HỌC VIỆN NÔNG NGHIỆP VIỆT NAM

NGUYỄN MẠNH QUÝ

QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC TRONG ĐẦU TƯ XÂY DỰNG
CƠ BẢN TỪ NGUỒN VỐN NGÂN SÁCH NHÀ NƯỚC
TRÊN ĐỊA BÀN THỊ XÃ TỪ SƠN, TỈNH BẮC NINH

Chuyên ngành:

Quản lý kinh tế

Mã số:

60.34.04.10

Người hướng dẫn khoa học:

PGS.TS. Phạm Văn Hùng

NHÀ XUẤT BẢN ĐẠI HỌC NÔNG NGHIỆP - 2016


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan rằng, toàn bộ số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn là
hoàn toàn trung thực và chưa được sử dụng để bảo vệ một học vị nào.
Tôi xin cam đoan mọi sự giúp đỡ cho việc thực hiện đề tài này đã được cảm ơn và
các thông tin trích dẫn trong luận văn đều được chỉ rõ nguồn gốc.
Hà nội, ngày

tháng


Tác giả luận văn

Nguyễn Mạnh Quý

ii


MỤC LỤC
Lời cam đoan ..................................................................................................................... i
Lời cảm ơn ........................................................................................................................ ii
Mục lục ............................................................................................................................ iii
Danh mục các chữ viết tắt................................................................................................ vi
Danh mục bảng ............................................................................................................... vii
Danh mục sơ đồ, biểu đồ ............................................................................................... viii
Trích yếu luận văn ........................................................................................................... ix
Thesis abstract ................................................................................................................ xi
Phần 1. Mở đầu ............................................................................................................... 1
1.1.

Tính cấp thiết của đề tài ...................................................................................... 1

1.2.

Mục tiêu nghiên cứu ........................................................................................... 2

1.2.1.

Mục tiêu chung ................................................................................................... 2



Các khái niệm cơ bản ......................................................................................... 5

2.1.2.

Vai trò của đầu tư xây dựng cơ bản .................................................................... 8

2.1.3.

Các bước quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ................................ 9

2.1.4.

Mục tiêu, nguyên tắc quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ............ 11

2.1.5.

Nội dung quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn vốn
ngân sách nhà nước........................................................................................... 12

2.1.6.

Công cụ quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ................................ 13

2.1.7.

Các phương pháp quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản ................. 17

2.1.8.



Điều kiện tự nhiên ............................................................................................ 35

3.1.2.

Điều kiện kinh tế-xã hội ................................................................................... 35

3.1.3.

Đánh giá chung về địa bàn nghiên cứu ............................................................. 37

3.2.

Phương pháp nghiên cứu .................................................................................. 39

3.2.1.

Phương pháp thu thập số liệu ........................................................................... 39

3.2.2.

Phương pháp tổng hợp và xử lý số liệu ............................................................ 41

3.2.3.

Phương pháp phân tích ..................................................................................... 41

3.3.

Hệ thống các chỉ tiêu nghiên cứu ..................................................................... 42

ngân sách nhà nước trên địa bàn thị xã Từ Sơn ................................................ 76

4.2.1.

Những thành tựu ............................................................................................... 78

4.2.2.

Hạn chế ............................................................................................................. 79

4.2.3.

Những yếu tố ảnh hưởng, nguyên nhân ............................................................ 84

4.3.

Giải pháp tăng cường hiệu lực quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng
cơ bản từ nguồn ngân sách nhà nước trên địa bàn thị xã từ sơn ....................... 87

4.3.1.

Các giải pháp về công tác quy hoạch ............................................................... 89

iv


4.3.2.

