VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN PHƯỚC CHÂU

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
TỪ THỰC TIỄN HUYỆN QUẾ SƠN - TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

.

HÀ NỘI, Năm 2019


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

NGUYỄN PHƯỚC CHÂU

HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN
TỪ THỰC TIỄN HUYỆN QUẾ SƠN - TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 8.38.01.02

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học:

ĐỒNG NHÂN DÂN HUYỆN.........................................................................6
1.1. Quan niệm và vai trò về giám sát và hoạt động giám sát của Hội đồng
nhân dân huyện................................................................................................. 6
1.2. Nội dung hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân huyện..................18
1.3. Các yếu tố bảo đảm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân huyện..24
Chương 2. THỰC TRẠNG HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG
NHÂN DÂN HUYỆN QUẾ SƠN TỪ NĂM 2011 – 2016...........................28
2.1. Khái quát về tổ chức bộ máy Hội đồng nhân dân huyện Quế Sơn..........28
2.2. Kết quả hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân huyện Quế Sơn......31
2.3. Đánh giá chung về hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân huyện Quế
Sơn.................................................................................................................. 41
Chương 3. QUAN ĐIỂM, YÊU CẦU VÀ GIẢI PHÁP BẢO ĐẢM HOẠT
ĐỘNG GIÁM SÁT CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN HUYỆN QUẾ SƠN 46

3.1. Quan điểm bảo đảm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân huyện
Quế Sơn...........................................................................................................46
3.2. Các yêu cầu và giải pháp bảo đảm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân
dân huyện Quế Sơn.........................................................................................50
KẾT LUẬN....................................................................................................70
TÀI LIỆU THAM KHẢO


DANH MỤC CHỮ VIẾT TẮT
Viết đầy đủ

Viết tắt
ĐBQH

Đại biểu Quốc hội


Viện kiểm sát nhân dân


DANH MỤC CÁC BẢNG
Bảng 2.1 Tính đại diện thông qua nghề nghiệp, vị trí công tác......................29
Bảng 2.2 Bảng đại diện theo cấp hành chính..................................................29
Bảng 2.3 Trình độ chuyên môn và lý luận chính trị........................................29
Bảng 2.4 Tuổi trung bình của các độ tuổi....................................................... 29
Bảng 2.5 Các tổ đại biểu và số đơn vị bầu cử.................................................31


MỞ ĐẦU
1.

Tính cấp thiết của đề tài

Qúa trình xây dựng và hoàn thiện nhà nước pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân ở Việt Nam, việc nâng cao và
tăng cường chất lương, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước ta hiện nay
và các cấp chính quyền địa phương trong đó có HĐND các cấp là yêu cầu cấp
bách và cần thiết.
Là cơ quan quyền lực Nhà nước ở địa phương, đại diện cho ý chí,
nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân, xây dựng hoạt động của HĐND
các cấp có thực quyền là một yêu cầu quan trọng nhất hiện nay. Với hai chức
năng cơ bản: Chức năng quyết định và chức năng giám sát thì giám sát có một
vị trí, vai trò rất quan trọng bảo đảm HĐND thực sự là cơ quan đại diện cho ý
chí và nguyện vọng của nhân dân, thực hiện đúng nguyên tắc quyền lực nhà
nước thuộc về nhân dân. HĐND hoạt động có hiệu quả hay không phụ thuộc
vào chức năng giám sát.
Tình hình kinh tế - xã hội và để nâng cao năng lực quản lý nhà nước

2. Tình hình nghiên cứu liên quan đề tài
Hiện nay đã có nhiều nghiên cứu về hoạt động giám sát của HĐND nói
chung. Các đề tài dưới nhiều góc độ đã đề cập đến các vấn đề về lý luận và
thực tiễn trong hoạt động giám sát của HĐND như: chủ thể giám sát, đối
tượng giám sát, hình thức giám sát, nhưng chủ yếu liên qua đến hoạt động
giám sát của HĐND cấp tỉnh hoặc thường trực HĐND các cấp.
Đến nay vẫn chưa có công trình nào nghiên cứu đầy đủ và toàn diện về
hoạt động giám sát của HĐND trên địa bàn huyện Quế Sơn với tính chất là một
đề tài độc lập, đi sâu nghiên cứu thực tiễn, để đánh giá mặt được, mặt chưa được,
từ đó đưa ra những giải pháp có giá trị thực tiễn nhằm đổi mới và hoạt
2


động có hiệu quả hoạt động giám sát của HDND trên địa bàn huyện Quế Sơn.
3.

Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu

3.1. Mục đích nghiên cứu
Trên cơ sở hệ thống và làm rõ cơ sở lý luận về hoạt động giám sát của
HĐND cấp huyện nói chung và thực tiễn hoạt động giám sát của HĐND
huyện Quế Sơn, luận văn đề xuất giải pháp tăng cường hoạt động giám sát của
HĐND huyện Quế Sơn hiện nay.
3.2. Nhiệm vụ nghiên cứu
Muốn thực hiện tốt mục đích nghiên cứu, nhiệm vụ của luận văn là:
-

Luận văn đi vào phân tích cơ sở lý luận về vị trí chức năng của

HĐND; làm rõ khái niệm giám sát; phân tích và làm sáng tỏ đặc điểm, nội


Có thể nói luận văn được thực hiện trên cơ sở lý luận của chủ nghĩa
Mác - Lênin, tư tưởng Hồ Chí Minh, chủ nghĩa duy vật lịch sử và chủ nghĩa
duy vật biện chứng quan điểm của Đảng và Nhà nước ta về Nhà nước kiểu
mới, HĐND, chức năng giám sát của HĐND.
5.2. Phương pháp nghiên cứu
Luận văn sử dụng một số phương pháp nghiên cứu cụ thể như: phương
pháp phân tích, phương pháp tổng hợp so sánh, phương pháp khảo sát và quá
trình nghiên cứu thực tế... qua đó làm sáng tỏ những vấn đề cần nghiên cứu.
6.

Ý nghĩa lý luận và thực tiễn

Việc nghiên cứu luận văn sẽ cung cấp cơ sở phương pháp luận
giúp
cán bộ, công chức trong các cơ quan nhà nước nhìn nhận đúng đắn tầm quan
trọng, vai trò vị trí của hoạt động giám sát của HĐND cấp huyện trong việc
kiểm soát thực thi quyền lực nhà nước ở địa phương.
-

Góp phần nâng cao năng lực và hiệu quả hoạt động của HĐND

huyện, thúc đẩy phát triển kinh tế - xã hội, chăm lo đời sống vật chất, tinh
thần cho nhân dân, hạn chế tệ quan liêu, tham nhũng, làm lành mạnh các quan
hệ xã hội.
lực

Góp phần giải quyết đúng đắn mối quan hệ giữa cơ quan quyền

nhà nước với cơ quan hành chính trong việc phối hợp thực hiện quyền lực nhà



Chương 1
CƠ SỞ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG GIÁM SÁT
CỦA HỘI ĐỒNG NHÂN DÂN HUYỆN
1.1. Quan niệm và vai trò về giám sát và hoạt động giám sát của
Hội đồng nhân dân huyện
1.1.1. Quan niệm về giám sát và giám sát của Hội đồng nhân dân
Thực tế hiện nay có nhiều định nghĩa khác nhau về giám sát được đưa
ra tùy theo phạm vi của nội dung nghiên cứu.
Theo Từ điển Tiếng việt của nhà xuất bản Khoa học xã hội- Hà Nội
1988 định nghĩa, thì giám sát là "Theo dõi và kiểm tra xem có thực hiện đúng
những điều quy định không?".
Đại từ điển Tiếng Việt, Nxb. Văn hóa – Thông tin, 1998 do Nguyễn
Như Ý Chủ biên lại định nghĩa giám sát là “theo dõi, kiểm tra việc thực thi
nhiệm vụ”
Theo Từ điển Luật học, giám sát là sự theo dõi, quan sát hoạt động
mang tính chủ động, thường xuyên, liên tục và sẵn sàng tác động bằng các
biện pháp tích cực để buộc và hướng hoạt động của đối tượng chịu giám sát đi
đúng quỹ đạo, quy chế nhằm đạt được mục đích, hiệu quả đã được xác định từ
trước, đảm bảo cho pháp luật được tuân theo nghiêm chỉnh.
Giám sát được định nghĩa theo quy định của Luật hoạt động giám sát
của Quốc hội và HĐND: "Là việc Quốc hội, Uỷ ban thường vụ Quốc hội, Hội
đồng dân tộc, Uỷ ban của Quốc hội, Đoàn đại biểu Quốc hội và đại biểu Quốc
hội theo dõi, xem xét, đánh giá hoạt động của cơ quan, tổ chức, cá nhân chịu
sự giám sát trong việc thi hành Hiến pháp, luật, nghị quyết của Quốc hội,
pháp lệnh, nghị quyết của Uỷ ban thường vụ Quốc hội".[16,tr.8]
Như vậy cụm từ "Giám sát" trong khoa học chính trị, pháp lý được
6


