VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHÙNG VĂN HẢI

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ THU HỒI ĐẤT
TỪ THỰC TIỄN TỈNH ĐẮK LĂK

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

ĐĂK LẮK, năm 2019


VIỆN HÀN LÂM
KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM
HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

PHÙNG VĂN HẢI

GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ THU HỒI ĐẤT
TỪ THỰC TIỄN TỈNH ĐẮK LĂK

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Chuyên ngành: Luật Hiến pháp và Luật Hành chính
Mã số: 8.38.01.02
Người hướng dẫn khoa học:
PGS. TS. ĐINH NGỌC VƯỢNG

ĐẮK LẮK, năm 2019


1.1. Một số khái niệm cơ bản .................................................................... 8
1.2. Các nguyên tắc và thủ tục giải quyết khiếu nại về thu hồi đất ........ 11
1.3. Các điều kiện bảo đảm thực hiện hoạt động giải quyết khiếu nại về
thu hồi đất ........................................................................................................ 19
Chương 2: THỰC TRẠNG GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ THU HỒI
ĐẤT TỪ THỰC TIẾN TỈNH ĐẮK LẮK ................................................... 23
2.1. Những yếu tố tác động đến giải quyết khiếu nại về quyền sử dụng
đất từ thực tiễn của tỉnh Đắk Lắk .................................................................... 23
2.2. Thực trạng giải quyết khiếu nại về quyền sử dụng đất tại tỉnh Đắk
Lắk ................................................................................................................... 30
2.3. Đánh giá chung về giải quyết khiếu nại về thu hồi đất tại tỉnh Đắk
Lắk ................................................................................................................... 35
Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NHẰM NÂNG CAO HIỆU
QUẢ GIẢI QUYẾT KHIẾU NẠI VỀ THU HỒI ĐẤT CỦA TỈNH
ĐẮK LẮK ...................................................................................................... 45
3.1. Quan điểm nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về thu hồi đất của
tỉnh Đắk Lắk . .................................................................................................. 45
3.2. Giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu nại về thu hồi đất của
tỉnh Đắk Lắk .................................................................................................... 49
KẾT LUẬN .................................................................................................... 60
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO .........................................................


DANH MỤC TỪ VIẾT TẮT
Chữ cái viết tắt

STT

Chữ từ viết tắt


6

QĐ

Quyết định

7

TTCP

Thanh tra Chínhphỉ

8

TTg

Thủ tướng Chính phủ

9

TW

Trung ương

10

UBND

Ủy ban nhân dân


Tổng hợp kết quả giải quyết các vụ KN về đất đai
Bảng 2.3

thuộc thẩm quyền giải quyết của các cơ quan hành
chính ở tỉnh Đắk Lắk từ năm 2014 đến năm 2018

34


MỞ ĐẦU
1. Lý do chọn đề tài
Từ trước đến nay, Đảng và Nhà nước ta đặc biệt quan tâm đến công tác
giải quyết KN của công dân và đã ban hành nhiều Chỉ thị, Nghị quyết, văn
bản pháp luật quy định về vấn đề này, trong đó có Pháp lệnh Khiếu nại, tố cáo
của công dân năm 1991, Luật Khiếu nại, tố cáo năm 1998, Luật sửa đổi, bổ
sung một số điều của Luật Khiếu nại, tố cáo năm 2004 và năm 2005; lần đầu
tiên Luật KN và Tố cáo tách thành 2 Luật: Luật KN và Luật Tố cáo được
Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa XIII, kỳ họp thứ 2
thông qua ngày 11 tháng 11 năm 2011 và có hiệu lực kể từ ngày 01 tháng 7
năm 2012; Luật Tố tụng hành chính năm 2010, 2015. Như vậy, với việc ban
hành các văn bản pháp luật nêu trên đã tạo cơ sở pháp lý vững chắc và tạo
điều kiện thuận lợi cho công dân thực hiện việc khiếu nại; làm cơ sở cho các
cơ quan nhà nước có thẩm quyền trong việc giải quyết khiếu nại, tố cáo.
Khiếu nại về đất đai là một hiện tượng phát sinh trong đời sống xã hội
như là sự phản ứng hoàn toàn tự nhiên hay nói cách khác là một hình thức tự
vệ của con người khi bị một quyết định hoặc hành vi mà người khiếu nại cho
rằng không phù hợp với các quy tắc chuẩn mực chung trong đời sống cộng
đồng được Nhà nước thừa nhận, xâm phạm tới các quyền và lợi ích hợp pháp
của mình. Tuy nhiên, tranh chấp đất đai kéo dài, tình trạng KN vượt cấp với
số lượng ngày càng đông người tham gia thì lại là vấn đề các cấp có thẩm

