VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN NGỌC DŨNG

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ
TAM KỲ, TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN NGỌC DŨNG

TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN CẤP XÃ TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ
TAM KỲ, TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số

: 8 38 01 02

NGƯỜI HƯỚNG DẪN KHOA HỌC:
GS.TS. THÁI VĨNH THẮNG


2.2. Thực tiễn tổ chức của Hội đồng nhân dân cấp xã từ thực tiễn thành phố
Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam: .............................................................................. 27
2.3. Về hoạt động của HĐND cấp xã ở thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam: . 33
CHƯƠNG 3. QUAN ĐIỂM, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN TỔ CHỨC VÀ
HOẠT ĐỘNG CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN CẤP XÃ Ở NƯỚC TA
HIỆN NAY ..................................................................................................... 51
3.1. Yêu cầu hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp xã ở
nước ta hiện nay: ............................................................................................. 51
3.2. Quan điểm hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Hội đồng nhân dân cấp
xã ..................................................................................................................... 55
3.3. Các nhóm giải pháp hoàn thiện việc tổ chức và hoạt động của Hội đồng
nhân dân cấp xã ............................................................................................... 59
KẾT LUẬN .................................................................................................... 75
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT

HĐND

: Hội đồng nhân dân

UBND

: Ủy ban nhân dân

HĐND-UBND

: Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân


Trong thời gian qua việc tổ chức và hoạt động của HĐND không
ngừng được củng cố, kiện toàn đảm bảo số lượng, chất lượng; thường xuyên
đổi mới nội dung, phương thức hoạt động ngày càng hiệu quả. Qua đó đã phát
huy vai trò vị trí của HĐND các cấp, là cơ quan đại diện của nhân dân, cơ
quan quyền lực nhà nước ở địa phương. Chất lượng hoạt động đại biểu
HĐND các cấp cũng không ngừng được nâng lên. Đại đa số đại biểu HĐND
đã phát huy vai trò, chức năng nhiệm vụ, quyền hạn của người đại biểu dân
cử, thường xuyên giữ mối liên hệ chặt chẽ với nhân dân, nêu cao trách nhiệm
trước nhân dân và hoàn thành nhiệm vụ được giao.
Hoạt động của Hội đồng nhân dân xã, phường trên địa bàn thành phố
Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam đã có sự thay đổi, phát triển cả về chiều rộng và
chiều sâu. Chất lượng đại biểu Hội đồng nhân dân ở cấp xã được nâng lên
qua từng nhiệm kỳ, vai trò, trách nhiệm của mỗi đại biểu được phát huy, chất

1


lượng hoạt động của Hội đồng nhân dân từng bước được nâng lên được thể
hiện thông qua các kỳ họp, các hoạt động giám sát, hoạt động chất vấn... Qua
đó góp phần tích cực trong việc hoàn thành nhiệm vụ phát triển kinh tế xã
hội, đảm bảo quốc phòng an ninh nâng cao đời sống vật chất tinh thần cho
nhân dân tại địa phương.
Tuy nhiên, bên cạnh những ưu điểm đạt được, hoạt động của Hội đồng
nhân dân cấp xã của thành phố Tam Kỳ vẫn còn những hạn chế tồn tại nhất
định đó là: Cơ cấu đại biểu của Hội đồng nhân dân chưa hợp lý, trình độ năng
lực của đại biểu chưa tương xứng và đáp ứng với yêu cầu nhiệm vụ trong tình
hình mới. Phương thức hoạt động chậm được đổi mới. Hoạt động giám sát có
triển khai nhưng chất lượng hiệu quả của từng cuộc giám sát chưa cao và
thiếu toàn diện, việc giải quyết các vấn đề sau giám sát còn chậm và thiếu kịp
thời. Những hạn chế, tồn tại nêu trên là do nhiều nguyên nhân trong đó có