Các giải pháp về công tác tổ chức, cán bộ ........................................................ 90



BOT

: Hợp đồng xây dựng - kinh doanh - chuyển giao

BQL

: Ban quản lý

BT

: Hợp đồng xây dựng - chuyển giao

CNH-HĐH

: công nghiệp hóa, hiện đại hóa

ĐTXDCB

: Đầu tư xây dựng cơ bản

GDP

: Tổng sản phẩm nội địa

GPMB

: Giải phóng mặt bằng

GTSXCN


ODA

: Hỗ trợ phát triển chính thức

QLDA

: Quản lý dự án

TKCS

: Thiết kế cơ sở

TKKT

: Thiết kế kỹ thuật

TSCĐ

: Tài sản cố định

TTCN

: Tiểu thủ công nghiệp

UBND

: Ủy ban nhân dân

VSIP

Bảng 4.12. Kết quả thực hiện công tác quyết toán giai đoạn 2013 – 2015 .................... 72
Bảng 4.13. Bảng giá trị đề nghị giảm trừ sau kiểm tra dự án đầu tư xây dựng hạ
tầng khu nhà ở dân cư dịch vụ phường Đình Bảng ..................................... 73
Bảng 4.14. Bảng đánh giá về QLNN đối với ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN trên
địa bàn thị xã Từ Sơn hiện nay .................................................................... 77
Bảng 4.15. Bảng tổng hợp nguyên nhân hạn chế của công tác quản lý ĐTXDCB
từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn thị xã ...................................................... 81

vii


DANH MỤC SƠ ĐỒ, BIỂU ĐỒ
Sơ đồ 2.1.

Các giai đoạn của một dự án đầu tư xây dựng cơ bản ............................... 10

Biểu đồ 4.1. Tỷ lệ các hạn chế mắc phải trong khâu nghiệm thu, thẩm định chất
lượng, bàn giao các dự án ĐTXDCB trên địa bàn thị xã giai đoạn
2013-2015 .................................................................................................. 69
Biểu đồ 4.2. Tổng hơp ý kiến trả lời các nguyên nhân hạn chế của công tác quản
lý nhà nước ĐTXDCB từ nguồn vốn NSNN trên địa bàn thị xã ............... 82

viii


TRÍCH YẾU LUẬN VĂN
1. Tên tác giả: Nguyễn Mạnh Quý
2. Tên Luận văn: “Quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn ngân sách
nhà nước trên địa bàn thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh”
3. Ngành: Quản lý kinh tế

thị xã Từ Sơn thời gian vừa qua.Thang đo Likert chia làm 5 mức độ là 1, 2, 3, 4, 5. Đề
tài dựa vào thang đo này phân loại điểm
secondary data, the thesis lists data need to be collected, systemizes contend and
location for collecting and proposed information supplier, contacts to unit and
department for information supply. Collecting data is implemented by noting, copying
and shooting picture. Checking the data is implemented by direct survey and cross
check. To collect primary data, the thesis uses deep questionnaire, semi-structured
survey on basic construction investment in the research site. Building up questionnaire
with questions related to basic construction investment. The thesis also use Likert scale
to quantify primary data which shows quality of state management on basic
construction investment from state budget in Tu Son township recently. Liker scale is
with 5 level of 1, 2, 3, 4, 5. The thesis uses this scale to classify the point
ngân sách, bổ sung có mục tiêu đã tạo quyền chủ động trong việc bố trí kế hoạch
đầu tư, lồng ghép các nguồn vốn, nâng cao hiệu quả đầu tư; bố trí vốn tập trung
hơn cho các dự án đã hoàn thành, các dự án quan trọng, cấp bách, hạn chế khởi
công mới các dự án chưa thật sự cần thiết; công tác rà soát, thẩm định dự án,
trong đó có thẩm định về nguồn vốn và cân đối vốn được chú trọng hơn, hầu hết
các dự án được triển khai thực hiện có đầy đủ các thủ tục đầu tư theo quy định
của pháp luật; các dự án đầu tư về cơ bản được thực hiện đúng theo mức vốn kế
hoạch đã giao, góp phần hạn chế nợ đọng xây dựng cơ bản.
Tuy công tác quản lý đầu tư xây dựng cơ bản của thị xã Từ Sơn đã được
quan tâm, hoàn thiện song trên thực tế vẫn tồn tại những hạn chế, bất cập.Những
vấn đề nổi bật trong công tác quản lý nhà nước như quản lý cấp phát vốn, quản lý
thanh quyết toán vốn công trình còn chậm, thủ tục rườm rà; công trình thi công
không đúng tiến độ, không quyết toán được; công trình, dự án xây dựng chưa
thực sự đáp ứng yêu cầu đầu tư hay hiệu quả đầu tư các công trình, dự án xây

