BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

VŨ HỮU HÒA

PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN
NHÂN DÂN PHƯỜNG - TỪ THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ TAM ĐIỆP, TỈNH NINH BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH

HÀ NỘI, 2017


BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO

BỘ NỘI VỤ

HỌC VIỆN HÀNH CHÍNH QUỐC GIA

VŨ HỮU HÒA

PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG CỦA ỦY BAN
NHÂN DÂN PHƯỜNG - TỪ THỰC TIỄN
THÀNH PHỐ TAM ĐIỆP, TỈNH NINH BÌNH

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HIẾN PHÁP VÀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Chuyên ngành : Luật Hiến pháp và Luật Hành chính

đóng góp quý báu của các thầy, các cô.
Em xin trân trọng cảm ơn!
Hà Nội, ngày… tháng … năm 2017
Tác giả luận văn

Vũ Hữu Hòa


Danh mục chữ viết tắt
1. HĐND

Hội đồng nhân dân

2. UBND

Uỷ ban nhân dân

3. MTTQ

Mặt trận tổ quốc

4. TTATXH

Trật tự an toàn xã hội


MỤC LỤC

Trang


thành phố Tam Điệp ........................................................................................ 39
2.3. Đánh giá thực trạng pháp luật về hoa ̣t đô ̣ng của Uỷ ban nhân dân
phường ở thành phố Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình ........................................ 42
2.3.1. Ưu điểm và nguyên nhân ...................................................................... 42
2.3.1. Hạn chế và nguyên nhân ....................................................................... 47
Chương 3 NHU CẦU, GIẢI PHÁP HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ HOẠT
ĐỘNG CỦA ỦY BAN NHÂN PHƯỜNG TỪ THỰC TIỄN THÀNH PHỐ
TAM ĐIỆP, TỈNH NINH BÌNH..................................................................... 52
3.1. Nhu cầu hoàn thiện pháp luật hoạt động về Uỷ ban nhân dân phường
......................................................................................................................... 52
3.2. Phương hướng và giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động của
Uỷ ban nhân dân phường ............................................................................. 63
3.2.1. Phương hướng ....................................................................................... 63
3.2.2. Giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động của Uỷ ban nhân phường
từ thưc tiễn thành phố Tam Điệp, tỉnh Ninh Bình hiện nay ........................... 66
KẾT LUẬN .................................................................................................... 74
DANH MỤC TÀ I LIỆU THAM KHẢO .................................................... 76


1
Mở đầu
1. Tính cấp thiết của đề tài
Trong Hiến pháp năm 2013, chính quyền nhà nước được chia thành
bốn cấp: trung ương, cấp tỉnh, cấp quân, huyện và cấp xã, phường. Chính
quyền phường là cấp thấp nhất trong các cấp chính quyền được tổ chức tại các
đơn vị hành chính xã, phường, thị trấn. Nó có một vị trí đặc biệt trong các cấp
chính quyền. Chủ tịch Hồ Chí Minh đã từng nói: “Cấp xã là gần gũi nhân
dân nhất, là nền tảng của hành chính. Cấp xã làm được việc thì mọi việc đều
xong xuôi”(Hồ Chí Minh toàn tập: Tập 5, NXB CTQG, H.2002, trang 371).
Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 (khoá IX) về đổi mới và nâng cao

Tây Bắc hay xuống biển Đông với vị trí giao thông Bắc Nam rất thuận lợi, có
Quốc lộ 1A và tuyến đường sắt Bắc - Nam đi qua với ga Ghềnh và ga Đồng
Giao; Quốc lộ 12B đi Nho Quan, lên Hoà Bình, theo Quốc lộ 6 lên các tỉnh Tây
Bắc của Tổ quốc.
Thành phố Tam Điệp trong những năm gần đây được củng cố, tăng
cường về tổ chức bộ máy; cán bộ, công chức từng bước hoạt động có hiệu lực,
hiệu quả, thực hiện tốt chức năng, nhiệm vụ, đáp ứng yêu cầu xây dựng và
phát triển địa phương.
Tuy nhiên, trước yêu cầu của sự nghiệp đổi mới đất nước, hội nhập
kinh tế quốc tế, nhất là yêu cầu xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của dân, do dân, vì dân. Đồng thời với việc áp dụng Luật Tổ chức chính
quyền địa phương 2015, hoạt động của Uỷ ban nhân dân phường ở thành phố
Tam Điệp tỉnh Ninh Bình đã bộc lộ những yếu kém, bất cập về thể chế; mô
hình tổ chức bộ máy và phương thức hoạt động của Uỷ ban nhân dân còn
nhiều điểm chưa hợp lý; sự phân cấp cho Uỷ ban nhân dân phường còn thiếu
cụ thể; số lượng định biên và cơ cấu chức danh cán bộ, công chức phường còn
cứng nhắc, nơi thiếu, nơi thừa; chưa có sự phân công rõ ràng, rành mạch thẩm


