VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TRẦN THỊ DIỄM PHÚC

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO
VỆ, CHĂM SÓC TRẺ EM TRÊN ĐỊA
BÀN TỈNH QUẢNG NAM

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG

HÀ NỘI – năm 2020


VIỆN HÀN LÂM KHOA HỌC XÃ HỘI VIỆT NAM

HỌC VIỆN KHOA HỌC XÃ HỘI

TRẦN THỊ DIỄM PHÚC

THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ,
CHĂM SÓC TRẺ EM TRÊN ĐỊA BÀN
TỈNH QUẢNG NAM

Chuyên ngành : Chính sách công
: 834.04.02
Mã số

LUẬN VĂN THẠC SĨ CHÍNH SÁCH CÔNG


nghiên cứu khoa học của bản thân với sự hướng dẫn tận tình của PGS.TS Đặng Thị
Hoa người hướng dẫn khoa học. Các số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn là
trung thực. Tác giả xin chịu trách nhiệm về công trình nghiên cứu của mình.
Tác giả luận văn

Trần Thị Diễm Phúc


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU................................................................................................................................................. 1
CHƯƠNG 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN NGHIÊN CỨU VỀ CHÍNH
SÁCH BẢO VỆ, CHĂM SÓC TRẺ EM Ở VIỆT NAM............................................... 12
1.1. Một số khái niệm cơ bản......................................................................................................... 12
1.2. Hướng tiếp cận nghiên cứu và khung phân tích............................................................. 15
1.3. Hệ thống chính sách bảo vệ, chăm sóc trẻ em................................................................ 20
1.4. Các nhân tố tác động đến việc thực hiện chính sách bảo vệ, chăm sóc trẻ em . 25

1.5. Ý nghĩa và yêu cầu cơ bản trong tổ chức thực hiện chính sách bảo vệ, chăm
sóc trẻ em............................................................................................................................................... 28
CHƯƠNG 2. THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ, CHĂM SÓC TRẺ EM
TRÊN ĐỊA BÀN TỈNH QUẢNG NAM................................................................................. 32
2.1. Giới thiệu về trẻ em ở Quảng Nam và khái quát chung về địa bàn nghiên
cứu............................................................................................................................................................ 32
2.2. Chính sách và thực hiện chính sách bảo vệ, chăm sóc trẻ em tỉnh Quảng
Nam.......................................................................................................................................................... 42
CHƯƠNG 3. MỘT SỐ QUAN ĐIỂM VÀ GIẢI PHÁP NÂNG CAO HIỆU
QUẢ THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH BẢO VỆ, CHĂM SÓC TRẺ EM TỈNH
QUẢNG NAM.................................................................................................................................... 69
3.1. Quan điểm, định hướng nâng cao hiệu quả thực hiện chính sách bảo vệ,
chăm sóc trẻ em................................................................................................................................... 69

hóa, hiện đại hóa đất nước.
Việt Nam là nước Châu Á đầu tiên và nước thứ hai trên thế giới ký và
phê chuẩn Công ước Quốc tế về Quyền trẻ em, là nước tích cực thực hiện cam
kết, hợp tác với quốc tế nhằm cải thiện phúc lợi cho trẻ em trong điều kiện thu
nhập bình quân đầu người còn thấp. Trong đó, Quyền của trẻ em là một trong
4

nhóm quyền quan trọng được quy định trong Công ước của Liên hợp quốc

về Quyền trẻ em năm 1989 (quyền sống còn, quyền phát triển, quyền bảo vệ
và quyền tham gia).
Điều 37, Hiến pháp năm 2013 quy định: “Trẻ em được Nhà nước, gia
đình và xã hội bảo vệ, chăm sóc và giáo dục; được tham gia vào các vấn đề về
trẻ em. Nghiêm cấm xâm hại, hành hạ, ngược đãi, bỏ mặc, lạm dụng, bóc lột
sức lao động và những hành vi khác vi phạm quyền trẻ em” [20]. Quy định
của Hiến pháp 2013 đã được cụ thể hóa trong Luật Trẻ em (2016), có hiệu lực
thi hành vào 1/6/2017 đã quy định cụ thể các quyền và bổn phận của trẻ em;
các nguyên tắc, biện pháp bảo đảm thực hiện quyền trẻ em; trách nhiệm của
cơ quan, tổ chức, cơ sở giáo dục, gia đình và cá nhân trong việc thực hiện
quyền và bổn phận của trẻ em. Theo quy định của Luật Trẻ em, trẻ em có quy
định quyền được bảo vệ để không bị xâm hại tình dục và quyền được bảo vệ
1


