ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

LÊ NGUYÊN THÀNH

¸P DôNG PH¸P LUËT VÒ PHßNG, CHèNG THAM NHòNG

QUA THùC TIÔN TØNH THANH HãA

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

HÀ NỘI - 2017


ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

LÊ NGUYÊN THÀNH

¸P DôNG PH¸P LUËT VÒ PHßNG, CHèNG THAM NHòNG

QUA THùC TIÔN TØNH THANH HãA

Chuyên ngành: Lý luận và lịch sử Nhà nước và pháp luật
Mã số: 60 38 01 01

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Cán bộ hướng dẫn khoa học: GS.TS HOÀNG THỊ KIM QUẾ

HÀ NỘI - 2017

1.1.2. Đặc điểm của tham nhũng.................................................................12
1.1.3. Nguyên nhân và tác hại của tham nhũng...........................................16
1.2.
Khái niệm, nội dung cơ bản và vai trò của pháp luật phòng,
chống tham nhũng...........................................................................22
1.2.1. Khái niệm về pháp luật phòng, chống tham nhũng...........................22
1.2.2. Các văn bản về phòng, chống tham nhũng........................................23
1.2.3. Nội dung cơ bản của pháp luật phòng, chống tham nhũng...............24
1.2.4. Vai trò của pháp luật về phòng, chống tham nhũng.......................... 31
1.3.
Khái niệm, đặc điểm áp dụng pháp luật phòng, chống tham nhũng
36
1.3.1. Áp dụng pháp luật về phòng, chống tham nhũng là một trong
những hình thức thực hiện pháp luật về phòng, chống tham nhũng. 36
1.3.2. Đặc điểm áp dụng pháp luật về phòng, chống tham nhũng..............38
1.4.
Các tiêu chí ảnh hưởng đến hoạt động áp dụng pháp luật về
phòng, chống tham nhũng.............................................................. 40
1.4.1. Yếu tố pháp luật................................................................................ 40
1.4.2. Ý thức pháp luật của cán bộ áp dụng pháp luật về phòng, chống
tham nhũng........................................................................................41
1.4.3. Đạo đức, bản lĩnh của cán bộ áp dụng pháp luật về phòng,
chống tham nhũng.............................................................................43
1.4.4. Dư luận xã hội, tính tích cực pháp lý của người dân và các tổ
chức xã hội về phòng, chống tham nhũng.........................................44


1.5.
1.5.1.


2.2.2. Áp dụng pháp luật phát hiện và xử lý các hành vi tham nhũng........69
2.2.3. Thực thi Công ước Liên hợp quốc về chống tham nhũng và hợp
tác quốc tế về phòng, chống tham nhũng..........................................76
2.2.4. Tồn tại, hạn chế, nguyên nhân...........................................................77
2.3.
Đánh giá chung................................................................................81
Chương 3: QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP ÁP DỤNG PHÁP LUẬT
VỀ PHÕNG, CHỐNG THAM NHŨNG TẠI TỈNH THANH
HÓA THỜI GIAN TỚI...................................................................83
3.1.
Quan điểm áp dụng pháp luật phòng, chống tham nhũng
tại tỉnh Thanh Hóa..........................................................................83
3.1.1. Áp dụng pháp luật phòng, chống tham nhũng phải bảo đảm sự
lãnh đạo toàn diện của các cấp ủy Đảng; phát huy sức mạnh
tổng hợp của cả hệ thống chính trị và của toàn xã hội......................85


3.1.2.