thấy: Giám sát là sự quan sát, theo dõi, kiểm tra hoạt động của các chủ thể có
quyền đối với chủ thể khác để biết được đối tượng bị giám sát có thực thi
đúng, đủ theo quy định hay không và quy định về hành vi đối tượng giám sát
được làm có phù hợp với điều kiện thực tế hay không .
Trong hoạt động của bộ máy nhà nước ta, để kiểm soát đối với quyền
lực nhà nước, có nhiều hình thức khác nhau, trong đó giám sát, kiểm tra,
thanh tra là những hình thức cơ bản, trong đó:

7


Giám sát dùng để chỉ hoạt động của cơ quan quyền lực nhà nước, toà
án, các tổ chức xã hội và công dân nhằm bảo đảm sự tuân thủ nghiêm chỉnh
pháp luật trong quản lý xã hội. Như vậy, hoạt động giám sát chủ yếu thực hiện
ngoài quan hệ trực thuộc theo chiều dọc.
Kiểm tra là khái niệm rộng được vận dụng theo hai hướng. Một là,
kiểm tra là hoạt động thường xuyên và liên tục của cơ quan nhà nước cấp trên
với cơ quan nhà nước cấp dưới với mục đích xem xét mọi mặt hoạt động của
cấp dưới khi cần thiết, hoặc kiểm tra một số vấn đề cụ thể, việc thực hiện một
quyết định quản lý hành chính nhà nước nào đó. Hai là kiểm tra là hoạt động
của các tổ chức xã hội như kiểm tra Đảng, kiểm tra các tổ chức xã hội đối với
hành chính nhà nước. Vì vậy, kiểm tra ở phạm vi này ít mang tính quyền lực
nhà nước, mà chỉ áp dụng các biện pháp tác động mang tính xã hội.
Thanh tra là phạm trù dùng để chỉ hoạt động của các tổ chức thanh tra
nhà nước, gồm thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành (thanh tra bộ,
thanh tra sở). Đối tượng bị thanh tra và Cơ quan thanh tra thường không có
quan hệ trực thuộc. Tuy nhiên, các cơ quan thanh tra do thủ trưởng các cơ
quan hành chính thành lập, do vậy nó hoạt động với tư cách là cơ quan chức
năng giúp thủ trưởng cùng cấp. Bởi vậy, có thể coi hoạt động thanh tra được
cơ quan cấp trên tiến hành trong quan hệ đối với cơ quan trực thuộc. Cơ quan

Theo quy định của Luật tổ chức Chính quyền địa phương, HĐND là cơ
quan quyền lực nhà nước ở địa phương, do nhân dân địa phương trực tiếp bầu
ra, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ nhân dân ở địa phương,
chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương và cơ quan nhầ nước cấp trên.
Việc quyết định những vấn đề quan trọng của địa phương thuộc quyền và
trách nhiệm của HĐND và thường trực HĐND. Trong thời gian qua, Đảng và
Nhà nước ta đã quan tâm đến việc xây dựng, củng cố và phát huy vai trò của
HĐND các cấp, trong đó có HĐND cấp huyện. Trong thời gian qua, HĐND
cấp huyện đã làm được rất nhiều việc cho dân, thể hiện ở nhiều nội dung quan