để không bị bạo lực.
Trên thực tế, tình trạng trẻ em bị xâm hại ngày càng diễn biến phức tạp,
gia tăng về mức độ, số lượng vụ việc. Theo số liệu thống kê của Tổng cục
Cảnh sát Phòng chống tội phạm (Bộ Công an) cho thấy, mặc dù chỉ là phần
nhỏ so với thực tế nhưng mỗi năm trung bình có 1.600-1.800 vụ xâm hại trẻ
em được phát hiện, trong số 1.000 vụ xâm hại tình dục, thì số trẻ em là nạn

một trong các nguyên nhân chủ yếu khiến tỷ lệ trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt
và nguy cơ rơi vào hoàn cảnh đặc biệt còn cao như: trẻ em mồ côi, trẻ em
khuyết tật, trẻ em phải lao động sớm, trẻ em bị lạm dụng, trẻ em sống trong
các hộ gia đình nghèo…Bên cạnh đó, nhận thức về quyền trẻ em và ý thức
chấp hành pháp luật về bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em của một bộ phận
cha mẹ, giáo viên, cán bộ làm công tác trẻ em và người dân chưa tốt. Sự thay
đổi quan niệm về đạo đức, sự buôn thả của một bộ phận dân cư về lối sống vị
kỷ đã làm tha hóa các mối quan hệ gia đình và xã hội. Các vấn đề nêu trên
đang đặt ra nhiều vấn đề cần phải tiếp tục giải quyết đối với công tác bảo vệ,
chăm sóc trẻ em tại Quảng Nam.
Bên cạnh những thành tựu đạt được, công tác bảo vệ, chăm sóc trẻ em
trên địa bàn tỉnh vẫn còn gặp nhiều khó khăn, thách thức: Môi trường sống
tiềm ẩn nhiều nguy cơ thiếu an toàn, lành mạnh đối với trẻ em, làm gia tăng
nguy cơ tai nạn thương tích và hành vi bạo lực, xâm hại trẻ em. Việc tuân thủ,
chấp hành pháp luật của nhiều chủ thể pháp luật chưa thực hiện tốt. Nhiều cha
mẹ, người chăm sóc trẻ em và bản thân trẻ em chưa nhận thức đầy đủ được
trách nhiệm bảo vệ con em, thiếu kiến thức, kỹ năng về Bảo vệ trẻ em. Nhiều
gia đình sao nhãng việc chăm sóc con hoặc lúng túng trong xử trí, không kịp
thời hoặc không tố cáo, tố giác hành vi xâm hại trẻ em đến các cơ quan chức
năng. Sự xuống cấp đạo đức, tha hóa, biến chất về lối sống của một bộ phận
xã hội làm gia tăng tội phạm bạo lực, xâm hại trẻ em, đặc biệt là các hành vi
xâm hại tình dục trẻ em; tình trạng trẻ em lạm dụng đồ chơi công nghệ,
nghiện games, điện tử vẫn còn diễn biến phức tạp; khu vui chơi, giải trí cho
trẻ em còn thiếu và không đồng bộ, một số địa phương chưa quy hoạch, bố trí
3


đất để xây dựng các điểm vui chơi, giải trí cho trẻ em; đội ngũ làm công tác
trẻ em cấp xã, phường, thị trấn thường xuyên thay đổi, đội ngũ Cộng tác viên
ở

5


em đã công nhận không ai có quyền buộc đứa trẻ sống tách khỏi cha mẹ trừ
khi sự tách biệt đó là vì lợi ích tốt nhất của trẻ. Tuy vậy, luật không công nhận
các trường hợp trẻ bị tách khỏi cha mẹ do bị lạm dụng hay vì các lợi ích tốt
nhất của trẻ (Đặng Bích Thủy, 2010).
Ở

Việt Nam, hiện tượng trẻ em bị bạo lực xảy ra tương đối phổ biến

trong gia đình, số liệu của MIC năm 2014 cho thấy, gần 68,4% trẻ em độ tuổi
từ 1-14 được báo cáo là đã từng bị cha mẹ hoặc người chăm sóc bạo lực ở
nhà. Khoảng 20% trẻ em gái và trẻ em trai 8 tuổi nói rằng các em bị trừng
phạt thân thể ở trường (Innocenti 2016).
Một số nghiên cứu đã đưa ra các giải pháp nhằm “Hoàn thiện hệ thống
bảo vệ trẻ em ở Việt Nam” (Nguyễn Hải Hữu, 2011). Đề tài đã phân tích khá
sâu sắc và toàn diện lý luận về hệ thống BVTE, trong đó đề tài đã đưa ra một
số khái niệm, thuật ngữ về trẻ em như: trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt, BVTE
và các hoạt động BVTE, đồng thời đề tài đã đánh giá thực trạng hệ thống
BVTE, trẻ em có HCĐB và việc cung cấp dịch vụ BVTE ở Việt Nam. Qua đó,
đề tài đã đưa ra định hướng, phương pháp tiếp cận và giải pháp hoàn thiện hệ
thống BVTE [14].
+