Thứ hai, bảo vệ được quyền và lợi ích hợp pháp của công dân được
pháp luật công nhận; phát huy được quyền của công dân trong việc xây dựng
và hoàn thiện hệ thống pháp luật;
Thứ ba, việc giải quyết triệt để các KNVTHĐ sẽ là cơ sở góp phần ổn
định an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội, đồng thời góp phần thúc đẩy nền

2


kinh tế phát triển, góp phần làm lành mạnh hóa thị trường bất động sản trong
điều kiện nền kinh tế thị trường ở nước ta hiện nay.
Với mong muốn làm sáng tỏ những vấn đề lý luận và thực tiễn liên
quan đến công tác giải quyết KNVTHĐ và nhằm giải quyết những khó khăn,
vướng mắc trong quá trình giải quyết các KNVTHĐ trên địa bàn tỉnh Đắk
Lắk, tác giả đã chọn nghiên cứu đề tài: “Giải quyết khiếu nại về thu hồi đất từ
tiễn tỉnh Đắk Lắk” cho luận văn tốt nghiệp thạc sĩ của mình.
2. Tình hình nghiên cứu
Trong thời gian qua đã có nhiều tác giả nghiên cứu về các đề tài liên
quan đến lĩnh vực đất đai và các hình thức giải quyết tranh chấp, KN về đất
đai ở nhiều góc độ khác nhau, bao gồm các công trình tiêu biểu sau:
Các giáo trình, tài liệu chuyên khảo phục vụ nghiên cứu và giảng dạy
đề cập đến KN và giải quyết khiếu nại: “Tìm hiểu Pháp lệnh KN tố cáo của
công dân” của PGS.TS. Lê Bình Vọng, Nxb Pháp lý Hà Nội, 1991; “Giải đáp
Luật hành chính Việt Nam, Chương XIX” của TS. Phạm Hồng Thái và TS.
Đinh Văn Mậu, Nxb Thành phố Hồ Chí Minh, 1996; “Giáo trình Luật Hành
chính Việt Nam, Chương XXI, Chương XXII”, Khoa Luật - Đại học Quốc gia
Hà Nội, Nxb Đại học Quốc gia Hà Nội, 2005; “Tìm hiểu pháp luật về khiếu
nại, tố cáo” của PGS.TS. Phạm Hồng Thái (Chủ biên), Nxb Thành phố Hồ
Chí Minh, 2003; “Lý luận chung về Nhà nước và pháp luật” của Lê Minh
Tâm (Chủ biên), Nxb Tư pháp Hà Nội, 2005; “Giải quyết tranh chấp, KN

quyền của công dân;
- Thủ tục giải quyết KN đất đai;
- Tăng cường năng lực của đội ngũ công chức làm công tác giải quyết
KN đất đai;
Nhìn chung, về cơ sở lý luận vấn đề quản lý, sử dụng đất, giải quyết
KN đất đai đã có khá nhiều công trình nghiên cứu của nhiều tác giả, song chủ
4


