân
số, mối quan tâm về môi trường, về ách tắc giao thông, về tội phạm, vấn đề
chăm sóc sức khỏe.v.v. tất cả đã đặt hệ thống chính trị vào trạng thái vô cùng
căng thẳng do có quá nhiều việc cần phải quan tâm và giải quyết. Là diễn đàn
cho các cuộc tranh luận công khai, các ủy ban của nghị viện giúp giải tỏa, xoa
dịu và khắc phục tình trạng căng thẳng này.4
Những lý do trên đây làm cho hệ thống ủy ban đã trở thành một bộ
phận không thể thiếu trong cơ cấu tổ chức của các nghị viện hiện đại. Trong
thực tiễn, tất cả các nghị viện hiện đại trên thế giới, từ các nghị viện nhỏ như
4


hiện giữa hai kỳ họp như phê chuẩn một số chức danh nhà nước, ban hành
một số loại hình văn bản quy phạm pháp luật.v.v. Do đó, Ủy ban thường vụ
nghị viện không đơn thuần là cơ quan giúp việc cho nghị viện mà giống như
một cơ quan độc lập với những nhiệm vụ quyền hạn riêng. Vì vậy cũng có thể
xếp cơ quan này ra khỏi nhóm các ủy ban nghị viện. Trên thực tế, Ủy ban
5

“Congress in session is Congress on exhibition; Congress in committee is
Congress at work”(Woodrow Wilson).


7

thường vụ nghị viện không xuất hiện phổ biến trong nghị viện hiện đại mà chỉ
tồn tại ở nghị viện một số quốc gia đang theo mô hình tổ chức bộ máy nhà
nước XHCN như Việt Nam, Lào, Trung Quốc .v.v. hay Campuchia – nước
cũng đã từng tổ chức bộ máy nhà nước theo mô hình XHCN.
1.1.2.2. Uỷ ban thường trực
Trong các nghị viện hiện đại, nếu như ủy ban thường vụ nghị viện có
cho mình những nhiệm vụ, quyền hạn riêng và không đơn thuần là một cơ
quan giúp việc cho nghị viện thì UBTT lại là những ủy ban được thành lập để
phụ trách một vấn đề hoặc một mảng công việc cụ thể nhằm mục đích là để
phục vụ cho hoạt động của nghị viện. Nhiệm kỳ của UBTT không được ấn
định trong một thời hạn cụ thể mà tồn tại theo nhiệm kỳ của nghị viện. Trong
một số trường hợp nếu cơ cấu tổ chức của nghị viện ổn định thì UBTT của
nghị viện đó vẫn tiếp tục tồn tại qua nhiều nhiệm kỳ nghị viện, đương nhiên
với nhân sự mới. Có thể nói, trong hệ thống ủy ban của nghị viện, các UBTT
đóng vai trò nổi bật và dễ nhận thấy nhất.
Như đã đề cập ở trên, nhiệm vụ của các UBTT luôn gắn trực tiếp với
một mảng công việc hoặc lĩnh vực nhất định và luôn phục vụ trực tiếp cho

hành pháp, kể cả về số lượng và thẩm quyền. Nói cách khác, các UBTT phục
vụ chức năng giám sát của nghị viện được tổ chức theo sát cơ cấu tổ chức của
Chính phủ. Mục đích của cách thức tổ chức như vậy là để bảo đảm nghị viện
có thể giám sát một cách hiệu quả nhất đối với Chính phủ. Các UBTT phục
vụ chức năng giám sát của nghị viện vì vậy cũng được xem như những đầu
mối liên hệ chặt chẽ với các bộ của Chính phủ. Các văn bản pháp luật cũng
như bất kỳ hoạt động nào của các bộ cũng đều phải được báo cáo để các
UBTT thuộc loại này giám sát sự phù hợp với pháp luật và chính sách cơ bản
do nghị viện ban hành. Các UBTT có nhiệm vụ phục vụ chức năng giám sát
của nghị viện cũng thường có quyền tổ chức điều trần, triệu tập các bộ có liên
quan, nhân chứng, các nhà khoa học, các tổ chức xã hội, các nhóm lợi ích
.v.v. để thu thập thông tin phục vụ nhiệm vụ của mình. Ví dụ điển hình nhất
của các UBTT thuộc loại này là các Ủy ban chuyên trách (Select Committees)
của Hạ nghị viện Anh và Canada.
UBTT thực hiện các công việc mang tính chất hành chính của nghị viện:

