VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN NGỌC VIỆT

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA CHÍNH QUYỀN HUYỆN TỪ THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ HÀ NỘI

Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số : 9 38 01 02

LUẬN ÁN TIẾN SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. NGUYỄN MINH PHƯƠNG

HÀ NỘI - 2019


LỜI CAM ĐOAN
Tôi cam đoan Luận án này là công trình do tôi thực hiện.
Mọi số liệu, kết quả nghiên cứu đã công bố được tham khảo trong
Luận án đều trung thực và trích dẫn nguồn đúng quy định. Những kết
quả nghiên cứu của Luận án chưa từng được công bố trong bất kỳ
công trình của tác giả nào khác.

Nghiên cứu sinh

Nguyễn Ngọc Việt


DANH MỤC CÁC CÔNG TRÌNH KHOA HỌC ĐÃ CÔNG BỐ LIÊN
QUAN ĐẾN LUẬN ÁN ........................................................................................ 151
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO ............................................................. 152


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT
CBCC

: Cán bộ, công chức

CCHC

: Cải cách hành chính

CQCM

: Cơ quan chuyên môn

CQĐP

: Chính quyền địa phương

CQTW

: Chính quyền Trung ương

HĐND

: Hội đồng nhân dân


: Xã hội chủ nghĩa


MỞ ĐẦU
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trước yêu cầu xây dựng và hoàn thiện Nhà nước pháp quyền XHCN
việc đổi mới mô hình tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước trở thành
yêu cầu cấp thiết từ thực tiễn cuộc sống. Việc đổi mới, cải cách bộ máy nhà
nước dường như mới tập trung ở Trung ương, mà còn chưa quan tâm nhiều
chính quyền địa phương các cấp, bảo đảm sự đồng bộ, tính thống nhất, thông
suốt, hiệu lực, hiệu quả của hệ thống hành chính nhà nước.
Chính quyền huyện là bộ phận cấu thành quan trọng của hệ thống chính
quyền địa phương, là cấp trung gian nối nhịp quản lý giữa chính quyền cấp
tỉnh với người dân, chỉ đạo, giải quyết những công việc trong phạm vi lãnh
thổ của mình. Vì vậy, năng lực, hiệu lực và hiệu quả hoạt động của chính
quyền huyện trực tiếp ảnh hưởng đến đời sống dân sinh, phát huy quyền làm
chủ của nhân dân, bảo đảm sự ổn định của hệ thống chính trị.
Thực tiễn cho thấy ở đâu chính quyền huyện phát huy được vai trò thì
những chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật của Nhà nước đi vào cuộc
sống của người dân, ngược lại chính quyền huyện yếu là địa bàn đó sẽ nảy
sinh nhiều vấn đề dân sinh bức xúc, xã hội mất ổn định. Chính vì vậy, từ khi
khai sinh Nhà nước Việt Nam Dân chủ Cộng hòa đến nay Đảng và Nhà nước
ta luôn quan tâm đến việc củng cố, hoàn thiện bộ máy chính quyền địa
phương. Văn kiện Đại hội XI, XII của Đảng đã xác định nhiệm vụ đánh giá
mô hình CQĐP hiện nay và xác định mô hình phù hợp là hết sức quan trọng
trong quá trình phát triển của đất nước [20], [21].
Đối với TP. Hà Nội là Thủ đô của cả nước, cùng với việc phát triển đô
thị thì chính quyền huyện trực thuộc vẫn rất lớn với 17 huyện, 01 thị xã/30
đơn vị; là nơi luôn quan tâm có nhiều đổi mới cả trong tổ chức, quản lý kinh
tế, văn hóa, xã hội và cải cách hành chính, đặc biệt chú trọng việc xây dựng