yếu tập trung ở các tỉnh, thành phố lớn có tốc độ phát triển kinh tế xã hội và
tốc độ đô thị hóa mạnh. Riêng đối với Đắk Lắk, từ trước cho tới nay chưa có
một công trình nào đi sâu nghiên cứu và phân tích về thực trạng giải quyết
KNVTHĐ trên địa bàn tỉnh, đặc biệt những công trình nghiên cứu thuộc
chuyên ngành hành chính về lĩnh vực này, để từ đó đưa ra được những giải
pháp cụ thể nhằm nâng cao hiệu quả quản lý nhà nước về đất đai, góp phần
hoàn thiện cơ chế giải quyết KN nói chung và giải quyết KN đất đai (đặc biệt
là giải quyết KN về thu hồi đất) trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk nói riêng.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
3.1. Mục đích
Trên cơ sở nghiên cứu, phân tích những vấn đề liên quan đến quản lý
nhà nước đối với lĩnh vực đất đai, quản lý nhà nước về giải quyết KN và thực
trạng giải quyết KNVTHĐ của tỉnh Đắk Lắk, tác giả phân tích, đánh giá, tìm ra
nguyên nhân, những vướng mắc tồn tại trong quá trình giải quyết KNVTHĐ để
đưa ra những giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả công tác giải quyết KNVTHĐ
của tỉnh Đắk Lắk.
3.2. Nhiệm vụ
Làm sáng tỏ các vấn đề lý luận liên quan đến quyền khiếu nại, giải
quyết KN nói chung và giải quyết KNVTHĐ từ thực tiễn của tỉnh Đắk Lắk
nói riêng.
Phân tích, tổng hợp, đánh giá về thực trạng công tác giải quyết

cần thiết phản ánh thực trạng giải quyết KNVTHĐ.
+ Phương pháp phân tích, tổng hợp được sử dụng xuyên suốt trong luận
văn để giải quyết những vấn đề mang tính lý luận như các quan niệm của
KNVTHĐ và iair quyết KNVTHĐ; đánh giá thực trạng giải quyết KNVTHĐ,
chỉ ra ưu điểm, hạn chế và nguyên nhân của nó.
+ Phương pháp lịch sử được sử dụng trong việc đánh giá thực trạng giải
6


quyết KNVTHĐ. Qua điều kiện cụ thể của tỉnh Đắk Lắk để tác giả đánh giá
đúng thực trạng giải quyết KNVTHĐ trên địa bàn tỉnh.
6. Ý nghĩa lý luận và thực tiễn
Đề tài nghiên cứu và tập hợp hệ thống các vấn đề lý luận liên quan đến
quyền khiếu nại, giải quyết KN nói chung và giải quyết KNVTHĐ trên địa
bàn tỉnh Đắk Lắk nói riêng. Phân tích thực trạng tình hình giải quyết
KNVTHĐ và đề xuất những giải pháp nhằm hoàn thiện hệ thống pháp luật
liên quan đến giải quyết KNVTHĐ.
Trên cơ sở phân tích, tổng hợp, đánh giá về thực trạng công tác giải
quyết KNVTHĐ từ thực tiễn của tỉnh Đắk Lắk. Tác giả đã rút ra được những
ưu điểm, hạn chế của công tác này; đồng thời tìm ra những nguyên nhân,
vướng mắc cần xử lý. Trên cơ sở đó, tác giả đề xuất những giải pháp nhằm
hoàn thiện công tác giải quyết KNVTHĐ trên địa bàn tỉnh Đắk Lắk.
7. Kết cấu của luận văn
Ngoài phần mở đầu, kêt luận và danh mục tài liệu tham khảo, luận văn
có 3 chương, gồm:
Chương 1: Những vấn đề lý luận về giải quyết khiếu nại về thu hồi đất;.
Chương 2: Thực trạng giải quyết khiếu nại về thu hồi đất từ thực
tiễn tỉnh Đắk Lắk;
Chương 3: Quan điểm và giải pháp nâng cao hiệu quả giải quyết khiếu
nại về thu hồi đất của tỉnh Đắk Lắk.