1


dựng cơ bản của địa phương chưa cao gây lãng phí và thất thoát vốn ngân sách
nhà nước. Để nghiên cứu, đánh giá công tác quản lý nhà nước với đầu tư xây
dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn thị xã Từ Sơn, tỉnh
Bắc Ninh,từ đó chỉ ra các hạn chế và đề xuất các giải pháp nâng cao hiệu quả
quản lý nhà nước với đầu tư xây dựng cơ bản ở các đơn vị hành chính cấp huyện
trong giai đoạn sắp tới, tôi chọn đề tài “Quản lý nhà nước trongđầu tư xây
dựng cơ bản từ nguồn vốn ngân sách nhà nước trên địa bàn thị xã Từ Sơn,
tỉnh Bắc Ninh” làm đề tài nghiên cứu luận văn thạc sỹ quản lý kinh tế.
1.2. MỤC TIÊU NGHIÊN CỨU
1.2.1. Mục tiêu chung
Đánh giá thực trạng quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản từ
nguồn ngân sách nhà nước, từ đó đề xuất hệ thống các giải pháp tăng cường hiệu

- Giải pháp nào cần thiết để tăng cườngquản lý nhà nước về đầu tư xây dựng
cơ bảntừ nguồn vốn ngân sách nhà nước áp dụng trên địa bàn thị xã Từ Sơn?
1.4. ĐỐI TƯỢNG VÀ PHẠM VI NGHIÊN CỨU
1.4.1. Đối tượng nghiên cứu
Công tác quản lý nhà nước về kinh tế, cụ thể là các nội dung quản lý nhà
nướcvà vốn ngân sách nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản của một địa
phương đơn vị hành chính cấp huyện.
Các dự án đầu tư xây dựng cơ bảnđã và đang được triển khai thực hiện trên
địa bàn thị xã Từ Sơn.Cụ thể hơn là các dự án đã được triển khai và hoàn thành
trong giai đoạn 2013-2015 để tiến hành phân tích và so sánh. Riêng nội dung
quản lý thanh quyết toán, đề tài chỉ lựa chọn đối tượng là các dự án được thanh,
quyết toán trong giai đoạn 2013-2015.
Các cán bộ đang trực tiếp làm công tác quản lý nhà nước đầu tư xây dựng
cơ bản, triển khai thực hiện các dự án đầu tư xây dựng cơ bản.Đây chính là đối
tượng khảo sát của đề tài, tập trung vào các cán bộ quản lý xây dựng cơ bản,
doanh nghiệp và công tác quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản. Đó là
các cán bộ của Ban quản lý các dự án xây dựng thị xã Từ Sơn, tỉnh Bắc Ninh, các
doanh nghiệp nhà thầu tham gia thực hiện các dự án xây dựng cơ bản. Ngoài ra
làcác quy định của pháp luật, các quy trình quản lý, trình tự thực hiện và quá
trình thực hiện các bước trong quy trình quản lý đó.
1.4.2. Phạm vi nghiên cứu
a. Phạm vi về nội dung
Đề tài nghiên cứu nội dungquản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản
từ nguồn ngân sách nhà nước, những vấn đề còn tồn tại và đưa ra giải pháp trong
thời gian tới.Quản lý nhà nước trải rộng từ cấp trung ương đến địa phương. Đề
tài tập trung nghiên cứu công tác quản lý nhà nước ở cấp huyện, thị xã, thành phố

3



trực tiếp vào các yếu tố ảnh hưởng đến đầu tư xây dựng cơ bản.