Trong số ba loại UBTT được phân loại thì UBTT thực hiện các công
việc mang tính chất hành chính của nghị viện là loại hình UBTT duy nhất
không được thành lập nhằm mục đích phục vụ cho việc thực hiện các chức
năng của nghị viện. Mặc dù vậy, các UBTT thuộc loại này vẫn là các ủy ban
được thành lập nhằm mục đích hỗ trợ cho các hoạt động của nghị viện. Tuy


9

nhiên, hoạt động của chúng thường không có mối liên hệ trực tiếp với các cơ
quan bên ngoài nghị viện mà nhiệm vụ của chúng là bảo đảm các công việc
mang tính nội bộ của nghị viện được thực hiện một cách trôi chảy để quá trình
thực hiện chức năng chung của nghị viện được thực hiện một cách có hiệu
quả. Ví dụ điển hình của UBTT mang tính chất hành chính là Ủy ban Phục vụ

phục vụ việc thực hiện chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn của nghị viện. Kết
quả thực hiện nhiệm vụ của UBLT, cũng giống như của UBTT, là nguồn
thông tin đầu vào để nghị viện trao đổi, thảo luận một cách có hiệu quả về
một vấn đề nào đó trước khi thông qua tại phiên họp toàn thế.
UBLT khác UBTT ở ba điểm quan trọng. Thứ nhất, UBLT thực hiện
một nhiệm vụ, một công việc cụ thể nhất định. Ví dụ nghị viện có thể thành
lập UBLT để điều tra về một trường hợp có khiếu nại cụ thể đối với một cơ
quan nhà nước nào đó hay xem xét và cho ý kiến đề xuất đối với một dự luật
cụ thể hay đơn giản là nghiên cứu về một phương án nào đó để cải tiến hoạt
động của nghị viện .v.v. Khi thành lập ra một UBLT, bao giờ nghị viện cũng
phải có quyết định thành lập cụ thể, trong đó có nội dung nhiệm vụ, hay có
điều khoản giao việc cụ thể. Trong khi đó, sự ra đời của một UBTT không
gắn liền với một công việc cụ thể mà thường có thẩm quyền chung trong một
lĩnh vực nào đó.Các dự luật hoặc vụ việc cụ thể thuộc lĩnh vực thẩm quyền
của UBTT nào thì ủy ban đó sẽ tự động xử lý mà không cần có nghị quyết
giao việc cụ thể của nghị viện. Thứ hai, do có nhiệm vụ xử lý các công việc
cụ thể mang tính vụ việc nên thời gian tồn tại của các UBLT không gắn với
nhiệm kỳ của nghị viện như các UBTT mà được xác định rõ ràng ngay khi
các ủy ban đó được thành lập. Như đã đề cập, thông thường UBLT sẽ giải tán
khi nhiệm vụ của nó đã hoàn thành. Tuy nhiên nghị viện cũng có thể xác định
một thời hạn cụ thể ngay trong nghị quyết thành lập UBLT. Nếu thời hạn đó
mà nhiệm vụ của UBLT vẫn chưa hoàn thành vì lý do chủ quan hoặc khách
quan thì nghị viện có thể quyết định kéo dài thời gian hoạt động của UBLT
hoặc cân nhắc thành lập một UBTT để xử lý vấn đề mà UBLT đó đang xử lý.
Thứ ba, UBLT khác UBTT về mức độ chuyên biệt của công việc. Như trên
đã đề cập, một UBTT có thể được thành lập để thực hiện cùng một lúc hai hay
nhiều mảng công việc khác nhau, có thể là vừa xem xét dự thảo luật và vừa
giám sát việc thực thi dự thảo luật đó sau khi đã được thông qua. Trong
trường hợp có những dấu hiệu cụ thể về vi phạm pháp luật thì ủy ban đó cũng
có thể tổ chức các hoạt động mang tính chất điều tra để làm rõ các vi phạm.