HĐND và kỹ năng giám sát cơ bản, của TS. Phạm Ngọc Kỳ, Nxb Tư pháp,
Hà Nội, 2001. Ở đây các tác giả đã đề cập đến việc thay đổi cơ cấu HĐND
xã, tăng cường số lượng đại biểu là dân, là quần chúng ngoài Đảng, áp dụng
những biện pháp tăng thẩm quyền, quyền hạn của HĐND trong việc kiểm tra,
giám sát UBND; Ths Nguyễn Hoàng Anh, “Tổ chức và hoạt động của HĐND
cấp xã trong giai đoạn hiện nay”, Dân chủ và Pháp luật, số 5/2003. Tác giả
đã khái quát thực trạng hoạt động của HĐND cấp xã thời gian qua, nguyên
nhân và đưa ra một số đề xuất nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND
cấp xã; TS Nguyễn Thị Hồi, “HĐND và UBND ở nước ta hiện nay”, Tạp chí
Luật học, số 1/2004; Trương Đắc Linh, “Tổ chức và hoạt động của các ban
của HĐND”, Tạp chí Nghiên cứu lập pháp, số 2/2003; Ths Nguyễn Quốc
Tuấn, “Một số giải pháp nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND và UBND
các cấp”, Tổ chức nhà nước, số 4/2004...
Hầu hết các công trình đã nghiên cứu đều tiếp cận hoạt động của
HĐND ở nhiều góc độ, với những lý luận, luận giải, đánh giá khoa học khá

3


toàn diện. Tuy nhiên cho đến nay chưa có một đề tài nghiên cứu khoa học hay
luận văn độc lập nào nghiên cứu sâu về tình hình tổ chức và hoạt động của
HĐND cấp xã trên địa bàn thành phố Tam Kỳ để tổng kết đánh giá những kết
quả đạt được và những hạn chế, yếu kém cần khắc phục, qua đó đề ra những
giải pháp phù hợp thực tiễn nhằm nâng cao hiệu quả hoạt động của HĐND
các cấp trên địa bàn thành phố Tam Kỳ. Với nhiệm vụ công tác hiện nay, là
cán bộ HĐND cấp xã bản thân mong muốn qua việc nghiên cứu đề tài này sẽ
góp phần nhỏ bé vào việc giải quyết những vấn đề mà thực tiễn đang đặt ra
đối với HĐND xã, phường nói chung và HĐND xã, phường trên địa bàn
thành phố Tam Kỳ nói riêng.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

quyền địa phương năm 2016.
5. Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu dựa trên phương pháp duy vật lịch sử và duy vật
biện chứng, các đối tượng được nghiên cứu có mối quan hệ mật thiết với
nhau trong đó có tính đến những yếu tố lịch sử tác động của từng giai đoạn
lịch sử khác nhau.
Trong quá trình nghiên cứu luận văn tác giả sử dụng các phương pháp
nghiên cứu như: So sánh, thống kê xã hội học, điều tra, khảo sát xã hội học,
xử lý số liệu bằng phương pháp thống kê toán học...
6. Ý nghĩa của luận văn
Nhằm tổng kết đánh giá tình hình tổ chức và hoạt động của HĐND xã,
phường trên địa bàn thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam. Từ đó rút ra một số
kinh nghiệm vào việc hoàn thiện cơ sở lý luận cho việc nâng cao chất lượng
tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã tại thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng
Nam. Trên cơ sở luận văn hoàn thiện sẽ giúp cho các cơ quan chức năng có
thẩm quyền có những định hướng, kế hoạch và chỉ đạo, tổ chức thực hiện có
hiệu quả tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã nói chung và HĐND cấp xã

5


tại thành phố Tam Kỳ, tỉnh Quảng Nam nói riêng.
Với trách nhiệm nghiên cứu luận văn, tác giả mong muốn sẽ áp dụng
trong thực tế và làm tốt hơn nhiệm vụ mà mình đang phụ trách. Đồng thời
luận văn này sẽ là tài liệu tham khảo cho các nhà quản lý, các sinh viên ở các
trường học ngành Luật và đặc biệt là Luật Hiếp pháp và Luật Hành chính.
7. Kết cấu luận văn
Chương 1: Những vấn đề lý luận về tổ chức và hoạt động của HĐND cấp
xã.
Chương 2: Thực tiễn tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã tại thành

qua việc nhân dân trực tiếp quyết định các vấn đề quan trọng của đất nước và
địa phương.
Tại Điều 6, Hiến pháp năm 2013 có quy định: " Nhân dân thực hiện
quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, dân chủ đại diện thông qua Quốc
hội, HĐND và qua các cơ quan khác của Nhà nước".