vụ về hành chính và công việc của người dân theo quy định của pháp luật. Do
vậy, Đảng và Nhà nước ta đã tiến hành thí điểm không tổ chức HĐND huyện,
quận, phường ở 10 tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương với mong muốn
tiến tới giảm bớt một cấp CQĐP.
Trong bối cảnh đó, Hiến pháp năm 2013 quy định về tổ chức chính
quyền địa phương tại chương IX có nhiều nội dung mới so với các quy định
2


của Hiến pháp năm 1992 (được sửa đổi, bổ sung năm 2001). Trên cơ sở đó,
Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 đã cụ thể hóa về CQĐP ở
các đơn vị hành chính và cấp chính quyền được tổ chức hợp lý [98]. Đồng
thời, Nghị quyết số 18 -NQ/TW ngày 25/10/2016 Hội nghị Trung ương 6
khóa XII về một số vấn đề tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ
thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả đã chỉ rõ: “…Sự phối
hợp giữa các cấp, các ngành, các địa phương có lúc, có nơi thiếu chặt chẽ.
Chưa quy định thấy rõ tính đặc thù để phân biệt chính quyền đô thị, nông
thôn, hải đảo. Các đơn vị hành chính địa phương nhìn chung quy mô nhỏ,
nhiều đơn vị không bảo đảm tiêu chuẩn theo quy định, nhất là cấp huyện, cấp
xã…” và đề ra giải pháp rà soát, bổ sung, hoàn thiện Luật Tổ chức chính
quyền địa phương, quy định rõ nhiệm vụ, quyền hạn, trách nhiệm của chính
quyền cấp tỉnh, cấp huyện, cấp xã; quy định rõ cơ chế phân cấp, uỷ quyền và
thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn khi được phân cấp, uỷ quyền giữa các cấp
chính quyền địa phương. Hiện nay, thực hiện ý kiến chỉ đạo của Thủ tướng
Chính phủ, Bộ Nội vụ đã ban hành Kế hoạch số 1547 /KH-BNV ngày
13/4/2018 xây dựng dự án Luật sửa đổi, bổ sung một số điều của Luật Tổ
chức chính quyền địa phương.
Xuất phát từ những điều đó, Nghiên cứu sinh chọn đề tài “Tổ chức và
hoạt động của chính quyền huyện từ thực tiễn thành phố Hà Nội” làm luận
án tiến sĩ luật học.

được ban hành.
4. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
4.1. Phương pháp luận
Đề tài được thực hiện trên cơ sở phương pháp luận của Chủ nghĩa Mác
– Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh và các quan điểm của Đảng, Nhà nước ta về
Nhà nước và pháp luật; về tổ chức bộ máy và Nhà nước pháp quyền XHCN…
Trên cơ sở tập hợp, hệ thống hóa các công trình nghiên cứu có liên
quan đến chủ đề luận án, luận án sẽ kế thừa có chọn lọc, phát triển các luận
điểm nghiên cứu, đồng thời phát hiện vấn đề nghiên cứu mới, xây dựng các
luận điểm- Luận án tiếp cận giải quyết vấn đề nghiên cứu từ góc độ của khoa
học pháp lý, khoa học hành chính.

4


Luận án tiếp cận giải quyết vấn đề nghiên cứu từ góc độ của khoa học
pháp lý, khoa học hành chính. Tuy nhiên, có thể tiếp cận liên ngành, đa ngành
khoa học xã hội, khoa học quản lý được luận án khai thác ở mức độ tối đa.
4.2. Phương pháp nghiên cứu
Để phục vụ nghiên cứu đề tài, tác giả sử dụng các phương pháp cụ thể sau:
- Phương pháp kết hợp lý luận và thực tiễn: Phương pháp này được sử
dụng bao trùm cả luận án. Cụ thể, tác giả sử dụng lý luận về tổ chức và hoạt
động của bộ máy nhà nước, lý luận về CQĐP, chính quyền huyện để phân
tích, đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động chính quyền huyện, TP. Hà
Nội; từ đó khái quát thành những vấn đề có tính lý luận về tổ chức và hoạt
động của chính quyền huyện (chương 2, chương 3); kết hợp lý luận và thực
tiễn làm cơ sở đề xuất các giải pháp đổi mới mô hình và tổ chức chính quyền
huyện, hoàn thiện pháp luật về CQĐP (Chương 4).
- Phương pháp phân tích và tổng hợp: được sử dụng để phân tích các
quan điểm về CQĐP, đặc điểm, cấu trúc của CQĐP và các mối quan hệ chính