4


PHẦN 2. CƠ SỞ LÝ LUẬN VÀ THỰC TIỄN
2.1. CƠ SỞ LÝ LUẬN
2.1.1. Các khái niệm cơ bản
a. Nhà nước
Theo cách hiểu thông thường, nhà nước vừa là cơ quan thống trị của một
(hoặc một nhóm) giai cấp này đối với một hoặc toàn bộ các giai cấp khác trong
xã hội; vừa là cơ quan quyền lực công đại diện cho lợi ích cộng đồng xã hội thực
hiện những hoạt động nhằm duy trì và phát triển xã hội. Nhà nước có hai thuộc
tính cơ bản là thuộc tính giai cấp và thuộc tính xã hội (Nguyễn Thị Lệ Thúy và
Bùi Thị Hồng Việt, 2012).
b. Quản lý nhà nước
Quản lý nhà nước (QLNN) là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định
hướng và bằng pháp quyền của bộ máy Nhà nước đối với các quá trình xã hội,
các hành vi hoạt động của công dân và mọi tổ chức trong xã hội, nhằm duy trì và
củng cố trật tự xã hội, bảo toàn, củng cố và phát triển quyền lực của Nhà nước,
đảm bảo sự tồn tại và phát triển của xã hội (Nguyễn Thị Lệ Thúy và Bùi Thị
Hồng Việt, 2012).
c. Đầu tư xây dựng cơ bản
Theo quan điểm tài chính cá nhân: Đầu tư là sự hy sinh của một cá nhân
trong việc tiêu dùng hiện tại để tích lũy tài sản phục vụ cho nhu cầu tiêu dùng
trong tương lai.
Theo kinh tế học: Đầu tư được hiểu là việc bỏ vốn vào các hoạt động kinh
tế xã hội để đạt mục đích (mục tiêu) nhất định trong tương lai.
Đầu tư còn được hiểu với nhiều khía cạnh rộng lớn hơn, khi đề cập đến rủi
ro bất trắc, Paul Samuelson đã quan niệm rằng “đầu tư là đánh bạc với tương

Sản phẩm ĐTXDCB có tính đơn chiếc, nên chi phí cho mỗi sản phẩm
thường là khác nhau. Đây là một đặc điểm cần được lưu ý trong quá trình quản lý
đầu tư. Quản lý đầu tư xây dựng công trình phải dựa vào dự toán chi phí đầu tư
xác định cho từng công trình.
ĐTXDCB là hoạt động mang tính rủi ro cao do thời gian đầu tư dài, hoạt
động phụ thuộc nhiều vào điều kiện thiên nhiên. Do vậy, ĐTXDCB phải thực
hiện nghiêm ngặt các bước: chuẩn bị đầu tư; thực hiện đầu tư; nghiệm thu bàn
giao giai đoạn. Để tránh rủi ro, ở mỗi giai đoạn đều có khâu kiểm tra kỹ lưỡng. Ở
giai đoạn chuẩn bị đầu tư, người quyết định đầu tư phải thẩm định dự án đầu tư
trược khi phê duyệt; Ở giai đoạn thực hiện đầu tư, chủ đầu tư phải thẩm định
thiết kế kỹ thuật (hoặc bản vẽ thi công), thẩm định dự toán; Ở giai đoạn nghiệm
thu, người quyết định đầu tư phải thẩm định và phê duyệt báo cáo quyết toán
(Trịnh Thị Thúy Hồng, 2012).

6


d. Quản lý nhà nước với đầu tư xây dựng cơ bản
Là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng và bằng pháp quyền
của bộ máy Nhà nước (Đỗ Hoàng Toàn và Mai Văn Bưu, 2005)đối với
ĐTXDCB, nhằm đảm bảo cho dự án ĐTXDCB có đóng góp tích cực vào nền
kinh tế, góp phần ổn định và phát triển kinh tế xã hội.
Như vậy, có thể hiểu QLNN đối với dự án ĐTXDCB là sự vận dụng những
hiểu biết, kỹ năng, công cụ, kỹ thuật vào quá trình lập kế hoạch tổng thể, điều
phối và kiểm soát một dự án kể từ khi bắt đầu đến khi kết thúc nhằm đạt được
những mục tiêu về thời gian, chi phí, kỹ thuật và chất lượng từ dự án ĐTXDCB.
e. Ngân sách nhà nước
Ngân sách Nhà nước (NSNN) là một phạm trù kinh tế khách quan, ra đời,
tồn tại và phát triển trên cơ sở sự ra đời, tồn tại và phát triển của Nhà nước. Luật
NSNN được Quốc hội khoá XI, kỳ họp thứ 2 thông qua ngày 16/12/2002 đã xác