3
quyền, trách nhiệm của cá nhân và tập thể… Đây chính là những nguyên nhân
làm hạn chế hiệu lực và hiệu quả hoạt động của Uỷ ban nhân dân phường
trong bối cảnh mới.
Xuất phát từ tình hình thực tiễn đó, tôi xin được lựa chọn đề tài: “Pháp
luật về hoạt động của Ủy ban nhân phường – từ thực tiễn thành phố Tam
Điệp, tỉnh Ninh Bình” làm đề tài luận văn thạc sỹ của mình, để qua đó
nghiên cứu và đưa ra được một số giải pháp khắc phục những hạn chế trong
hoạt động của Uỷ ban nhân dân phường hiện nay.
2.Tình hình nghiên cứu liên quan đến đề tài
Nghiên cứu về hoạt động Uỷ ban nhân dân phường đã trở thành đề tài

về “Đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND xã”; Bài viết “Chính quyền cơ
sở ở nông thôn hiện nay” của TS.Lê Minh Thông, Tạp chí nghiên cứu lập
pháp, số 3 năm 2001; Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Tổ chức và hoạt
động của chính quyền địa phương cơ sở các nước ASEAN”, Học viện Hành
chính Quốc gia, Hà Nội, 2002; Bài “Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp xã, phường” của TS.Thái Vĩnh Thắng. Tạp chí nghiên cứu lập pháp,
số 4/2003; Đề tài nghiên cứu khoa học cấp Bộ “Xây dựng và kiện toàn tổ chức
chính quyền cơ sở (xã) trong điều kiện cải cách hành chính” của Vụ Chính
quyền địa phương Bộ Nội Vụ, 2005, Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính
quyền cấp cơ sở ở nước ta hiện nay qua ví dụ tỉnh Hà Nam của tác giả Nguyễn
Thị Ngọc Diễm năm 2011, Đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền xã
trên địa bàn Hà Nội trong giai đoạn hiện nay của tác giả Nguyễn Thị Minh
Phương năm 2011 … Nhóm này gồm những bài viết, công trình nghiên cứu về
chính quyền cấp xã, cũng đã tập trung phân tích, đưa ra một số giải pháp đổi
mới tổ chức và hoạt động của chính quyền cấp xã.
Tuy vậy, cho đến nay, chưa có một công trình nào nghiên cứu một cách
toàn diện chuyên biệt về hoạt động Uỷ ban nhân dân phường ở thành phố


5
Tam điệp tỉnh Ninh Bình. Luận văn là công trình khoa học đầu tiên nghiên
cứu một cách toàn diện và chuyên biệt về “Pháp luật về hoạt động của Ủy
ban nhân phường – từ thực tiễn thành phố Tam Điệp tỉnh Ninh Bình” dưới
góc độ Luật học. Với kết quả nghiên cứu của Luận văn, hy vọng sẽ đóng góp
được những nội dung có giá trị thực tiễn với hoạt động của bộ máy nhà nước
nói chung, của chính quyền phường nói riêng.
3.Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
3.1.Đối tượng nghiên cứu
Luận văn nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn của pháp luật
về hoạt động Uỷ ban nhân phường.

phân tích, tổng hợp, so sánh, đánh giá, nghiên cứu tài liệu...
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn của luận văn
Kết quả nghiên cứu của luận văn sẽ là những bổ sung cần thiết và quan
trọng vào lý thuyết quản lý công, góp phần làm sáng tỏ những quan điểm của
Đảng và Nhà nước ta về đổi mới hoạt động của Uỷ ban nhân dân phường.
Đồng thời, những lý thuyết và thực tiễn, cũng như thành tựu của sự đổi mới
hoạt động của Uỷ ban nhân dân phường sẽ góp phần nâng cao nhận thức của
mọi tầng lớp nhân dân về vị trí, vai trò của Uỷ ban nhân dân phường ở nước
ta.
Luận văn có thể dùng làm tài liệu tham khảo trong nghiên cứu, giảng
dạy ở các khóa đào tạo và các chương trình bồi dưỡng về chính quyền cấp xã,
phường.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận và danh mục tài liệu tham khảo, nội dung
của luận văn sẽ đươ ̣c thiế t kế làm 3 chương. Cu ̣ thể như sau:


7
Chương 1: Cơ sở lý luận của pháp luật về hoa ̣t đô ̣ng củ a Uỷ ban
nhân dân phường.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về hoạt động của Uỷ ban nhân dân
phườ ng ở thà nh phố Tam Điệp tỉnh Ninh Bình.
Chương 3: Nhu cầu, giải pháp hoàn thiện pháp luật về hoạt động
của Uỷ ban nhân dân phường từ thực tiễn thành phố Tam Điệp, tỉnh Ninh
Bình


8
Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN CỦA PHÁP LUẬT VỀ HOẠT ĐỘNG

Là cơ quan chấp hành của HĐND phường, UBND chịu sự giám sát của
HĐND phường. Chịu trách nhiệm báo cáo kết quả hoạt động của mình trước
HĐND phường.
Là cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương: UBND phường có
nhiệm vụ triển khai thực hiện các chủ trương, chính sách của Đảng, pháp luật
của Nhà nước vào cuộc sống, quản lý các lĩnh vực đời sống xã hội và dân cư
trên địa bàn.
1.1.1.2. Khái niệm hoạt động Uỷ ban nhân dân phường
Theo cách hiể u thông thường thì hoa ̣t đô ̣ng, đó là những hành động của
các cá nhân, tổ chức nhằ m đa ̣t mô ̣t mu ̣c đić h nào đó.
Theo cách hiể u trong từ điể n thì, hoa ̣t đô ̣ng là: tiế n hành những viê ̣c
làm có quan hê ̣ với nhau chặt chẽ nhằ m một mục đích nhấ t đi ̣nh trong đời
số ng xã hội.(từ điển bách khoa tái bản năm 2011 của Viện Ngôn ngữ học )
Đố i với hoa ̣t đô ̣ng của mô ̣t tổ chức đươ ̣c hiể u là những hành động của
các cá nhân, tổ chức trực thuô ̣c tổ chức đó để thực hiện mô ̣t công viê ̣c, nhiê ̣m
vu ̣ nào đó nhằ m hoàn thành mục tiêu chung.
Hoa ̣t đô ̣ng của UBND phường đươ ̣c hiể u là: những hành đô ̣ng của
những cá nhân, tổ chức trực thuô ̣c UBND phường có thẩ m quyề n, thực hiêṇ
những công viê ̣c trong pha ̣m vi thẩ m quyề n đó để hoàn thành mu ̣c tiêu quản
lý nhà nước trong pha ̣m vi điạ giới hành chính đã đươ ̣c xác lâ ̣p.
Như vậy, chính quyền phường là chính quyền cơ sở. Chính quyền
phường là một bộ phận hợp thành của chính quyền địa phương. Cũng như các
cấp chính quyền địa phương, chính quyền phường gồm có Hội đồng nhân dân
và Ủy ban nhân dân là bộ máy quản lý, điều hành công việc nhà nước trong


10
phạm vi phường.
Theo Điều 114 của Hiến pháp năm 2013 và Điều 8 của Luật Tổ chức
Chính quyền địa phương 2015 qui định Ủy ban nhân dân phường là cơ quan

những quyền và nghĩa vụ cơ bản và nhấn mạnh yếu tố đặc thù của hoạt động
của UBND phường.
Như vậy, đối tượng áp dụng của pháp luật về hoạt động của UBND
phường bao gồm: cơ quan nhà nước, tổ chức chính trị, tổ chức chính trị - xã
hội, tổ chức chính trị - xã hội - nghề nghiệp, tổ chức xã hội, tổ chức xã hội nghề nghiệp, tổ chức kinh tế, đơn vị sự nghiệp, đơn vị vũ trang nhân dân và
công dân Việt Nam” (gọi chung là cơ quan, tổ chức, cá nhân); “cơ quan, tổ
chức, cá nhân nước ngoài, hoạt động trên địa bàn phường.
1.1.2. Đă ̣c điểm pháp luật về hoạt động của Uỷ ban nhân dân phường
Đặc điểm pháp luật về hoạt động của UBND được quy đinh trong rất
nhiều văn bản qui phạm pháp luật do nhiều chủ thể ban hành.
Cũng như trong các lĩnh vực pháp luật khác, pháp luật về hoạt động của
UBND phường được thể hiện dưới hình thức văn bản qui phạm pháp luật do
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Bên cạnh việc được quy định
trong các văn bản như: Hiến pháp, Luật tổ chức chính quyền địa phương còn
nhiều luật khác như Luật ngân sách, Luật đất đại,.. đề cập tới các hoạt động
của UBND phường trong các lĩnh vực chuyên ngành bởi hoạt động của
UBND phường là hoạt động quản lý, điều hành mọi lĩnh vực trong đời sống
xã hội ở địa phương. Luật tổ chức chính quyền địa phương chỉ qui định những
vẫn đề chung về nhiệm vụ của UBND phường, nhưng vấn đề chi tết sẽ do
Luật chuyên ngành qui định cụ thể. Ngoài ra còn rất nhiều văn bản dưới Luật
như các Nghị định, Nghị quyết của Chính phủ, Quyết định, Chỉ thị, Thông tư
của các Bộ cụ thể hóa hướng dẫn thi hành Luật Tổ chức chính quyền địa
phương và các luật chuyên ngành. Đặc trưng của pháp luật về hoạt động của