7


Thực hiện việc bầu cử theo nguyên tắc phổ thông, bình đẳng nhân dân
đã bỏ phiếu kín để bầu ra đại biểu Quốc hội và HĐND các cấp. Các đại biêu
dân cử là người đại diện, được phép sử dụng quyền lực chính trị mà nhân
dân đã giao phó.
Tại Điều 110, Hiến pháp năm 2013 quy định cơ cấu và cách đơn vị
hành chính của nước ta cụ thể như:
"Các đơn vị hành chính của nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam
được phân định như sau:
Nước chia thành tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
Tỉnh chia thành huyện, thị xã và thành phố thuộc tỉnh; thành phố trực
thuộc trung ương chia thành quận, huyện, thị xã và đơn vị hành chính tương
đương;
Huyện chia thành xã, thị trấn; thị xã và thành phố thuộc tỉnh chia
thành phường và xã; quận chia thành phường".
Vậy theo quy định Hiến pháp, nhà nước ta có hệ thống đơn vị hành
chính được chia thành 4 cấp Trung ương - Tỉnh - Huyện - Xã. Chính quyền
cấp xã là cơ quan Nhà nước gần dân nhất nên phải tạo điều kiện thiết thực để
phát huy quyền làm chủ của các tầng lớp nhân dân, đảm bảo quyền và nghĩa
vụ của mọi công dân, đồng thời tạo mọi điều kiện thuận lợi cho người dân
làm ăn phát triển, ổn định đời sống vật chất lẫn tinh thần trong phạm vi đơn vị
hành chính cơ sở.

khai thực hiện các chức năng, nhiệm vụ của nhà nước ở địa phương trong
tổng thể chung của bộ máy nhà nước thực hiện quyền lực của nhân dân.
Trên cơ sở pháp lý và hoạt động thực tiễn, HĐND cấp xã được nhận
diện từ những khía cạnh khác nhau. Song về cơ bản HĐND đã được Hiến
pháp quy định và được xác định trong Luật Tổ chức Chính quyền địa phương
cũng như căn cứ vào tính đặc thù của cơ sở; có thể nêu khái niệm HĐND cấp
xã như sau:
HĐND cấp xã là cơ quan quyền lực nhà nước ở tại địa phương, bao
gồm các đại biểu do nhân dân trong xã trực tiếp bầu ra, đại diện cho ý chí,
nguyện vọng của nhân dân toàn xã, có quyền quyết định các vấn đề kinh tế xã hội tại địa phương theo luật định và chịu trách nhiệm trước nhân dân

9


trong toàn xã và chính quyền nhà nước cấp trên.
1.1.2. Đặc điểm của HĐND cấp xã
Với khái niệm nêu trên HĐND cấp xã có một số đặc điểm như sau:
Thứ nhất: HĐND cấp xã là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương,
là cơ quan đại diện của nhân dân ở địa phương, đồng thời là một bộ phận cấu
thành thiết chế đại diện quyền lực nhà nước. Đại biểu HĐND cấp xã là do cử
tri địa phương bầu ra, theo nguyên tắc bình đẳng, trực tiếp, bỏ phiếu kín. Đại
biểu HĐND là yếu tố cấu thành cơ bản và quan trọng đối với HĐND. Đại
biểu HĐND là người đại diện cho nhân dân sinh sống trên địa bàn khu dân
cư, đồng thời đại diện cho trí tuệ của nhân dân địa phương và là hình ảnh thể
hiện khối đại đoàn kết toàn dân.
Thứ hai: HĐND là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện
cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, chịu trách nhiệm
trước nhân dân địa phương và cơ quan nhà nước cấp trên, HĐND cấp xã có
thẩm quyền quyết định các chủ trương và biện pháp triển khai pháp luật cho
phù hợp với tình hình thực tế của địa phương bằng cách cụ chế hóa thành các