Tác giả Phạm Thị Hải Hà, năm 2016 “Quản lý nhà nước về bảo vệ

quyền của trẻ em ở Việt Nam”. Về mặt lý luận, đề tài đã đưa ra được quan
niệm quản lý nhà nước về bảo vệ quyền của trẻ em,đồng thời xác định rõ vai
trò, các nội dung quản lý nhà nước về bảo vệ quyền của trẻ em ở Việt Nam;

+

Luận văn thạc sĩ chính sách công “Thực hiện chính sách bảo vệ trẻ

emtừ thực tiễn thành phố Hà Nội ” của Mai Thị Chi (2016). Luận văn đã đưa
ranhững tồn tại, hạn chế của việc thực hiện chính sách bảo vệ quyền trẻ em ở
thành phố Hà Nội. Cũng như chỉ rõ các yếu kém, trách nhiệm của các chủ thể
tham gia vào việc thực hiện chính sách bảo vệ quyền trẻ em. Từ đó luận văn
đề xuất những giải pháp phù hợp với tình hình thực tế của thành phố Hà Nội
[9].
+

Báo cáo phân tích tình hình trẻ em tỉnh An Giang (2012) do tổ chức

UNICEF phối hợp với UNBD tỉnh An Giang thực hiện. Báo cáo này đã đi sâu
phân tích các nhóm quyền của trẻ em, các chế đô, chính sách đối với trẻ em,
năng lực và trách nhiệm của các cấp, ngành trong việc triển khai thực hiện
công tác bảo vệ, chăm sóc trẻ em, đồng thời đưa ra các khuyến nghị và giải
7


pháp để triển khai thực hiện hiệu quả công tác bảo vệ, chăm sóc trẻ em trong
thời gian đến [1].
+

Báo cáo phân tích tình hình trẻ em tỉnh Lào Cai (2015) do tổ chức

UNICEF phối hợp với UNBD tỉnh Lào Cai thực hiện. Báo cáo này phân tích
và cung cấp một bức tranh tổng thể về tình hình trẻ em tỉnh Lào Cai; trong đó
phân tích sâu các vấn đề của trẻ em đang tồn tại, những rào cản trong bối cảnh

Đề xuất các giải pháp nhằm thực hiện có hiệu quả công tác bảo vệ,

chăm sóc trẻ em trên địa bàn tỉnh Quảng Nam đến năm 2025.
4.

Đối tượng và phạm vi nghiên cứu

4.1. Đối tượng nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu của đề tài là thực hiện chính sách bảo vệ, chăm
sóc trẻ em trên địa bàn tỉnh Quảng Nam.
4.2. Phạm vi nghiên cứu
Luận văn tập trung nghiên cứu quá trình thực hiện chính sách bảo vệ,
chăm sóc trẻ em trên địa bàn tỉnh Quảng Nam từ năm 2016 đến nay để qua đó
nêu lên những vấn đề tích cực, hạn chế trong quá trình thực hiện chính sách.
Thời điểm nghiên cứu được tác giả chọn mốc từ năm 2016 đến nay là
vì: Năm 2016 là năm đầu tiên thực hiện Chương trình bảo vệ trẻ em giai đoạn
2016-2020, là năm Quốc hội nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa Việt Nam khóa
XIII thông qua Luật trẻ em và chính thức có hiệu lực thi hành kể từ ngày
01/6/2017.Thời gian này, tỉnh Quảng Nam đã tập trung nhiều nguồn lực để
thực hiện có hiệu quả chính sách bảo vệ, chăm sóc trẻ em nói chung và trẻ em
có hoàn cảnh đặc biệt nói riêng, góp phần thực hiện đạt mục tiêu Nghị quyết
Đại hội Đảng bộ tỉnh Quảng Nam lần thứ XXI đã đề ra.
5.

Cơ sở lý luận và phương pháp nghiên cứu

5.1. Cơ sở lý luận
Trên cơ sở những nguyên lý của Chủ nghĩa Mác - Lê nin; tư tưởng Hồ
Chí Minh, quan điểm, đường lối, chủ trương, chính sách của Đảng và pháp
luật của nhà nước về bảo vệ, chăm sóc trẻ em. Luận văn sẽ được tiếp cận theo

6.