Áp dụng pháp luật phòng, chống tham nhũng phải góp phần
phục vụ nhiệm vụ phát triển kinh tế - xã hội, giữ vững an ninh
chính trị, trật tự an toàn xã hội, củng cố hệ thống chính trị và
khối đại đoàn kết toàn dân, xây dựng Đảng, chính quyền trong
sạch, vững mạnh............................................................................... 86
3.1.3. Áp dụng pháp luật phòng, chống tham nhũng trên cơ sở vừa tích
cực, chủ động phòng ngừa, vừa kiên quyết đấu tranh, trong đó
phòng ngừa là chính..........................................................................87
3.1.4. Áp dụng pháp luật về phòng, chống tham nhũng phải đáp ứng
yêu cầu của việc bảo vệ lợi ích của Nhà nước, quyền và lợi ích
hợp pháp của tổ chức, cá nhân..........................................................89

BLHS
HĐND
KTXH
MTTQ :
Nxb :
PCTN
QPAN
TAND
TTHC
UBKT
UBND :
VKSND:
XHCN :


DANH MỤC CÁC BẢNG BIỂU PHỤ LỤC


MỞ ĐẦU
1.

Tính cấp thiết của đề tài

Tham nhũng là hiện tượng xã hội tiêu cực, ăn sâu bám rễ trong mọi chế
độ xã hội, không phân biệt chế độ chính trị, quốc gia giàu hay nghèo, phát
triển hay kém phát triển. Một số nơi trên thế giới, tham nhũng làm suy kiệt xã
hội, gây xáo trộn, mất ổn định chính trị. Chừng nào còn nhà nước thì còn phải
đấu tranh PCTN. PCTN là công việc khó khăn, phức tạp, cần sự quyết liệt và
kiên trì, là chính sách ưu tiên của nhiều quốc gia và sự nỗ lực của cả cộng
đồng quốc tế.

công tác PCTN được bổ sung, hoàn thiện và từng bước đáp ứng yêu cầu
nhiệm vụ. Công tác thanh tra, kiểm tra, xây dựng và hoàn thiện các quy định
về công khai, minh bạch được quan tâm; các vụ việc tham nhũng được xử lý
nghiêm minh, đúng pháp luật, có tác dụng phòng ngừa cao, tạo được niềm tin
trong Nhân dân, góp phần tạo môi trường ổn định cho sự phát triển KTXH
của tỉnh, đáp ứng yêu cầu đổi mới và hội nhập quốc tế.
Tuy nhiên, bên cạnh những kết quả đạt được, tình hình KTXH của tỉnh
còn gặp không ít khó khăn do địa bàn, địa hình phức tạp, giao thông gặp nhiều
trở ngại, trình độ dân trí không đồng đều, cơ sở hạ tầng, đời sống Nhân dân đa
phần còn khó khăn. Công tác PCTN, việc tuyên truyền để cán bộ, đảng viên
và Nhân dân thấy rõ quyết tâm chính trị của Đảng trong việc lãnh đạo toàn
Đảng, toàn dân, toàn quân ngăn chặn và từng bước đẩy lùi tham nhũng, lãng
phí chưa thật sự đồng bộ. Một số địa phương, đơn vị, cấp uỷ, chính quyền
chưa thật sự quan tâm đúng mức công tác PCTN. Việc tiêu cực, lãng phí,
tham nhũng trên một số lĩnh vực như: Đất đai, xây dựng cơ bản, quản lý tài
nguyên - khoáng sản,... gây bức xúc trong Nhân dân, nhưng phát hiện để xử lý
còn ít. Việc phát hiện tham nhũng trong nội bộ các cơ quan, đơn vị còn hạn
chế; có nơi có biểu hiện né tránh hoặc ngại va chạm. Sự phối hợp giữa cơ
quan thanh tra và các cơ quan tư pháp trong xử lý tham nhũng chưa kịp thời.
Hoạt động của các cơ quan nội chính có lúc, có nơi chưa đáp ứng yêu cầu
nhiệm vụ…

2


Nguyên nhân dẫn đến tình hình trên là do hệ thống chính sách pháp
luật, cơ chế, chính sách về quản lý kinh tế của Nhà nước có mặt chưa đồng
bộ, chậm được sửa đổi, bổ sung hoàn thiện, tạo kẻ hở để các đối tượng lợi
dụng; còn thiếu các quy định và biện pháp cần thiết để phục vụ công tác đấu
tranh PCTN. Công tác chỉ đạo, kiểm tra PCTN của cấp uỷ, chính quyền, thủ