phát triển ổn định đời sống vật chất và tinh thần.
Thứ năm: Tổ chức và hoạt động của HĐND cấp xã theo nguyên tắc tập
trung dân chủ. Các quyết định của HĐND xã phải được đa số đại biểu thống
nhất biểu quyết thông qua, đặc biệt là việc bầu chủ tịch, phó chủ tịch HĐND,
các trưởng, phó các ban HĐND, chủ tịch, phó chủ tịch UBND và các ủy viên
UBND xã hay thông qua các nghị quyết của HĐND tại kỳ họp, tất cả phải
đảm bảo nguyên tắc tập trung dân chủ, đây được xem như là nguyên tắc cơ
bản nhưng rất quan trọng trong tổ chức và hoạt động của HĐND xã.
1.1.3. Vai trò của HĐND cấp xã
Hiến pháp có quy định, nhà nước ta có hệ thống hành chính được chia
thành 4 cấp: Trung ương - Tỉnh - Huyện - xã. Chính quyền cấp xã (bao gồm
HĐND và UBND) là cấp thấp trong hệ thống cơ quan quyền lực nhà nước ta.
Trong quá trình xây dựng nhà nước pháp quyền XHCN vai trò của HĐND
cấp xã được tăng cường nhằm đáp ứng điều kiện phát triển thể hiện ở các vai
trò sau:
Thứ nhất, HĐND cấp xã là một thiết chế đảm bảo và phát huy quyền

11


làm chủ của nhân dân, đây là vai trò rất quan trọng, bởi vì nhân dân phát huy
quyền làm chủ của mình hay không là phụ thuộc vào tính đại diện của HĐND
cáp xã, HĐND là thiết chế đại diện cho quyền lực của nhân dân được phát
huy, bởi vì HĐND cấp xã là do nhân dân địa phương trực tiếp bầu ra, thay
mặt cho nhân dân quyết định những vấn đề liên quan đến đời sống xã hội của
nhân dân.
Thứ hai, HĐND cấp xã có trách nhiệm triển khai thi hành chính sách,
pháp luật của Nhà nước tại cơ sở, đồng thời chuyển tải những tâm tư nguyện
vọng chính đáng của nhân dân tại địa bàn cơ sở đến cá cơ quan Nhà nước cấp
trên. HĐND cấp xã triển khai thi hành chính sách, pháp luật của nhà nước

sử - văn hoá và danh lam thắng cảnh ở địa phương theo quy định của pháp

16


luật; quyết định việc xây dựng, tu sửa trường lớp, công trình văn hoá thuộc
địa phương quản lý; kế hoạch giữ gìn vệ sinh môi trường, xử lý rác thải,
phòng, chống dịch bệnh; kế hoạch thực hiện chương trình y tế cơ sở, biện
pháp phát triển hệ thống cơ sở khám chữa bệnh, quyết định bảo vệ, chăm sóc
sức khỏe cho nhân dân, kế hoạch chính sách dân số và kế hoạch hoá gia đình;
quyết định kế hoạch thực hiện chính sách, chế độ đối với thương binh, bệnh
binh, gia đình liệt sĩ, những người có công với cách mạng, thực hiện công tác
cứu trợ xã hội và vận động cá nhân, tổ chức giúp đỡ những gia đình có hoàn
cảnh khó khăn, tàn tật, trẻ mồ côi không nơi nương tựa, những người không
may trong cuộc sống; thực hiện xoá đói giảm nghèo bền vững...
- Trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, trật tự, an toàn xã hội.
Quyết định các giải pháp bảo đảm thực hiện nhiệm vụ quốc phòng an
ninh; thực hiện chế độ nghĩa vụ quân sự, xây dựng lực lượng dân quân, tự vệ,
dự bị động viên; thực hiện nhiệm vụ hậu cần kỹ thuật tại chỗ; chính sách hậu
phương quân đội và chính sách đối với các lực lượng vũ trang nhân dân ở địa
bàn; quyết định kế hoạch bảo đảm giữ gìn an ninh chính trị, trật tự an toàn xã
hội, phòng chống cháy nổ, đấu tranh phòng ngừa, tố giác tội phạm, trật tự an
toàn giao thông và các hành vi vi phạm pháp luật khác trên địa bàn.
- Trong công tác dân tộc và chính sách tôn giáo.
Đề ra những giải pháp thực hiện chính sách dân tộc, chính sách nâng cao
dân trí nhằm cải thiện đời sống vật chất, tinh thần của đồng bào dân tộc thiểu số;
bảo đảm quyền bình đẳng, tăng cường đoàn kết toàn dân và tương trợ, giúp đỡ
lẫn nhau; quyết định kế hoạch thực hiện chính sách tôn giáo trong phạm vi phân
quyền, biện pháp bảo đảm quyền tự do tín ngưỡng, tôn giáo.
- Trong tổ chức và đảm bảo việc thi hành pháp luật.

