VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ THU THỦY

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN
NÔNG SƠN, TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN THỊ THU THỦY

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN HUYỆN
NÔNG SƠN, TỈNH QUẢNG NAM

Ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 838.01.02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
TS. NGUYỄN VĂN THUẬN

HÀ NỘI, năm 2019


KẾT LUẬN .................................................................................................... 77
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC TỪ VIẾT TẮT
BCH

: Ban chấp hành

HĐND

: Hội đồng nhân dân

MTTQ

: Mặt trận Tổ quốc

QH

: Quốc hội

UBND

: Ủy ban nhân dân

XHCN

: Xã hội



quyền Trung ương và chính quyền địa phương thì cấp xã là cầu nối giữa Nhà
nước với nhân dân, là nơi nhân dân trực tiếp thực hiện quyền dân chủ của mình
thông qua hai hình thức cơ bản là dân chủ đại diện và dân chủ trực tiếp. [28]
Theo quy định của Hiến pháp, pháp luật thì HĐND là cơ quan quyền lực
nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của
nhân dân, do nhân dân bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ
quan nhà nước cấp trên. HĐND cấp xã là cơ quan quyền lực nhà nước gần dân
nhất. Hơn nữa, hiện nay xã là cấp trực tiếp quản lý trên 80% dân số cả nước, trải
dài trên diện tích rộng lớn từ Bắc tới Nam, từ miền núi tới đồng bằng, hải đảo
nên hiệu lực quản lý của cấp chính quyền này góp phần quyết định sự thành
công hay thất bại của mọi chủ trương, chính sách được hoạch định từ cấp trên.
Hơn 60 năm, từ Hiến pháp đầu tiên năm 1946 đến Hiến pháp 2015 và các

1


quy định pháp luật hiện nay, cùng với sự hoàn thiện hệ thống bộ máy nhà nước
từ trung ương đến địa phương, vai trò HĐND cấp xã từng bước được khẳng
định. Điều đó thể hiện qua việc HĐND cấp xã ngày càng làm tốt chức năng là
cơ quan đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân địa phương, thay mặt
nhân dân quyết định những vấn đề quan trọng trên các lĩnh vực kinh tế - xã hội,
quốc phòng - an ninh. Những vấn đề liên quan đến lợi ích của tập thể, lợi ích
của đại bộ phận nhân dân trên địa bàn đều được nhân dân bàn bạc và quyết
định thông qua cơ quan đại diện của mình. Và, điều đó lại càng có ý nghĩa
quan trọng trong tiến trình xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN "của dân, do
dân, vì dân" hiện nay.
Tuy nhiên, cũng phải thẳng thắn nhìn nhận rằng thực tế hoạt động của
HĐND các cấp đã bộc lộ một số bất cập, chưa đáp ứng được yêu cầu nhiệm vụ
đặt ra, nhất là HĐND cấp xã. Bên cạnh đó, những quy định pháp luật liên quan
đến tổ chức, hoạt động của HĐND cũng còn một số nội dung chưa phù hợp,

của HĐND từ thực tiễn hoạt động của HĐND quận Hoàn Kiếm, thành phố Hà
Nội, Luận văn thạc sĩ Hành chính công, Học viện Hành chính quốc gia Hà Nội.
- Đinh Ngọc Quang, Về Đổi mới tổ chức và hoạt động của HĐND các cấp
nhiệm kỳ 2004 -2009, tạp chí quản lý Nhà nước số 02/2005.
- Vũ Thị Kim Vân và các cộng sự (2010), Thực trạng và giải pháp nâng
cao hiệu quả hoạt động của HĐND xã ở Bình Dương, Đề tài nghiên cứu khoa
học cấp tỉnh.
- Nguyễn Tất Viễn, Nhân bầu cử Quốc hội và bầu cử HĐND các cấp, suy
nghỉ về vấn đề tất cả quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân, Tạp chí Tổ chức
nhà nước số 3/2011.
- Nguyễn Đăng Dung ( 2012), HĐND trong nhà nước pháp quyền, NXB
Tư pháp.
- Nguyễn Thị Nữ ( 2012) , Tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã – qua
thực tiễn ở tỉnh Thừa Thiên Huế, Luận văn Thạc sỹ Luật học, Khoa Luật – Đại