8


Điều 204 Luật Đất đai 2013 quy định: “Người sử dụng đất, người có
quyền lợi và nghĩa vụ liên quan đến sử dụng đất có quyền khiếu nại, khởi kiện
quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính về quản lý đất đai” [34,
tr.119]. Như vậy, pháp luật không quy định cụ thể các quyết định hành chính
được khiếu nại.
Tại Điều 22 và Điều 195 Luật Đất đai năm 2013, nội dung quản lý nhà
nước và các thủ tục hành chính về đất đai quy định bao gồm thủ tục thu hồi
đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất và cưỡng chế thi hành quyết
định thu hồi đất. Như vậy, có ba quyết định hành chính sau: Quyết định bồi
thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu hồi đất; Quyết định thu hồi đất; Quyết định
cưỡng chế thu hồi đất [34].
Tương ứng với ba quyết định hành chính về đất đai do cơ quan nhà
nước có thẩm quyền ban hành ba loại KN thường gặp trong vấn đề giải quyết
KN về đất đai, đó là: KN quyết định bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi thu
hồi đất; KN quyết định thu hồi đất; KN quyết định cưỡng chế thu hồi đất.
Tóm lại, KN thu hồi đất là một trong những quyền cơ bản của công
dân, được Nhà nước bảo đảm bằng việc thực hiện các thủ tục pháp lý để giải
quyết các KNVTHĐ của công dân. Thông qua hoạt động giải quyết KN thu
hồi đất của cơ quan nhà nước có thẩm quyền, các quyền và lợi ích hợp pháp
của công dân được bảo vệ và bảo đảm, mối quan hệ của công dân với cơ quan
hành chính nhà nước trở nên gần gũi, tin tưởng hơn, các quyền tự do dân chủ
của công dân ngày càng được tôn trọng hơn.
1.1.2. Khái niệm và đặc điểm giải quyết khiếu nại về thu hồi đất
Giải quyết KNVTHĐ của cơ quan quản lý hành chính nhà nước là việc
thụ lý, xác minh, kết luận và ra quyết định giải quyết của người có thẩm
quyền trong cơ quan nhà nước đối với các KN quyết định hành chính trong
lĩnh vực đất đai. Như vậy, có thể hiểu giải quyết KNVTHĐ là một quá trình

10


đặc thù do người có thẩm quyền thực hiện và phải tuân theo những hình thức,
thủ tục chặt chẽ theo quy định của pháp luật và phải công khai dân chủ. Theo
đó, pháp luật quy định trình tự, thủ tục giải quyết KNVTHĐ được thực hiện
theo quy định của pháp luật về khiếu nại. Trong quá trình xây dựng nhà nước
pháp quyền hiện nay, quản lý xã hội bằng pháp luật thì việc quy định và công
khai hóa những vấn đề trên là hết sức cần thiết. Những quy định này sẽ góp
phần tạo sự minh bạch trong hoạt động quản lý hành chính nhà nước, đây là
cơ sở để các cơ quan có thẩm quyền thực hiện chức năng nhiệm vụ của mình
trong quản lý nhà nước; đồng thời, nó cũng là căn cứ để người dân thực hiện
sự giám sát quá trình thực hiện pháp luật của cơ quan nhà nước.
Thứ tư, quyết định giải quyết KNVTHĐ không phải là kết quả cuối
cùng của việc xem xét tính đúng hay sai của quyết định hành chính, hành vi
hành chính. Vì giải quyết KN không phải là con đường duy nhất để giải quyết
tranh chấp hành chính. Ngoài cơ chế giải quyết KN thuộc thẩm quyền của cơ
quan hành chính nhà nước còn có cơ chế giải quyết theo thủ tục tố tụng hành
chính (khởi kiện vụ án hành chính) thuộc thẩm quyền của Tòa án. Mọi quyết
định hành chính, hành vi hành chính về thu hồi đất dù đã có quyết định giải
quyết KN đều có thể bị khởi kiện đến Tòa án để được xem xét giải quyết.
1.2. Các nguyên tắc và thủ tục giải quyết khiếu nại về thu hồi đất
Trong quá trình giải quyết các tranh chấp về thu hồi đất, ngoài việc
tuân thủ các nguyên tắc chung về giải quyết khiếu nại, các cơ quan nhà nước
có thẩm quyền giải quyết KNVTHĐ phải quán triệt các nguyên tắc cơ bản,
mang tính đặc thù đối với lĩnh vực đất đai:
Thứ nhất, đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản
lý; Nhà nước chỉ giao quyền sử dụng cho công dân; Nhà nước có quyền thu
hồi đất và người sử dụng đất được đền bù theo quy định của pháp luật;
Thứ hai, trong từng thời kỳ phát triển của đất nước, tùy tình hình cụ thể