luật Việt Nam qua các thời kỳ, tham khảo các quy định của Hiến pháp và Luật
tổ chức HĐND và UBND, các nghị quyết của Chính phủ, các nghị quyết,
quyết định của HĐND và UBND TP. Phương pháp này chủ yếu được sử dụng
tại Chương 2, Chương 3 của luận án.
5. Đóng góp mới về khoa học của luận án
Thứ nhất, luận án hệ thống hoá, làm rõ và bổ sung các vấn đề lý luận về
tổ chức và hoạt động của chính quyền huyện một cách hệ thống và toàn diện
từ góc độ nghiên cứu liên ngành: khoa học pháp lý, khoa học tổ chức và khoa
học hành chính. Trên cơ sở phân tích các quan điểm lý luận và thực tiễn, luận
án đưa ra một số vấn đề lý luận như: khái niệm, mục tiêu, yêu cầu, điều kiện
bảo đảm hoàn thiện bộ máy chính quyền huyện ở nước ta.
Thứ hai, trên cơ sở nguồn tư liệu lịch sử; Luận án tiếp tục phân tích,
làm rõ những vấn đề thực tiễn và khai thác từ chính quyền huyện của TP. Hà
Nội để chỉ ra kết quả, hạn chế, nguyên nhân và bài học kinh nghiệm.
Thứ ba, trên cơ sở đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động chính
quyền huyện, luận án đã chỉ ra sự cần thiết và đề xuất các quan điểm và giải
pháp hoàn thiện tổ chức, hoạt động của chính quyền huyện, gồm: Bảo đảm
yêu cầu thể chế hóa quan điểm của Đảng, Nhà nước về đổi mới tổ chức bộ
6


máy nhà nước và chính quyền địa phương; đáp ứng yêu cầu đẩy mạnh cải
cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước ở địa phương;
đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nước Pháp quyền XHCN và hội nhập quốc tế.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận án
6.1. Ý nghĩa lý luận
Sau khi nghiên cứu và bảo vệ thành công, luận án có thể được sử dụng
trong học tập, giảng dạy nhằm nâng cao nhận thức về hoàn thiện tổ chức và
hoạt động chính quyền huyện ở nước ta hiện nay, cơ sở lý luận quan trọng để
phân biệt chính quyền nông thôn và đô thị, nhằm nâng cao hiệu quả quản lý

nội dung sau:
1.1. Những công trình nghiên cứu ngoài nước
Cuốn The structure of Local government – A comperative Survey of 81
countries, Samuel Humes và Eileen Martin [147] đã mô tả về cấu trúc của
Chính quyền địa phương, các mô hình mẫu của chính quyền địa phương, các
thiết chế của chính quyền địa phương bao gồm các định chế cơ bản: Hội đồng
- cơ quan đại diện của chính quyền ở địa phương; (V) Các Uỷ ban; (VI)
Các ban; (VII) Người đứng đầu bộ phận hành pháp địa phương - Chủ tịch
Uỷ ban;(VIII) Người lao động làm việc ở chính quyền địa phương - Công
chức; (IX). Bên cạnh đó đề cập đến sự tác động của các thiết chế đến tổ
chức và hoạt động của chính quyền địa phương như : Các đảng chính trị;
(X) Sự quản lý của chính quyền trung ương; (XI) Đại diện chính quyền địa
phương và quyền hành pháp; (XII) Hướng tới Đại diện chính quyền địa
phương trách nhiệm.
S. Chiavo – Compo và P.S.A Suradam đã viết ở chương 4, trong cuốn
“To Serve and to Preserve: Improving Public Administration in a Competitive
World”, [150], về cơ cấu tổ chức của chính quyền cấp dưới và chính quyền
địa phương. Nhấn mạnh các điểm then chốt và các định hướng cải thiện, theo
các tác giả mỗi nước có tổ chức chính quyền địa phương, nó có quyền lực,
nguồn lực và cơ cấu tổ chức khác nhau tùy thuộc vào hình thức nhà nước liên
bang hay đơn nhất. Hoạt động của chính quyền địa phương chịu ảnh hưởng
mạnh mẽ của các tập tục văn hóa đặc biệt là ở các quốc gia châu Phi và khu
vực Thái Bình Dương. Các tác giả cũng đề cập đến sự khác biệt giữa chính
quyền nông thôn, các thành phố và thành phố có quy mô lớn. Với các định
8