Ý nghĩa lý luận và thực tiễn

6.1. Ý nghĩa lý luận
Trên cơ sở lý thuyết về thực hiện chính sách công, Luận văn sẽ nghiên
cứu, nêu một số quan điểm, định hướng và đề xuất các giải pháp triển khai thực
hiện hiệu quả chính sách bảo vệ, chăm sóc trẻ em trên địa bàn tỉnh Quảng Nam.

6.2. Ý nghĩa thực tiễn
Luận văn cung cấp thêm những cơ sở khoa học cho các Ban, ngành có
liên quan trong quá trình tổ chức thực hiện cũng như hoạch định chính sách
bảo vệ, chăm sóc trẻ em trên địa bàn tỉnh Quảng Nam.
7.

Kết cấu của luận văn
10


Ngoài phần mở đầu, kết luận, mục lục, danh mục tài liệu tham khảo và
phụ lục, luận văn được kết cấu thành 3 chương:
Chương 1: Một số vấn đề lý luận nghiên cứu về chính sách bảo vệ,
chăm sóc trẻ em ở Việt Nam
Chương 2: Thực trạng thực hiện chính sách bảo vệ, chăm sóc trẻ em
trên địa bàn tỉnh Quảng Nam
Chương 3: Một số quan điểm và giải pháp tăng cường thực hiện Chính
sách bảo vệ, chăm sóc trẻ em.

11


chăm sóc giáo dục như nhau.
12


1.1.2. Bảo vệ trẻ em
BVTE là trách nhiệm của nhà nước, gia đình và mọi công dân trong xã
hội đối với việc đảm bảo an toàn cho trẻ em khỏi bị xâm hại, bóc lột và sao
nhãng, bao gồm cả việc loại bỏ những nguy cơ gây tổn hại và ngăn chặn các
yếu tố đang gây tổn hại cho trẻ. BVTE là những dịch vụ được cung cấp bởi
các cơ quan, tổ chức, cá nhân trực tiếp hướng tới việc can thiệp khẩn cấp và
giúp đỡ các em đang có nguy cơ hoặc đã bị xâm hại, bóc lột và sao nhãng
nhằm ngăn chặn, giúp phục hồi và tái hòa nhập cho trẻ em [6].
Luật Trẻ em năm 2016 đưa ra định nghĩa về BVTE như sau: "Bảo vệ trẻ
em là việc thực hiện các biện pháp phù hợp để bảo đảm trẻ em được sống an
toàn, lành mạnh; phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý các hành vi xâm hại trẻ em;
trợ giúp trẻ em có HCĐB" [21].
Như vậy, với cách tiếp cận về BVTE theo từng cấp độ cụ thể từ bảo đảm
môi trường sống an toàn cho trẻ em đến việc phòng ngừa, ngăn chặn và xử lý
hành vi xâm hại trẻ em và trợ giúp khi trẻ em rơi vào HCĐB, Luật Trẻ em đã
đưa ra được khái niệm khá toàn diện về BVTE.Trẻ em không phân biệt gái,
trai, dân tộc, tín ngưỡng, tôn giáo, thành phần, địa vị xã hội …đều được bảo
vệ, chăm sóc và giáo dục, được hưởng các quyền lợi theo quy định của pháp
luật.
1.1.3. Chăm sóc trẻ em
Chăm sóc trẻ em là sự đáp ứng nhu cầu phát triển tâm, sinh lý của trẻ
em; cụ thể hơn là đáp ứng nhu cầu phát triển thể chất, tâm lý, tình cảm, đạo
đức và xã hội của trẻ; Hiểu một cách đơn giản Chăm sóc trẻ em là hoạt động
nuôi dưỡng, giáo dục, theo dõi quá trình phát triển của trẻ nhỏ.
Bất cứ một trẻ em nào, từ khi mới lọt lòng mẹ đến tuổi trưởng thành đều
cần sự chăm sóc về thể chất, tâm lý, tình cảm, đạo đức và xã hội.