12
UBND phường đòi hỏi xây dựng và hoàn thiện pháp luật về hoạt động của
UBND phường cần phải quy định rành mạch thẩm quyền, phạm vi của từng
chủ thể khi ban hành các văn bản qui phạm pháp luật, đồng thời cần giảm bớt
các số lượng văn bản để tránh mâu thuẫn trồng chéo đảm bảo sự thống nhất

chức xã, phường, thị trấn...
Thứ ba, pháp luật về hoạt động của UBND phường có tính thống nhất.
Mặc dù quy phạm pháp luật về hoạt động của UBND phường được ban hành
bởi những cơ quan khác nhau, có hiệu lực pháp lý cũng như phạm vi thi hành
khác nhau nhưng về cơ bản chúng hợp thành một hệ thống thống nhất. Tính
thống nhất của các quy phạm pháp luật về hoạt động của UBND phường được
bảo đảm bởi hệ thống các nguyên tắc chung của pháp luật, đặc biệt là nguyên
tắc pháp chế xã hội chủ nghĩa. Những nguyên tắc này đòi hỏi:
+ Các quy phạm pháp luật về hoạt động của UBND phường do các cơ
quan hành chính nhà nước ban hành phải phù hợp với Hiến pháp, Luật, Nghị
quyết và Pháp lệnh của các cơ quan quyền lực nhà nước.
+ Các quy phạm pháp luật về hoạt động của UBND phường phải được
ban hành theo trình tự, thủ tục và hình thức pháp luật đã quy định.
+ Việc ban hành các quy phạm pháp luật về hoạt động của UBND
phường của cơ quan cấp dưới đòi hỏi phải phù hợp với những quy phạm pháp
luật về hoạt động của UBND phường do cấp trên ban hành.
+ Các quy phạm pháp luật về hoạt động của UBND phường do cơ quan
địa phương ban hành để thi hành ở địa phương phải phù hợp với quy phạm
pháp luật về hoạt động của UBND phường do các cơ quan ở trung ương ban
hành để thi hành trong cả nước.
Thứ tư, các quy phạm pháp luật về hoạt động của UBND phường được
đặt ra, sửa đổi hay bãi bỏ trên cơ sở những quy luật phát triển khách quan của


14
xã hội và những đặc điểm cụ thể trong từng giai đoạn. Trước năm 2003, Việt
Nam có Luật tổ chức HĐND và UBND. Phải đến năm 2015, khi hàng loạt các
quan hệ xã hội phát sinh đòi hỏi có sự điều chỉnh của pháp luật về hoạt động
của UBND phường và Quốc hội với tư cách cơ quan thực thi quyền lập pháp
mới thông qua Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015. Sau 1 năm thi