Hóa nhằm đáp ứng tốt các yêu cầu thực tế đang đặt ra trong tiến trình hội
nhập quốc tế, phát triển nền kinh tế thị trường định hướng XHCN, thực hiện
công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước.
5


3.2. Nhiệm vụ của luận văn
Để thực hiện được mục đích nêu trên luận văn có nhiệm vụ:
-

Phân tích cơ sở lý luận về áp dụng pháp luật PCTN.

Phân tích, đánh giá thực trạng áp dụng pháp luật PCTN, tình trạng

tham nhũng và đấu tranh, PCTN trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa thời gian qua
thông qua việc tổng kết những kết quả đã đạt được, chỉ rõ thành công và hạn
chế cũng như nguyên nhân của thành công và hạn chế đó.
Đề xuất một số quan điểm và giải pháp bảo đảm đấu tranh
PCTN trên
địa bàn tỉnh Thanh Hóa trong thời gian tới.
4.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu của luận văn

4.1. Đối tượng nghiên cứu
Nghiên cứu cơ sở lý luận và thực tiễn áp dụng pháp luật về PCTN qua
thực tiễn tỉnh Thanh Hóa.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Việc nghiên cứu tập trung làm rõ thực trạng về áp dụng pháp luật
PCTN tại tỉnh Thanh Hóa trong 10 năm, từ năm 2007 đến hết năm 2016.

-

Phân tích làm rõ và làm phong phú hơn cơ sở lý luận về áp dụng pháp

luật PCTN; xác định và phân tích các yếu tố ảnh hưởng và các điều kiện bảo
đảm đấu tranh PCTN tại tỉnh Thanh Hóa.
-

Luận văn cung cấp cơ sở lý luận của đấu tranh PCTN, từ đó làm cơ sở

cho việc tiếp tục hoàn thiện hệ thống pháp luật về PCTN và nâng cao chất
lượng, hiệu quả về áp dụng pháp luật PCTN.
về

Đánh giá khách quan toàn diện về thực trạng áp dụng pháp luật

PCTN trên địa bàn tỉnh Thanh Hóa; đồng thời, xác định các yêu cầu và luận
chứng các giải pháp nâng cao hiệu quả áp dụng pháp luật PCTN trên địa bàn
tỉnh Thanh Hóa trong thời gian tới.
-

Luận văn góp phần nâng cao nhận thức, ý thức pháp luật và trách

nhiệm của các cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội trong việc áp dụng pháp luật
-

Luận văn có thể làm tài liệu tham khảo cho việc hoàn thiện quy chế

lãnh đạo của Tỉnh ủy, UBND tỉnh Thanh Hóa trong thời gian tới, và cũng có
thể là nguồn tư liệu tham khảo cho các đề tài nghiên cứu liên quan đến áp

xảy ra tham nhũng còn hiện hữu.
Tham nhũng không phải là khái niệm nhất thành, bất biến. Trong tiếng
Anh là “corruption” với nghĩa thối nát, sai lệch, vi phạm, ý rằng những quan
chức nhà nước đã vi phạm luân thường đạo lý xã hội hoặc các luật lệ nhằm
tìm kiếm nguồn lợi cho bản thân, gia đình, bạn bè, đảng phái, hoặc các nhóm
người có liên quan khác. Tham nhũng thể hiện dưới nhiều hình thức khác
nhau nên rất khó định nghĩa và cũng khó phát hiện.