giải quyết những nguy cơ tiềm ẩn bất ổn định về kinh tế - xã hội. Muốn thực hiện
tốt vai trò này NSNN phải có quy mô đủ lớn để Nhà nước thực hiện các chính
sách tài khoá phù hợp (nới lỏng hay thắt chặt) kích thích sản xuất, kích cầu để
góp phần thúc đẩy tăng trưởng kinh tế, ổn định xã hội (Quốc hội, 2002).
- NSNN là công cụ tài chính góp phần bù đắp những khiếm khuyết của kinh
tế thị trường, đảm bảo công bằng xã hội, bảo vệ môi trường, thúc đẩy nền kinh tế
phát triển bền vững. Trong nền kinh tế thị trường thì mặt trái của nó là phân hoá
giàu nghèo ngày càng tăng trong xã hội, tạo ra sự bất bình đẳng trong phân phối
thu nhập, tiềm ẩn nguy cơ bất ổn định xã hội... Vì vậy, Nhà nước sử dụng NSNN
thông qua công cụ là chính sách thuế khoá và chi tiêu công để phân phối lại thu
nhập giữa các tầng lớp dân cư và cung cấp hàng hoá dịch vụ công cho xã hội,...
(Quốc hội, 2002).
Quỹ NSNNlà toàn bộ các khoản tiền của Nhà nước, kể cả tiền vay, có trên
tài khoản của NSNN các cấp; quỹ NSNN được quản lý tại Kho bạc Nhà nước
(Quốc hội, 2002).
f. Quản lý nhà nước với đầu tư xây dựng cơ bản từ vốn ngân sách nhà nước
Là sự tác động liên tục, có tổ chức, có định hướng và bằng pháp quyền của
bộ máy Nhà nước đối với ĐTXDCB mà cụ thể là các dự án XDCB sử dụng
nguồn vốn được tích lũy từ nền kinh tế, được bố trí trong kế hoạch ngân sách
hàng năm.
2.1.2. Vai trò của đầu tư xây dựng cơ bản
Đầu tư xây dựng cơ bản giữ một vai trò quan trọng trong nền kinh tế quốc
dân. Vai trò và ý nghĩa của ĐTXDCB có thể nhìn thấy rõ từ sự đóng góp của lĩnh
vực này trong quá trình tái sản xuất tài sản cố định cho nền kinh tế quốc dân
thông qua các hình thức xây dựng mới, cải tạo sửa chữa lớn hoặc khôi phục các
công trình hư hỏng hoàn toàn. Cụ thể hơn, ĐTXDCB là một trong những lĩnh
vực sản xuất vật chất lớn của nền kinh tế quốc dân, cùng các ngành sản xuất

8


- Về mặt quốc phòng:các công trình được xây dựng lên góp phần tăng
cường tiềm lực quốc phòng của đất nước, mặt khác khi xây dựng chúng đòi hỏi
phải tính toán kết hợp với vấn đề quốc phòng (Phạm Thị Nhung, 2012).
2.1.3. Các bước quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản
Do đặc điểm của sản phẩm xây dựng và đặc điểm của sản xuất xây dựng chi

9


phối nên hoạt động đầu tư đòi hỏi phải tuân thủ quy trình các bước theo từng giai
đoạn nhất định. Vi phạm trình tự đầu tư xây dựng sẽ gây ra lãng phí, thất thoát và
tạo sơ hở cho phát sinh các tiêu cực trong hoạt động ĐTXDCB. Trên cơ sở quy
hoạch đã phê duyệt, trình tự thực hiện dự án đầu tư bao gồm ba giai đoạn và thực
hiện theo từng bước cụ thể (Trịnh Thị Thúy Hồng, 2012).
Giai đoạn 1: Chuẩn
bị đầu tư