9


trọng mà HĐND đã quyết định, qua đó thể hiện được vai trò là cơ quan đại
biểu đại diện cho ý chí và nguyện vọng của nhân dân.
HĐND huyện là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương, đại diện
cho nhân dân địa phương, HĐND cấp huyện có khả năng tạo mối quan hệ
đoàn kết thống nhất tập hợp được mọi quần chúng nhân dân, động viên được
mọi nguồn lực vật chất và tinh thần ở mỗi địa phương, góp phần việc hoàn
thành các nhiệm vụ kinh tế xã hội tại địa phương.
Theo quy định của Hiến pháp năm 2013 và Luật Tổ chức Chính quyền
địa phương năm 2015 “Hội đồng nhân dân là cơ quan quyền lực nhà nước ở
địa phương, đại diện cho ý chí, nguyện vọng và quyền làm chủ của nhân dân,
do nhân dân địa phương bầu ra, chịu trách nhiệm trước nhân dân địa phương
và cơ quan nhà nước cấp trên”.[14,tr.61]
Như vậy, theo quy định của pháp luật hội đồng nhân dân có hai tính
chất: “cơ quan quyền lực Nhà nước ” và “cơ quan đại biểu của nhân dân”.
Tính quyền lực nhà nước của HĐND cấp huyện thể hiện như sau: có
quyền quyết định moi vấn đề quan trọng tại địa phương. Tuy nhiên những
quyết định này chỉ có hiệu lực trong phạm vi địa bàn quản lý của huyện và chỉ

Theo quy định của Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015:
"HĐND quyết định những chủ trương, biện pháp quan trọng để phát huy tiềm
năng của địa phương, xây dựng và phát triển địa phương về kinh tế, xã hội,
củng cố quốc phòng an ninh, không ngừng cải thiện đời sống vật chất và tinh
thần của nhân dân địa phương, làm tròn nghĩa vụ của địa phương đối với cả
nước". Để có cơ sở pháp lý cho HĐND cấp huyện thực hiện tốt chức năng
này, tại Điều 26 của Luật Tổ chức chính quyền địa phương đã xác định cụ thể
nội dung những vấn đề quan trọng thuộc thẩm quyền quyết định của HĐND
bao gồm các lĩnh vực sau đây: Tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp
và pháp luật và trong lĩnh vực quốc phòng, an ninh, xây dựng chính quyền;
kinh tế, tài nguyên, môi trường; giáo dục mầm non, tiểu học và trung học cơ
sở, văn hóa, thông tin, thể dục, thể thao; y tế, lao động và thực hiện chính sách
xã hội; dân tộc, tôn giáo, bảo đảm trật tự, an toàn xã hội.[15,tr.38]
11


-

Chức năng giám sát

Giám sát là một trong hai chức năng cơ bản của HĐND, có mối quan
hệ và tác động qua lại với chức năng quyết định của HĐND. Để thực hiện có
hiệu quả và đúng chức năng quyết định, HĐND phải có được đầy đủ các cơ
sở cũng như những thông tin về tình hình kinh tế xã - hội của địa phương, nếu
không nắm roc các thông tin này, HĐND không thể quyết định được những
chủ trương, biện pháp phù hợp và đáp ứng nhu cầu mà cuộc sống yêu cầu.
Bởi thế, hoạt động giám sát của HĐND được là một trong những nội dung
quan trọng của quá trình ban hành các Nghị quyết và quyết định của HĐND.
Điều 26 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 quy định:
"Hội đồng nhân dân thực hiện quyền giám sát việc tuân theo Hiến pháp và

quan nhà nước cấp trên và nghị quyết của HDND cùng cấp;
-

Thành lập Đoàn giám sát khi xét thấy cần thiết;

-

Bỏ phiếu tín nhiệm đối với người giữ chức vụ do HĐND bầu.

1.1.2.2. Khái niệm và đặc điểm hoạt động giám sát của Hội đồng nhân
dân huyện
Ngày 20/11/2015, Quốc hội khoá XIII đã ban hành Luật Giám sát của
Quốc hội và HĐND nhằm cụ thể hoá hoạt động giám sát của Quốc hội và
HĐND các cấp mà trước đó chỉ có Luật giám sát của Quốc hội. Trên cơ sở đó
HĐND sẽ thực hiện việc gám sát thường xuyên, gắn liền với việc thực hiện
nhiệm vụ, quyền hạn theo quy định của pháp luật. Giám sát của HĐND gồm
giám sát của HĐND, TT HĐND, và các cơ quan của HĐND.
Qua các khái niệm chung về giám sát như đã nêu trên, từ các đối tượng
giám sát của HĐND, ta có thể hiểu khái niệm giám sát của HĐND cấp huyện
như sau:
Giám sát của HĐND huyện là hoạt động có mục đích, thường xuyên,
liên tục của HĐND cấp huyện nhằm mục đích quan sát, theo dõi, kiểm tra,
phát hiện, uốn nắn việc tuân theo pháp luật, việc chấp hành nghị quyết của
Thường trực HĐND, UBND, TAND, VKSND, của cơ quan nhà nước, tổ chức
kinh tế, tổ chức xã hội, đơn vị vũ trang nhân dân và của công dân ở địa
phương theo quy định của pháp luật.
Giám sát của HĐND huyện có các đặc điểm sau đây:
-