8


Theo Tài liệu hướng dẫn của Liên Hợp quốc về cuộc đấu tranh quốc tế
chống tham nhũng năm 1969, định nghĩa tham nhũng là “sự lợi dụng quyền
lực nhà nước để trục lợi riêng”. Theo Từ điển Bách khoa của Thụy Sĩ: “Tham
nhũng là hậu quả nghiêm trọng của sự vô tổ chức của tầng lớp có trách nhiệm
trong bộ máy Nhà nước đó là hành vi phạm pháp luật để phục vụ lợi ích cá
nhân”. Nhà nước Áo coi “Tham nhũng là hiện tượng lừa đảo, hối lộ, bóc lột”.
Từ điển bách khoa của Brue khaus - Đức coi “Tham nhũng là hiện tượng mất
phẩm chất, hối lộ, đút lót, thường xảy ra đối với công chức có quyền hành”.
Từ điển Tiếng Anh (The Oxford Unabriged Dictionary) định nghĩa: “Tham
nhũng là sự bóp méo hoặc phá hoại tính liêm chính trong thực hiện công vụ
bởi hối lộ hay thiên vị”. Theo Ngân hàng Thế giới (World Bank) tham nhũng
là sự: “lạm dụng quyền lực công cộng nhằm lợi ích cá nhân”. Tổ chức Minh
bạch Quốc tế (Transparency International –TI) cho rằng, tham nhũng là hành
vi của “người lạm dụng chức vụ, quyền hạn, hoặc cố ý làm trái pháp luật để
phục vụ cho lợi ích cá nhân”.
Công ước của Liên hợp Quốc về PCTN (United Nations Convention
Against Corruption - UNCAC) được thông qua ngày 31/10/2003 là kết quả nỗ
lực đàm phán của nhiều quốc gia, (đến ngày 01/7/2009, có 136 quốc gia trên
thế giới phê chuẩn, tham gia; Việt Nam phê chuẩn Công ước ngày 30/6/2009),

chỉ là những người có chức vụ “lợi dụng quyền hành để nhũng nhiễu dân và
lấy của”, mà còn bao gồm cả những công chức, viên chức “nhận hối lộ” từ
các thành phần dân cư khác nhau trong xã hội để giải quyết các yêu cầu công
việc của họ có liên quan đến TTHC - pháp luật của Nhà nước.
Từ điển Bách khoa Công an nhân dân Việt Nam đưa ra khái niệm:
“Tham nhũng là hành vi của những người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng
chức vụ, quyền hạn để sách nhiễu, tham ô, nhận hối lộ hoặc cố ý làm trái
chính sách, chế độ, thể lệ về kinh tế tài chính vì động cơ vụ lợi gây thiệt hại
cho tài sản nhà nước, tập thể và cá nhân, xâm phạm hoạt động đúng đắn của
cơ quan nhà nước và tổ chức chính trị xã hội” và “tham ô tài sản là hành vi
của người lợi dụng chức vụ, quyền hạn để chiếm đoạt tài sản mà họ có trách
nhiệm quản lý” [31, tr. 1065]. Từ điển Luật học xác định “Tham nhũng là

10


hành vi lợi dụng chức vụ, quyền hạn hưởng lợi ích vật chất trái pháp luật, gây
thiệt hại cho tài sản nhà nước, tập thể, cá nhân, xâm phạm hoạt động đúng đắn
của các cơ quan, tổ chức” [35, tr.695].
Theo quy định tại Điều 1 Pháp lệnh chống tham nhũng năm 1998 thì
tham nhũng là "hành vi của người có chức vụ, quyền hạn đã lợi dụng chức vụ,
quyền hạn đó để tham ô, hối lộ hoặc cố ý làm trái pháp luật vì động cơ vụ lợi,
gây thiệt hại cho tài sản của Nhà nước, tập thể và cá nhân, xâm phạm hoạt
động đúng đắn của các cơ quan, tổ chức". Tại khoản 2 Điều 1 Luật PCTN số
55/2005/QH11, tham nhũng được hiểu là "hành vi của người có chức vụ,
quyền hạn đã lợi dụng chức vụ, quyền hạn đó vì vụ lợi". Như vậy, khái niệm
về "tham nhũng" tại 2 văn bản nêu trên có sự khác nhau, thể hiện sự thay đổi
về nhận thức và quan điểm của nhà lập pháp về tham nhũng. Cũng như nhiều
nước khác trên thế giới, tham nhũng ở Việt Nam có biểu hiện đa dạng dưới
nhiều hình thức, ở trong nhiều lĩnh vực khác nhau; vì vậy, việc mô tả, liệt kê