hướng cải thiện chính quyền địa phương, điều đầu tiên là phân công trách
nhiệm rõ ràng, “tin tưởng” cơ quan dân cử của chính quyền cấp dưới, trao
một số thẩm quyền và cơ chế đặc biệt nhấn mạnh tới các thành phố lớn.

tiếp gắn với cơ quan hành chính nhà nước địa phương: Nguyễn Cửu Việt (chủ
biên), “Luật hành chính nước ngoài” [141], Viện Khoa học pháp lý, “Luật
hành chính một số nước trên thế giới” [136], tác giả Thang Văn Phúc (chủ
biên), Tổ chức bộ máy và cải cách hành chính ở CHLB Đức [85], Ban Tổ
chức - Cán bộ Chính phủ, “Về mô hình tổ chức bộ máy hành chính của các
nước trên thế giới” [2], tác giả Lương Trọng Yêm, Bùi thế Vĩnh, “Mô hình
hành chính các nước ASEAN” [144] v.v. Các hội thảo: Hội thảo “Bộ máy
hành chính và cải cách hành chính của Thuỵ Sỹ và Malaysia [49]; Toạ đàm
quốc tế về “Cải cách nền hành chính nhà nước” [128]; tác giả Nguyễn Kim
Thoa, Nguyễn Sỹ Đại, Cuốn “Tổ chức chính quyền địa phương Cộng hoà
Liên bang Đức” [114], Soren Haggroth - Curt Riber dahl - Karin Rude beck,
“Chính quyền địa phương của Thụy Điển - truyền thống và cải cách” [102] đề
cập tổ chức bộ máy CQĐP của Thụy Điển.
Việc nghiên cứu những công trình trên đã giúp tác giả luận án thấy rằng:
Thứ nhất, dù ở quốc gia nào, thì hoạt động của CQĐP mang đặc tính là
có sự khác nhau và đa dạng.
Thứ hai, quyền lực nhà nước không chỉ được phân chia theo chiều
ngang thành các ngành lập pháp, hành pháp và tư pháp mà còn phải tiếp tục
phân chia ở chiều dọc giữa trung ương và địa phương.
Vì vậy cơ cấu tổ chức, hoạt động của CQĐP cần được quy định hợp lý
nhằm phát huy hiệu quả cao nhất của CQĐP. Theo đó, để tổ chức việc tham
gia của các đại biểu dân cử vào chính quyền huyện thì có ba mô hình chủ yếu:
mô hình lĩnh vực, mô hình lãnh thổ và mô hình chức năng; Đồng thời thiết lập
nguyên tắc phi tập trung hóa trong quản lý hành chính, gắn với nguyên tắc tự
quản địa phương; Các mô hình tổ chức CQĐP hiệu quả xuất phát từ những
công trình nghiên cứu trên là kinh nghiệm quý báu cho việc đề xuất các giải
pháp, mô hình chính quyền huyện ở nước ta …

10