12


và vì dân. Thực chất việc tiếp nhận và thụ lý vụ việc KN là giai đoạn mở đầu
thủ tục pháp lý giải quyết KN của công dân. Khác với các thủ tục hành chính
khác, việc mở thủ tục do chính cơ quan tiến hành thủ tục thực hiện, còn trong
hoạt động giải quyết KN thì việc mở thủ tục là theo đơn KN của công dân
hoặc theo yêu cầu, đề nghị của các cơ quan nhà nước, của các tổ chức, đoàn
thể, cơ quan thông tin đại chúng hoặc của các đại biểu quốc hội, đại biểu
HĐND. Việc tiếp nhận KN của người KN có thể thông qua nhiều con đường
khác nhau. Theo Luật KN năm 2011, việc KN được thực hiện bằng đơn KN
hoặc KN trực tiếp [30].
Trường hợp KN được thực hiện bằng đơn thì trong đơn KN phải ghi rõ
ngày, tháng, năm khiếu nại; tên, địa chỉ của người khiếu nại; tên, địa chỉ của
cơ quan, tổ chức, cá nhân bị khiếu nại; nội dung, lý do khiếu nại, tài liệu liên
quan đến nội dung KN và yêu cầu giải quyết của người khiếu nại. Đơn KN
phải do người KN ký tên hoặc điểm chỉ.
Trường hợp người KN đến KN trực tiếp thì người tiếp nhận KN hướng
dẫn người KN viết đơn KN hoặc người tiếp nhận ghi lại việc KN bằng văn
bản và yêu cầu người KN ký hoặc điểm chỉ xác nhận vào văn bản, trong đó
ghi rõ nội dung theo quy định.
Trường hợp nhiều người cùng KN về một nội dung thì thực hiện
như sau:
+ Trường hợp nhiều người đến KN trực tiếp thì cơ quan có thẩm quyền
tổ chức tiếp và hướng dẫn người KN cử đại diện để trình bày nội dung khiếu
nại; người tiếp nhận KN ghi lại việc KN bằng văn bản, trong đó ghi rõ nội
dung theo quy định.
+ Trường hợp nhiều người KN bằng đơn thì trong đơn phải ghi rõ nội
dung quy định, có chữ ký của những người KN và phải cử người đại diện để
trình bày khi có yêu cầu của người giải quyết khiếu nại;