quy định của Luật PCTN ở Việt Nam hiện nay là tương đối phù hợp với điều
kiện phát triển KTXH, phù hợp với tình hình tham nhũng và đặc điểm của
cuộc đấu tranh PCTN trong giai đoạn hiện nay. Nhưng trong xu thế hội nhập
quốc tế, Việt Nam đã là thành viên chính thức của Tổ chức Thương mại Thế
giới (WTO) và phát triển nền kinh tế thị trường theo định hướng XHCN, thì
rất khó có thể phân biệt “khu vực công” và “khu vực tư”. Đặc biệt, trong quá
trình cổ phần hoá các doanh nghiệp nhà nước và việc xã hội hoá, chuyển giao
một số lĩnh vực cho các khu vực phi nhà nước tham gia thì càng khó xác định
ranh giới giữa “công” và “tư”.
Ngày nay, quan niệm phổ biến trên thế giới cho rằng tham nhũng là sử
dụng quyền lực “công” để phục vụ lợi ích “tư”, nhưng khái niệm “công” được
hiểu rộng hơn trước nhiều. Khái niệm “công” ngày nay không hoàn toàn đồng
nghĩa với “nhà nước” mà gần đồng nghĩa với khái niệm “của chung” (tức là
hành vi tham nhũng không chỉ có trong các cơ quan trong bộ máy nhà nước
mà có cả ở các tổ chức kinh tế, tổ chức chính trị, tổ chức xã hội…).
1.1.2. Đặc điểm của tham nhũng
Có thể nói, khái niệm tham nhũng theo khoản 2 Điều 1 Luật PCTN

12


2005 là khái niệm đầy đủ và khoa học nhất ở Việt Nam từ trước tới nay. Khái
niệm này đã chỉ rõ bản chất của tham nhũng, đồng thời khái quát hoá được
các dạng hành vi cụ thể của tham nhũng. Trên cơ sở khái niệm này, có thể rút
ra được những đặc trưng pháp lý của tham nhũng, từ đó nhận diện và đấu
tranh chống tham nhũng có hiệu quả hơn.
Tham nhũng có các dấu hiệu đặc trưng cơ bản sau đây:
Thứ nhất, tham nhũng là tập hợp những hành vi của con người, trái với
đạo đức xã hội và pháp luật. Tham nhũng không dùng để chỉ một hành vi vi
phạm cụ thể, mà nó bao quát những hành vi có cùng tính chất. Các dạng hành

hiểu là những cán bộ, công chức giữ những chức vụ quản lý trong bộ máy nhà
nước hoặc các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội. Theo Luật PCTN,
người có chức vụ, quyền hạn bao gồm:
-

Cán bộ, công chức, viên chức;

Sỹ quan, quân nhân chuyên nghiệp, công nhân quốc phòng trong cơ

quan, đơn vị thuộc Quân đội Nhân dân; sỹ quan, hạ sỹ quan nghiệp vụ; sỹ quan,
hạ sỹ quan chuyên môn, kỹ thuật trong cơ quan, đơn vị thuộc công an Nhân dân;
-

Cán bộ lãnh đạo, quản lý trong doanh nghiệp của Nhà nước, cán bộ lãnh

đạo, quản lý người đại diện phần vốn góp của Nhà nước tại doanh nghiệp;