Nghiên
cứu cơ hội
đầu tư

Nghiên cứu
tiền khả thi

Nghiên cứu
khả thi

Thẩm định
và phê
duyệt dự án

là cơ sở thực hiện giai đoạn sau. Tuy nhiên, tùy tính chất quy mô của dự án mà
các bước trên có thể được rút ngắn lại. Ở giai đoạn chuẩn bị đầu tư, đối với
những dự án vừa và nhỏ có thể không cần bước nghiên cứu cơ hội đầu tư và
bước nghiên cứu tiền khả thi mà xây dựng luôn dự án khả thi, thậm chí chỉ cần
lập báo cáo kinh tế kĩ thuật đối với những dự án có thiết kế mẫu (Trịnh Thị
Thúy Hồng, 2012).

10


2.1.4. Mục tiêu, nguyên tắc quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản
Mục tiêu cơ bản của quản lý ĐTXDCB nói chung là hoàn thành các công
việc theo đúng yêu cầu kỹ thuật và chất lượng, trong đó phạm vi ngân sách được
duyệt và theo tiến độ thời gian cho phép. Về mặt toán học, ba mục tiêu này liên
quan chặt chẽ đến nhau và có thể biểu diễn theo công thức sau:
C=f(P,T,S)
Trong đó:

C: Chi phí
P: Mức độ hoàn thành công việc (kết quả)
T: Thời gian
S: Phạm vi dự án

Ba yếu tố thời gian, mức độ hoàn thành công việc và chi phí có mối quan hệ
chặt chẽ với nhau. Tầm quan trọng của từng mục tiêu có thể khác nhau giữa các
dự án, giữa các thời kỳ đối với cùng một dự án/ công trình, nhưng nói chung, đạt
được kết quả tốt đối với mỗi một dự án/ công trình phải hi sinh một trong các
mục tiêu. Trong quá trình quản lý dự án/ công trình thường phải diễn ra hoạt
động đánh đổi mục tiêu. Đó là chi phí cơ hội cho từng dự án/ công trình. Mỗi dự
án/ công trình hi sinh mục tiêu không giống nhau (Từ Quang Phương, 2012).

2.1.5. Nội dung quản lý nhà nước trong đầu tư xây dựng cơ bản từ nguồn
vốn ngân sách nhà nước
Chức năng QLNN là những công việc khác nhau mà chủ thể QLNN phải
thực hiện trong quá trình hình thành, thực hiện và hoạt động của công trình xây
dựng nhằm đạt được mục tiêu của công trình đó. QLNNĐTXDCB bao gồm các
chức năng sau:
- Xây dựng và chỉ đạo thực hiện các chiến lược, đề án, quy hoạch, kế hoạch
phát triển thị trường xây dựng và năng lực ngành xây dựng;
- Ban hành và tổ chức thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về
xây dựng;
- Xây dựng và ban hành tiêu chuẩn, quy chuẩn kỹ thuật về xây dựng;
- Tổ chức, quản lý thống nhất quy hoạch xây dựng, hoạt động quản lý dự
án, thẩm định dự án, thiết kế xây dựng; ban hành, công bố các định mức và giá
xây dựng;
- Hướng dẫn, kiểm tra và đánh giá việc thực hiện công tác quản lý chất
lượng công trình xây dựng; quản lý chi phí đầu tư xây dựng và hợp đồng xây
dựng; quản lý năng lực hoạt động xây dựng, thực hiện quản lý công tác đấu thầu
trong hoạt động xây dựng; quản lý an toàn, vệ sinh lao động, bảo vệ môi trường
trong thi công xây dựng công trình;
- Cấp, thu hồi giấy phép, chứng chỉ, chứng nhận trong hoạt động đầu tư
xây dựng;

12