thực hiện các mục tiêu chính sách và mục tiêu chung. Mục tiêu của chính sách
14


bảo vệ, chăm sóc trẻ em có liên quan đến nhiều vấn đề, nhiều lĩnh vực trong
đời sống xã hội. Thực tế, trong quá trình thực hiện chính sách này cho thấy
muốn đạt được mục tiêu của chính sách thì phải thông qua việc thực hiện
chính sách, và các mục tiêu của chính sách thì cần phải có quan hệ với nhau
và ảnh hưởng đến các mục tiêu chung.
Thực hiện chính sách bảo vệ, chăm sóc trẻ em còn để khẳng định được
tính đúng đắn, tính hợp lý của chính sách. Chính sách này khi triển khai rộng
rãi sẽ tác động đến mọi mặt của đời sống xã hội, và khi chính sách được xã
hội chấp nhận thì cho thấy tính xác thực, tính đúng đắn của chính sách.
Như chúng ta đều biết chính sách là do sự góp sức của một tập thể và
do tập thể đó hoạch định mà nên. Tuy vậy trong quá trình hoạch định chính
sách chúng ta cũng không tránh khỏi những ý kiến, những góp ý mang tính
chất chủ quan, điều đó sẽ làm ảnh hưởng tới hiệu quả chung trong quá trình
thực hiện chính sách. Do vậy, khi chính sách được thực thi thì những người
hoạch định chính sách cần nghiên cứu, xem xét và rút kinh nghiệm. Trên cơ
sở đó, thực hiện chỉnh sửa để chính sách ngày một đúng đắn, hoàn thiện hơn.
1.2. Quy trình thực hiện chính sách bảo vệ, chăm sóc trẻ em
Luận văn vận dụng hướng tiếp cận đa ngành, liên ngành khoa học xã hội
và vận dụng các phương pháp nghiên cứu từ lý thuyết chính sách công. Đó là
cách tiếp cận quy phạm chính sách công về chu trình chính sách từ hoạch định
đến xây dựng chính sách, thực hiện và đánh giá chính sách có sự tham gia của
các bên chủ thể chính sách, cụ thể việc thực hiện chính sách bảo vệ, chăm sóc
trẻ em trải qua 07 bước sau:
- Bước 1: Xây dựng kế hoạch triển khai thực hiện chính sách bảo vệ,
chăm sóc trẻ em
Tổ chức thực thi chính sách bảo vệ, chăm sóc trẻ em là quá trình phức

Sau khi bản kế hoạch thực hiện chính sách bảo vệ, chăm sóc trẻ em
16


được thông qua, các cơ quan trong bộ máy nhà nước tiến hành tổ chức triển
khai thực hiện theo kế hoạch.
Một là, trong quá trình thực hiện chính sách phải truyên truyền vận
động nhân dân tham gia thực hiện chính sách bảo vệ, chăm sóc trẻ em. Phổ
biến, tuyên truyền chính sách tốt giúp cho các đối tượng chính sách và mọi
người dân tham gia thực thi hiểu rõ về mục đích, yêu cầu của chính sách; hiểu
rõ về tính đúng đắn của chính sách trong điều kiện hoàn cảnh nhất định và về
tính khả thi của chính sách để họ có thể tự giác thực hiện theo yêu cầu quản lí
của nhà nước. Đồng thời, phổ biến, tuyên truyền chính sách còn giúp cho mỗi
cán bộ, công chức có trách nhiệm tổ chức thực thi nhận thức được đầy đủ tính
chất, trình độ, quy mô của chính sách với đời sống xã hội để chủ động tích
cực tìm kiếm các giải pháp thích hợp cho việc thực hiện mục tiêu chính sách
và triển khai thực thi có hiệu quả kế hoạch tổ chức thực hiện chính sách được
giao.
Hai là, chủ thể phổ biến, tuyên truyền chính sách bảo vệ, chăm sóc trẻ
em bao gồm đội ngũ cán bộ trong bộ máy cơ quan nhà nước được giao nhiệm
vụ. Đội ngũ này phải được đào tạo đủ trình độ, kinh nghiệm, kĩ năng trong
việc tuyên truyền, phổ biến chính sách bảo vệ, chăm sóc trẻ em đảm bảo
chính sách khi được phổ biến, tuyên truyền phải đảm bảo tính trung thực,
khách quan.
Ba là, đối tượng phổ biến, tuyên truyền chính bảo vệ, chăm sóc trẻ
embao gồm:
-

Những công dânđược tác động trực tiếp và là đối tượng thụ hưởng


Đối với các cơ quan quản lý nhà nước về chính sách bảo vệ, chăm sóc
trẻ em phải chủ động tổ chức thực thi chính sách, tăng cường công tác tuyên
truyền, vận động các đối tượng chính sách và toàn xã hội tích cực tham gia
thực thi chính sách. Nếu việc thực thi chính sách gặp phải những khó khăn do
môi trường thực tế biến động thì các cơ quan nhà nước sử dụng hệ thống công
cụ quản lý tác động nhằm tạo lập môi trường thuận lợi cho việc thực thi chính
sách, đồng thời chủ động điều chỉnh chính sách cho phù hợp với hoàn cảnh
mới.
-

Bước 5: Điều chỉnh chính sách bảo vệ, chăm sóc trẻ em
18