-

Người được giao thực hiện nhiệm vụ, công vụ có quyền hạn trong

thực hiện nhiệm vụ, công vụ đó.
Nhìn chung, yếu tố quyền lực là dấu hiệu đầu tiên và cũng là đặc trưng cơ
bản nhất của hành vi tham nhũng. Xét về lý luận, trong các xã hội dân chủ,
quyền lực nhà nước thuộc về Nhân dân, Nhân dân thực hiện quyền lực của mình
một cách trực tiếp hoặc gián tiếp thông qua hoạt động của bộ máy nhà nước do
Nhân dân lập ra. Như vậy, việc thực hiện quyền lực nhà nước vừa là quyền vừa
là nghĩa vụ của các cơ quan nhà nước và cán bộ, công chức nhà nước và mục
đích của việc thực hiện quyền lực đó là nhằm phục vụ Nhân dân, vì lợi ích của
Nhân dân. Thế nhưng, có một số cán bộ, công chức đã coi quyền lực đó như là

có chức vụ quyền hạn đã dùng ảnh hưởng của mình để mang lại lợi ích cho
vợ, con, người thân… Khái niệm vụ lợi biểu hiện rất đa dạng trong thực tế.

15


Lợi ích có thể là tiền, tài sản, nhưng cũng có thể là lợi thế về chính trị. Tính
điển hình của hành vi tham nhũng là biểu hiện tham ô, hối lộ, đút lót, làm trái
quy định của pháp luật về chấp hành nhiệm vụ được giao.
Thứ năm, tham nhũng là sự biến dạng theo hướng tiêu cực của hành vi
công vụ, xâm phạm hoạt động đúng đắn của các cơ quan, tổ chức. Tham
nhũng là hành vi đối lập, đi ngược lại với hành vi nhằm thực hiện công vụ.
Chính vì vậy mà tham nhũng đã làm cho tính đúng đắn trong hoạt động của
các cơ quan, tổ chức bị xuyên tạc. Tham nhũng có thể cản trở hoạt động bình
thường của cơ quan, tổ chức, gây trì trệ hoặc làm cho các hoạt động đó vượt
ra ngoài phạm vi luật định. Tính đúng đắn trong hoạt động của cơ quan, tổ
chức bị xuyên tạc cũng đồng nghĩa với việc uy tín cơ quan, tổ chức bị giảm
sút. Trên bình diện xã hội, người ta coi tham nhũng như là một tệ nạn “tệ tham
nhũng”, “nạn tham nhũng”, bởi nó “tương đối phổ biến trong xã hội, xấu xa
và có tác hại lớn”. Do tính phổ biến rộng rãi và tác hại nhiều mặt của tham
nhũng về chính trị, kinh tế, văn hoá - xã hội, truyền thống, đạo lý mà ở nước
ta, tệ tham nhũng ngày nay đã được ví như là “quốc nạn”, cần phải đấu tranh
diệt bỏ nhằm đảm bảo một Nhà nước thực sự trong sạch, vững mạnh.
1.1.3. Nguyên nhân và tác hại của tham nhũng
1.1.3.1. Nguyên nhân của tham nhũng
Tham nhũng là một hiện tượng xã hội có nguồn gốc từ chủ nghĩa cá
nhân mà cụ thể là lòng tham, là khuyết tật tự nhiên mang tính bản năng, là
một phần thuộc về bản chất đời sống con người. Tham nhũng ra đời gắn liền
với sự xuất hiện chế độ tư hữu, sự hình thành giai cấp và sự ra đời, phát triển
của bộ máy nhà nước, quyền lực nhà nước và các quyền lực công khác. Tham

hợp giữa vai trò lãnh đạo của Đảng, trách nhiệm quản lý của Nhà nước và sự
tham gia tích cực, có hiệu quả của các tổ chức chính trị - xã hội thông qua
việc tuyên truyền, vận động Nhân dân tham gia quản lý nhà nước, quản lý xã
hội. Tuy nhiên, sự không rõ ràng trong phân cấp, phân công vai trò, chức

17