chủ, tự quyế t của cấ p chính quyề n cơ sở đố i với chính quyề n cấ p trên. Có lẽ
triế t lý của nó nằ m ở chỗ, người ta cho rằ ng chẳ ng ai có thể quyế t đinh
̣ vấ n đề
của điạ phương tố t hơn chính nhân dân điạ phương. Do đó, ho ̣ đã trao khá
nhiề u quyề n cho đơn vi ̣ hành chính cấ p cơ sở này. Thâ ̣m chí ở mô ̣t số nước,
các công viê ̣c của điạ phương la ̣i đươ ̣c giao cho tự quản thực hiêṇ mà không
cầ n đế n chính quyề n. Từ đó ho ̣ thừa nhâ ̣n tự quản điạ phương là thuô ̣c tính
gắ n liề n, là pha ̣m vi tự chủ của nhân dân điạ phương. Đó là những khuôn khổ
tương đố i đô ̣c lâ ̣p và đươ ̣c quyế t đinh
̣ bởi các điề u kiêṇ tự nhiên và xã hô ̣i
khác nhau nên nó phải chấ p nhâ ̣n các giá tri ̣ cá biêt.̣ Bởi đây là pha ̣m vi của
những người dân điạ phương, điề u này nó phản ánh ngay cả trong tên go ̣i của
nó là tự quản điạ phương. Ở cấ p tự quản này nhiề u quố c gia không coi những
người thực hiêṇ các công viê ̣c mà tự quản điạ phương bầ u ra là những công
chức nhà nước mà ho ̣ chỉ coi đó là các viên chức tự quản.
Đố i với nước ta hiê ̣n nay, UBND phường vẫn mang nă ̣ng tiń h chấ t của
mô ̣t cơ quan quản lý nhà nước ở điạ phương. Các hơi hướng tự quản điạ
phương như mô ̣t số nhà nước như đã triǹ h bày đề u thiế u điề u kiêṇ hiêṇ hữu
trong đời số ng xã hô ̣i nước ta. Ở đây có thể thấ y viê ̣c ảnh hưởng của các tư
tưởng pháp lý về tổ chức quyề n lực cũng như sự phát triể n của các điề u kiê ̣n
kinh tế - xã hô ̣i đã ảnh hưởng trực tiế p đế n hoa ̣t đô ̣ng của UBND phường
nước ta.


16
- Đố i với các điề u kiê ̣n kinh tế - xã hô ̣i, mô ̣t xã hô ̣i có những nguồ n lực
tố t cùng với sự chủ đô ̣ng cao của nhân dân điạ phương mới có thể thực hiê ̣n tự
quản mô ̣t cách hiê ̣u quản. Ngược la ̣i, đố i với những nơi các điề u kiê ̣n dân sinh còn
khó khăn cũng như ý thức tổ chức xã hô ̣i chưa đa ̣t đế n những trình đô ̣ nhấ t đinh
̣

tháng họp ít nhất một lần, do chủ tịch UBND triệu tập và là chủ tọa ( điều 113
đến điều 117 Luật tổ chức chính quyền địa phương năm 2015). Chủ tịch
UBND có thể triệu tập bất thường theo yêu cầu của Chủ tịch UBND hoặc
theo đề nghị ít một phần ba tổng số thành viên UBND “các quyết định của
UBND phải được quá nửa tổng số thành viên UBND biểu quyết tán thành”
(điều 117 Luật tổ chức chính quyền địa phương 2015). Để đảm bảo dân chủ
phát huy các buổi họp, các thành viên của UBND tham dự đầy đủ trường hợp
vắng mặt phải được sự đồng ý của Chủ tịch UBND.
Nội dung phiên họp của UBND thảo luận quyết định các vấn đề trong
phạm vị quyền hạn của mình như:
+ Chương trình hoạt động của UBND trong cả nhiệm kỳ hàng năm.
+ Thông qua các dự án kế hoạch, ngân sách quỹ dự trữ của địa phương
để trình HĐND cùng cấp và UBND cấp trên trực tiếp.
+ kiểm điểm thực hiện các nghị quyết của HĐND cùng cấp cũng như
các văn bản pháp luật của cơ quan cấp trên.
+ Điều hòa phối hợp với các thành viên và các công chức chuyên môn
của UBND.
Nguyên tắc của kỳ họp tất cả các thành viên được thảo luận tập thể và
quyết định theo đa số. Như vậy những quyết định này vững vàng hơn và ý
kiến của nhiều người, từ đó giúp thực hiện trên thực tế đạt hiệu quả cao hơn,
tránh được tình trạng xa rời thực tế, khó thực hiện. Các quyết định của UBND
thường thực hiện dưới dạng văn bản đó là chỉ thị và quyết định.
Qua những phân tích ở trên, ta có thể thấy hoạt động thông qua kì họp


18
là hoạt động quan trọng nhất của UBND. UBND được họp thường kỳ mỗi
tháng một lần nên dễ nắm bắt được tình hình thực tế, từ đó có thể đưa ra được
các quyết định kịp thời đáp ứng được nhu cầu của cuộc sống.
1.2.2. Hoạt động các thành viên Uỷ ban nhân dân phường