Giám sát là một chức năng được pháp luật quy định, có nghĩa là gắn

địa phương và việc thực hiện nghị quyết của HĐND cùng cấp; giám sát hoạt
động của Ủy ban nhân dân, các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân, Tòa án nhân
dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp và HĐND
cấp dưới; giám sát quyết định của Ủy ban nhân dân cùng cấp, nghị quyết của
HĐND cấp dưới trực tiếp; giúp HĐND thực hiện quyền giám sát theo sự phân
công của HĐND;
+

Ban của HĐND giúp HĐND giám sát hoạt động của Tòa án nhân

dân, Viện kiểm sát nhân dân, cơ quan thi hành án dân sự cùng cấp; giám sát
hoạt động của Ủy ban nhân dân, các cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp

14


thuộc lĩnh vực Ban phụ trách; giám sát văn bản quy phạm pháp luật thuộc lĩnh
vực Ban phụ trách;
+

Tổ đại biểu HĐND giám sát việc tuân theo Hiến pháp, luật, văn bản

quy phạm pháp luật của cơ quan nhà nước cấp trên ở địa phương và nghị
quyết của HĐND cùng cấp hoặc về vấn đề do HĐND, TTHĐND phân công;
+

Đại biểu HĐND chất vấn Chủ tịch Ủy ban nhân dân, thành viên khác

của Ủy ban nhân dân, Chánh án Tòa án nhân dân, Viện trưởng Viện kiểm sát
nhân dân, Thủ trưởng cơ quan thuộc Ủy ban nhân dân cùng cấp; trong phạm

do HĐND bầu; thông qua việc tiếp dân và theo dõi việc giải quyết khiếu nại,
tố cáo của công dân gửi đến HĐND; những nội dung trên là hình thức cơ bản
của hoạt động giám sát.
Những chế tài sau hoạt động giám sát là HĐND có quyền yêu cầu cơ
quan, tổ chức, cá nhân hữu quan áp dụng các biện pháp chấm dứt hành vi vi
phạm; qua đó yêu cầu cơ quan, tổ chức cá nhân có thẩm quyền xem xét trách
nhiệm của các đối tượng giám sát có hành vi vi phạm; đồng thời bãi bỏ một
phần hoặc toàn bộ văn bản quy phạm pháp luật của UBND cùng cấp, nghị
quyết của HĐND cấp dưới trực tiếp nếu các văn bản đó trái pháp luật, gây
thiệt hại về kinh tế - xã hội ảnh hưởng quốc phòng, an ninh; và thực hiện các
bước về công tác cán bộ theo quy định của pháp luật.
Sau khi hoàn thành công tác giám sát, các chủ thể sẽ báo cáo về những
nội dung giám sát của mình trước các cơ quan liên quan. Các chủ thể giám sát
sẽ chịu trách nhiệm về nội dung báo cáo, các nghị quyết, kết luận và kiến nghị
sau giám sát của mình theo quy định của pháp luật và gửi đến các cơ quan liên
quan để tổ chức thực hiện các công việc sau giám sát.
1.1.3. Vai trò của hoạt động giám sát của Hội đồng nhân dân huyện
-

Đảm bảo cho HĐND thật sự là cơ quan đại diện của nhân dân, tất cả

quyền lực nhà nước thuộc về nhân dân
Hội đồng nhân dân huyện là cơ quan đại diện của nhân dân địa phương.
HĐND là cơ quan quyền lực nhà nước ở địa phương được thành lập bằng một
cuộc bầu cử do cử tri địa phương trực tiếp bầu ra theo nguyên tắc phổ thông,
bình đẳng, bỏ phiếu kín. Hoạt động của HĐND chủ yếu tại các kỳ họp thường
kỳ. Các quyết định của Hội đồng được thông qua bằng việc biểu quyết trực
tiếp từng nội dung vấn đề cụ thể. Tính chất đại diện của HĐND được thể hiện
16


định của pháp luật và các nghị quyết của HĐND qua đó HĐND còn phát hiện
17