họp lại với nhau, nhưng cuộc họp ấy chỉ dừng lại ở sự bàn bạc, bày tỏ ý kiến
và tranh luận về một vấn đề nào đó chứ không ra quyết định về vấn đề đó.
Thủa ban đầu khi nghị viện mới ra đời cho tới khoảng Thế kỷ 19, mọi công
6

Herbert Doring, Parliaments and majority rule in Western Europe, 2005, p. 268;

Lawrence Longley và Roger Davidson, The new roles of parliamentary committees, 1998,
p. 35.


12

việc đều được bàn thảo bởi tất cả thành viên ở phiên họp toàn thể rồi sau đó
lại được biểu quyết bởi tất cả thành viên ở phiên họp chính thức - Tạo ra cơ
chế bàn toàn thể - biểu quyết toàn thể, điều này tạo ra sự bất tiện và kém hiệu
quả trong hoạt động của nghị viện. Và đây cũng chính là động lực để ra đời
những hình thức ủy ban chuyên trách đầu tiên của nghị viện vào cuối Thế kỷ
19.
Là hình thức ủy ban cổ điển nhất, và có nhiều hạn chế, tuy nhiên cho
tới ngày nay, hình thức Ủy ban toàn thể vẫn tiếp tục được sử dụng, điều này
cho thấy rằng bản thân nó vẫn có những ưu điểm nhất định, cụ thể: Các thủ
tục tiến hành tại cuộc họp của Ủy ban toàn thể ít nghi thức và chặt chẽ hơn
thủ tục họp chính thức để ra quyết định. Điều đó cho phép các nghị sĩ được
phát biểu nhiều lần và không hạn chế thời gian về một vấn đề nào đó. Ủy ban
toàn thể cũng là hình thức thích hợp để tất cả các nghị sĩ trao đổi về những
vấn đề được quan tâm chung không hoàn toàn thuộc về lĩnh vực phụ trách của
ủy ban chuyên trách nào. Ngoài ra thì việc tổ chức Ủy ban toàn thể cũng đòi
hỏi nhiều thời gian cũng như sự tốn kém về tài chính hơn nhiều so với các ủy
ban chuyên trách có quy mô nhỏ hơn. Chính vì vậy, nhìn chung tần suất triệu

số nghị viện hiện đại, ủy ban lập pháp lâm thời chỉ được đưa ra ý kiến trong
phạm vi các điều khoản của dự luật do Chính phủ trình mà không được xem
xét các vấn đề bên ngoài dự luật đó, thậm chí không được đưa ra kiến nghị
sửa đổi nội dung dự luật trừ khinghị viện trực tiếp ủy quyền trong nghị quyết
thành lập ủy ban.7
Mặc dù mỗi ủy ban lập pháp lâm thời chỉ xem xét một dự luật song
bản thân mỗi thành viên của ủy ban có thể không có kiến thức chuyên môn
sâu về lĩnh vực mà dự luật đó điều chỉnh. Hơn thế nữa, thành phần của ủy ban
lập pháp lâm thời lại đượcnghị viện bầu chọn chủ yếu dựa trên cơ cấu đảng
phái trong nghị viện hơn là dựa vào trình độ hoặc lĩnh vực chuyên môn của
các nghị sỹ. Chính vì vậy mà ảnh hưởng của các ủy ban lập pháp lâm thời tới
quá trình lập pháp không mang tính quyết định. Các ủy ban lập pháp lâm thời
thường chỉ đóng vai trò tư vấn mà ít khi tham gia vào quá trình chỉnh sửa
hoặc ngăn cản việc bỏ phiếu đối với dự luật. Tuy nhiên, một số trường hợp để
xem xét các dự luật lớn, có ảnh hưởng rộng, nghị viện có thể thành lập một ủy
ban lập pháp lâm thời gồm các thành viên có trình độ chuyên môn về lĩnh vực
77

Ví dụ, nghị viện Canda, />