3


học Luật Huế.
- Trần Xuân Anh (2013), Nâng cao chất lượng hoạt động giám sát của
HĐND cấp xã, Tiểu luận, Học viện Hành chính.
- Trịnh Đình Bá ( 2016), Hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện từ
thực tiễn tỉnh Quảng Ngãi.
- Nguyễn Thị Thu Huyền và các cộng sự (2016), Các giải pháp nâng cao
hiệu quả hoạt động giám sát của HĐND, Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ.
- Lâm Thị Quỳnh Giao, Nâng cao chất lượng hoạt động của HĐND cấp
xã ở thành phố Hà Nội, Tạp chí Cộng sản số 05/2017
Tại tỉnh Quảng Nam từ trước đến nay chỉ có duy nhất một đề tài khoa
học cấp tỉnh :"Năng lực quyết định và hiệu quả hoạt động giám sát của
HĐND tỉnh, HĐND cấp xã trên địa bàn tỉnh Quảng Nam - Thực trạng,

bàn huyện Nông Sơn, tỉnh Quảng Nam trong giai đọan hiện nay, trong đó tập
trung nghiên cứu HĐND cấp xã nhiệm kỳ 2016-2021 (sau khi Luật Tổ chức
chính quyền địa phương có hiệu lực thi hành).
4.2. Phạm vi nghiên cứu:
Chỉ nghiên cứu HĐND các xã trên địa bàn huyện Nông Sơn, tỉnh Quảng
Nam (huyện Nông Sơn không có đơn vị hành chính cấp thị trấn, phường).
5. Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu
5.1. Cơ sở lý luận
Đề tài sử dụng phương pháp luận của chủ nghĩa duy vật làm phương pháp
chung mang tỉnh chủ đạo trong nghiên cứu.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Đề tài sử dụng kết hợp nhiều phương pháp nghiên cứu để mang lại kết quả
đầy đủ và chính xác nhất. Các phương pháp nghiên cứu được chia làm hai nhóm:
- Nhóm phương pháp nghiên cứu lý thuyết bao gồm: Phương pháp
phân tich và tổng hợp lý thuyết, phương pháp phân loại và hệ thống hóa lý
thuyết, phương pháp lịch sử được dùng để nghiên cứu hệ thống văn bản, các
đề tài nghiên cứu khoa học, các báo cáo, tham luận tại các hội thảo, hội nghị

6


chuyên đề có liên quan để xem xét cơ sở lý luận về tổ chức, hoạt động của
HĐND cấp xã.
- Nhóm phương pháp nghiên cứu thực tiễn bao gồm: Phương pháp điều
tra, phương pháp phân tích tổng kết kinh nghiệm, phương pháp chuyên gia
được dùng để nghiên cứu thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã tại
huyện Nông Sơn, xem xét những thành quả trong quá khứ để rút ra kết luận bổ
ích cho thực tiễn và lý luận khoa học, tham khảo ý kiến của các chuyên gia để
đánh giá khách quan ưu điểm, các mặt tích cực cũng như tồn tại, hạn chế trong
tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã hiện nay, đồng thời đề xuất các giải