14


KN đưa ra để chứng minh cho yêu cầu của họ có đúng pháp luật hay không,
đã đầy đủ chưa; phân công cho các cơ quan tham mưu lập tức lên kế hoạch để
xác minh, thẩm tra làm rõ các nội dung liên quan đến việc khiếu nại, thu thập
đầy đủ chứng cứ, các căn cứ pháp lý cần áp dụng, sau khi hoàn thành công
việc thì tiến hành tổ chức đối thoại với người khiếu nại, người bị khiếu nại,
người có quyền và lợi ích liên quan để làm rõ nội dung khiếu nại, yêu cầu của
người KN và hướng giải quyết khiếu nại; việc gặp gỡ, đối thoại phải tiến hành
công khai, dân chủ; nếu thấy cần thiết có thể mời đại diện tổ chức chính trị xã hội tham dự.
Người giải quyết KN có trách nhiệm thông báo bằng văn bản cho người
khiếu nại, người bị khiếu nại, người có quyền, lợi ích liên quan, đại diện tổ
chức chính trị - xã hội biết thời gian, địa điểm, nội dung việc gặp gỡ, đối
thoại; người được thông báo có trách nhiệm đến đúng thời gian, địa điểm,
thành phần như trong thông báo.
Việc gặp gỡ, đối thoại phải lập thành biên bản trong đó ghi rõ ý kiến
của những người tham gia; trường hợp người tham gia đối thoại không ký xác
nhận thì phải ghi rõ lý do; biên bản này được lưu vào hồ sơ vụ việc khiếu nại.
Căn cứ vào kết quả xác minh, thẩm tra và biên bản đối thoại, người có
thẩm quyền giải quyết KN sẽ ban hành quyết định giải quyết khiếu nại.
Quyết định giải quyết KN quyết định hành chính, hành vi hành chính
phải thể hiện rõ thông tin về người khiếu nại, người bị khiếu nại, nội dung
khiếu nại, căn cứ để khiếu nại, yêu cầu của người khiếu nại; kết quả giải quyết
KN trước đó (nếu có); kết quả xác minh nội dung khiếu nại; nêu rõ căn cứ để
kết luận nội dung KN là đúng toàn bộ, sai toàn bộ hoặc đúng một phần, giữ
nguyên, hủy bỏ toàn bộ hoặc sửa đổi, bổ sung một phần quyết định hành
chính, hành vi hành chính bị khiếu nại.
Thời gian thực hiện bước này là 30 ngày, kể từ ngày thụ lý để giải
15



bản sao quyết định giải quyết lần một hoặc văn bản thụ lý giải quyết của
UBND cấp huyện trong trường hợp quá thời hạn mà KN chưa được giải
quyết, ghi vào sổ theo dõi, viết phiếu biên nhận.
Nếu KN thuộc thẩm quyền UBND cấp huyện đã thụ lý nhưng hết thời
hạn giải quyết mà không giải quyết thì Chủ tịch UBND cấp tỉnh yêu cầu Chủ
tịch UBND cấp huyện giải quyết, đồng thời có trách nhiệm chỉ đạo, kiểm tra,
đôn đốc việc giải quyết của cấp huyện và áp dụng các biện pháp theo thẩm
quyền để xử lý đối với người thiếu trách nhiệm hoặc cố tình trì hoãn việc giải
quyết KN đó. Trong trường hợp cần áp dụng biện pháp vượt quá thẩm quyền
của minh thì kiến nghị cơ quan nhà nước, người có thẩm quyền để xử lý.
Về nội dung và hình thức KN cũng tương tự lần đầu, tuy nhiên trong
nội dung đơn có nêu lên quá trình khiếu nại.
Trong thời hạn 10 ngày, kể từ ngày nhận được đơn KN thuộc thẩm
quyền giải quyết của mình và KN đủ điều kiện theo quy định tại Điều 11 Luật
KN thì người giải quyết KN lần hai phải thụ lý để giải quyết và thông báo
bằng văn bản cho người KN biết; trường hợp không thụ lý để giải quyết thì
phải nêu rõ lý do.
* Xác minh, làm rõ và ban hành quyết định giải quyết khiếu nại.
Quy trình xác minh, thẩm tra làm rõ những nội dung KN cũng tương tự
lần đầu. Tuy nhiên, người giải quyết KN lần hai ngoài việc yêu cầu người KN
cung cấp thông tin, tài liệu và những bằng chứng về nội dung khiếu nại, người
giải quyết KN còn có thẩm quyền yêu cầu người bị KN giải trình bằng văn
bản về những nội dung bị khiếu nại, yêu cầu các cá nhân, tổ chức hữu quan
cung cấp thông tin, tài liệu và những bằng chứng liên quan đến nội dung
khiếu nại, có thể triệu tập người khiếu nại, người bị KN để đối thoại (tương tự
lần đầu).
Trong quá trình giải quyết KN lần hai, nếu xét thấy việc thi hành quyết
17