của Chủ tịch HĐND, Chủ tịch Ủy ban nhân dân cùng cấp hoặc khi có ít nhất
một phần ba tổng số đại biểu HĐND cùng cấp hoặc có trên 10% tổng số cử
tri của xã, phường theo danh sách cử tri bầu cử yêu cầu.
HĐND họp công khai, trong trường hợp cần thiết, HĐND quyết định
họp kín theo đề nghị của Thường trực HĐND hoặc của Chủ tịch Ủy ban nhân
dân cùng cấp. Thời gian, địa điểm và chương trình kỳ họp HĐND phải thông
báo cho nhân dân biết. Hoặc có ít nhất hai phần ba tổng số đại biểu HĐND

18


quyết định.
Đối với Đại biểu quốc Hội, đại biểu HĐND cấp trên được bầu ở địa
phương, Chủ tịch UBMT TQVN, trưởng các đoàn thể chính trị xã hội ở địa
phương và đại diện cử tri được tham mời tham dự kỳ họp, được phát biểu ý
kiến nhưng không được biểu quyết.
Nghị quyết và biên bản các phiên họp HĐND phải do Chủ tịch HĐND
ký chứng thực. Chậm nhất là mười ngày, kể từ ngày bế mạc kỳ họp, nghị quyết
và biên bản của kỳ họp phải được gửi lên Thường trực HĐND, UBND huyện.
Nội dung hoạt động tại kỳ họp của HĐND cấp xã gồm:
Bầu, miễn nhiệm, bãi nhiệm chủ tịch, phó chủ tịch, trưởng ban, phó
trưởng ban của HĐND, chủ tịch, phó chủ tịch và các ủy viên của UBND xã,
bãi nhiệm đại biểu HĐND xã và chấp thuận việc đại biểu HĐND xã xin thôi
làm nhiệm vụ đại biểu. Quyết định chủ trương, biện pháp công tác quốc phòng
địa phương, bảo đảm trật tự an toàn xã hội, đấu tranh phòng, chống tội phạm
và các hành vi vi phạm pháp luật; quyết định chủ trương, biện pháp phát triển
kinh tế - xã hội, thực hiện chính sách xã hội, an sinh xã hội trên địa bàn xã.
Giám sát việc chấp hành Hiến pháp và pháp luật, việc thực hiện nghị quyết của
HĐND xã đã ban hành; giám sát hoạt động của Thường trực HĐND, UBND,
các ban của HĐND cấp xã; Giám sát việc ban hành văn bản quy phạm pháp

định của HĐND; thẩm định các văn bản, báo cáo của UBND xã. Thực hiện
nhiệm vụ giám sát theo luật định. Tổ chức tiếp xúc cử tri, giải quyết kiến
nghị, tố cáo, khiếu nại của công dân.
Nội dung hoạt động của đại biểu HĐND gồm: đề xuất, thảo luận, biểu
quyết các nghị quyết của HĐND; chất vấn hoạt động của Thường trực, các
Ban của HĐND, UBND; lấy phiếu tín nhiệm, bỏ phiếu tín nhiệm các chức vụ
do HĐND bầu; tiếp xúc cử tri, tiếp công dân, giải quyết kiến nghị, tố cáo,
khiếu nại của công dân; giám sát hoạt động của Thường trực, các ban HĐND,
hoạt động của UBND và việc thực thi pháp luật ở địa phương.
Ba là, hoạt động giám sát của HĐND cấp xã.
Hoạt động giám sát của HĐND được tổ chức thường xuyên, những nội
dung giám sát phải gắn với việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn do luật định.
Giám sát của HĐND thông qua các hoạt động sau đây: Xem xét các báo cáo

20