CHƯƠNG 1
NHỮNG VẪN ĐỀ LÝ LUẬN VÀ PHÁP LÝ VỀ TỔ CHỨC VÀ
HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ
1.1. Khái niệm, đặc điểm, vai trò, chức năng, nhiệm vụ và quyền hạn
của Hội đồng nhân dân cấp xã
1.1.1. Khái niệm Hội đồng nhân dân cấp xã
HĐND được thành lập từ cuối năm 1945 theo Sắc lệnh số 63 ngày
22/11/1945 của Chính phủ lâm thời Việt Nam dân chủ cộng hòa. Hiến pháp
đầu tiên của nước ta năm 1946 cũng quy định thành lập HĐND ở tỉnh, thành
phố, thị xã và xã. Tiếp sau đó, các Hiến pháp 1959, 1980, 1992 và 2013; Luật
Tổ chức và hoạt động HĐND và Ủy ban hành chính năm 1962; Luật Tổ chức
và hoạt động của HĐND và UBND năm 1983, 1989, 1994, 2003; Luật Tổ chức
chính quyền địa phương năm 2015, HĐND được tổ chức ở tất cả các cấp hành
chính ở địa phương gồm cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Các văn bản pháp luật
nói trên đều ghi nhận HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại
diện cho ý chí nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, do nhân dân địa
phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà
nước cấp trên, HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để
phát huy tiềm năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh
tế - xã hội , củng cố quốc phòng, an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật
chất và tinh thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương
đối với cả nước. HĐND thực hiện quyền giám sát đối với hoạt động của
Thường trực HĐND, UBND, Tòa án nhân dân, Viện Kiểm sát nhân dân cùng
cấp; giám sát việc tuân theo pháp luật, việc thực hiện các nghị quyết của
HĐND của cơ quan nhà nước, tổ chức kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang
nhân dân và công dân ở địa phương. Hiến pháp 1959 ghi nhận :" Hội đồng
9


nhân dân các cấp là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương". Điều 114

kinh tế - xã hội, quốc phòng - an ninh.
Vì nhân dân là người làm chủ đất nước, mọi quyền lực nhà nước thuộc về
nhân dân, cho nên người dân phải được quyền quyết định mọi vấn đề quan
trọng của đất nước và địa phương thông qua cơ quan đại diện cho mình ở các
cấp: cấp Trung ương là Quốc hội, cấp địa phương là HĐND. Thẩm quyền
quyết định những vấn đề quan trọng ở địa phương của HĐND chính là hình
thức người dân thực hiện quyền dân chủ đại diện của mình. Quyền lực của
HĐND là được nhân dân trao thông qua việc bầu chọn các đại biểu HĐND
thay mặt cho mình. Điều này cũng được pháp luật khẳng định :" HĐND quyết
định các vấn đề của địa phương do luật định". [28]
 Đây là cấp chính quyền cuối cùng trong hệ thống chính quyền ở địa
phương và là cấp gần dân nhất.
HĐND được tổ chức theo đơn vị hành chính, mà theo phân loại đơn vị
hành chính của nước ta thì cấp xã là đơn vị hành chính cuối cùng trong hệ
thống đơn vị hành chính. Do vậy, HĐND cũng là cấp cuối cùng trong hệ thống
chính quyền địa phương (cấp thôn, tổ dân phố, ấp....không phải là đơn vị hành
chính). Vì là cấp cuối cùng trong hệ thống chính quyền, thực thi quyền lực
trong phạm vi hẹp của địa phương, nên HĐND, đại biểu HĐND trực tiếp tương
tác với người dân trong hoạt động công vụ không qua trung gian. Đây là nét
khác biệt chủ yếu của HĐND cấp xã với HĐND cấp trên và cũng chính là đặc
điểm của HĐND cấp xã.
 Tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc tập trung dân chủ, quyết định
theo đa số.
Tập trung dân chủ là một nguyên tắc quan trọng của mọi cơ quan, tổ chức
thuộc hệ thống chính trị của nước ta hiện nay. Nguyên tắc tập trung dân chủ
trong tổ chức Nhà nước cũng đã được Hiến định :" Nhà nước được tổ chức và
hoạt động theo Hiến pháp và pháp luật, quản lý xã hội bằng Hiến pháp và pháp

12




Căn cứ vào Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015, HĐND cấp
xã có ba chức năng cơ bản đó là: chức năng đại diện, chức năng quyết định và
chức năng giám sát.
 Chức năng đại diện
HĐND là cơ quan hợp thành bởi các đại biểu HĐND, mà đại biểu HĐND
là do cử tri bầu ra, là người đại diện cho ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa
phương, chịu trách nhiệm trước cử tri địa phương về việc thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn đại biểu của mình. Nên HĐND trước hết và cơ bản phải thực hiện
chức năng đại diện.
 Chức năng quyết định của HĐND được ghi nhận như sau
Đối với chức năng quyết định - được thể hiện ở việc xây dựng và ban
hành các nghị quyết về phát triển kinh tế - xã hội, đảm bảo quốc phòng - an
ninh của địa phương và những vấn đề khác theo luật định.
HĐND ra quyết định dưới hình thức nghị quyết trên nguyên tắc thống
nhất theo đa số để điều chỉnh các mối quan hệ xã hội trên phạm vi địa phương
mình theo định hướng XHCN, nhằm đảm bảo cho Hiến pháp, luật, văn bản quy
phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên được thực thi và góp phần làm
cho cuộc sống người dân ngày một tốt hơn. Do đó, quyết định của HĐND phải
đảm bảo hai yêu cầu cơ bản là: Không trái với quy định của Hiến pháp, pháp
luật và phản ảnh được ý chí, nguyện vọng của nhân dân địa phương hay nói
cách khác là phải đáp ứng với yêu cầu của thực tiễn cuộc sống.
 Chức năng giám sát
Theo quy định của pháp luật thì: Giám sát là việc chủ thể giám sát theo
dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu sự giám
sát trong việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật về việc thực hiện nhiệm vụ,
quyền hạn của mình, xử lý theo thẩm quyền hoặc yêu cầu, kiến nghị cơ quan
có thẩm quyền xử lý. [38]
15



quyền làm chủ của nhân dân, huy động các nguồn lực xã hội để xây dựng và
phát triển kinh tế - xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh trên địa bàn xã.
Bên cạnh đó, HĐND cấp xã có các nhiệm vụ, quyền hạn riêng như sau”
[35]
Thứ nhất, ban hành nghị quyết về những vấn đề thuộc thẩm quyền.
Thứ hai, quyết định biện pháp bảo đảm trật tự, an toàn xã hội, đấu tranh,
phòng, chống tội phạm và các hành vi vi phạm pháp luật khác; phòng, chống
quan liêu, tham nhũng trong phạm vi được phân quyền; biện pháp bảo vệ tài
sản của cơ quan, tổ chức, bảo hộ tính mạng, tự do, danh dự, nhân phẩm, tài sản,
các quyền và lợi ích hợp pháp khác của công dân trên địa bàn xã.
Thứ ba, bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm Chủ tịch HĐND, Phó Chủ tịch
HĐND, Trưởng ban, Phó Trưởng ban của HĐND xã; bầu, miễn nhiệm, bãi
nhiệm Chủ tịch UBND, Phó Chủ tịch UBND và các Ủy viên UBND xã.
Thứ tư, quyết định dự toán thu ngân sách nhà nước trên địa bàn; dự toán
thu, chi ngân sách xã; điều chỉnh dự toán ngân sách xã trong trường hợp cần
thiết; phê chuẩn quyết toán ngân sách xã. Quyết định chủ trương đầu tư chương
trình, dự án của xã trong phạm vi được phân quyền.
Thứ năm, giám sát việc tuân theo Hiến pháp và pháp luật ở địa phương,
việc thực hiện nghị quyết của HĐND xã; giám sát hoạt động của Thường trực
HĐND, UBND cùng cấp, Ban của HĐND cấp mình; giám sát văn bản quy
phạm pháp luật của UBND cùng cấp.
Thứ sáu, lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức
vụ do HĐND xã bầu theo quy định.
Thứ bảy, bãi nhiệm đại biểu HĐND xã và chấp nhận việc đại biểu HĐND
xã xin thôi làm nhiệm vụ đại biểu.
Thứ tám, bãi bỏ một phần hoặc toàn bộ văn bản trái pháp luật của UBND,
Chủ tịch UBND xã.