Hoàn thiện các quy định về xây
dựng pháp luật

Trong thời gian qua, công tác xây dựng pháp luật (XDPL) đã góp
phần đặc biệt quan trọng vào việc tạo ra một môi trường pháp lý
thông thoáng, bình đẳng để ổn định xã hội, phát triển kinh tế.
Công tác XDPL được đẩy mạnh nhờ sự ra đời của hệ thống các
quy định về công tác xây dựng văn bản nói chung, văn bản quy
phạm pháp luật (VBQPPL), trong đó Luật Ban hành văn bản quy
phạm pháp luật (Luật BHVBQPPL) giữ vai trò trọng tâm. Những
quy định đó, một mặt đã tạo ra cơ chế bắt buộc, hạn chế đáng kể
sự tùy tiện, chủ quan duy ý chí của những chủ thể liên quan tới
hoạt động XDPL; mặt khác cũng góp phần mở rộng dân chủ
trong hoạt động XDPL ở nước ta. Tuy nhiên, vẫn còn những quy
định về XDPL bộc lộ một số điểm bất hợp lý, cần được nhanh
chóng khắc phục.
1. Phạm vi của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật
Luật BHVBQPPL năm 1996 và Luật BHVBQPPL năm 2008 đều
giới hạn phạm vi điều chỉnhL: một là, chỉ quy định về việc ban
hành VBQPPL; hai là, chỉ quy định cụ thể về hoạt động XDPL
của các cơ quan nhà nước ở trung ương. Điều này đã tạo ra một
số bất hợp lý sau:
- Thứ nhất, các quy định trong Luật không phản ánh đầy đủ bản
chất của hoạt động XDPL. Hiện nay, trong khoa học pháp lý
nước ta, có quan niệm phổ biến coi hoạt động XDPL được tiến
hành bằng nhiều cách thức khác nhau: (i) xác định những tập
quán, tiền lệ nhất định được thừa nhận là pháp luật; (ii) ra văn
bản phê chuẩn các quy phạm được hình thành bởi các chủ thể

BHVBQPPL của Hội đồng nhân dân, Uỷ ban nhân dân năm
2004.
Như vậy, có thể thấy rõ, việc cấp có thẩm quyền thừa nhận tập
quán pháp hoặc phê chuẩn văn bản có tính quy phạm để nâng
chúng lên thành pháp luật mới chỉ có một số quy định sơ khai
trong những VBQPPL có hiệu lực pháp lý thấp. Do đó, cần
nghiên cứu để đưa vào Luật BHVBQPPL các quy định về việc
phê chuẩn đối với các văn bản có tính quy phạm của những chủ
thể không có quyền ban hành VBQPPL (như phê chuẩn nội quy,
quy chế của các Sở, các đơn vị sự nghiệp của Nhà nước); việc
thừa nhận những tập quán trong xã hội nhằm biến chúng thành
pháp luật.
Thứ hai, sự chồng chéo, thiếu tập trung của các quy định về hoạt
động XDPL của các cơ quan nhà nước có thẩm quyền
Vấn đề này bắt nguồn từ việc tồn tại song song hai đạo luật về
ban hành VBQPPL (7) khác nhau nên đã tạo ra sự phân tán,
không tập trung, trùng lặp, chồng chéo của các quy định về
XDPL. Thêm vào đó, sự bất hợp lý thể hiện ngay trong mối
tương quan về phạm vi điều chỉnh giữa hai đạo luật này. Theo
chúng tôi, muốn hợp lý thì Luật BHVBQPPL năm 2008 phải đổi
tên là Luật BHVBQPPL của các cơ quan trung ương.
Từ những phân tích trên, có thể thấy rõ tính cấp thiết của việc ban
hành một đạo luật mới trên cơ sở hợp nhất hai đạo luật này để
quy định đầy đủ, thống nhất về các vấn đề có liên quan tới việc
ban hành các VBQPPL ở tất cả các cấp từ trung ương đến địa
phương; đồng thời mở rộng phạm vi điều chỉnh của văn bản để
bao hàm cả vấn đề thừa nhận tập quán pháp hoặc phê chuẩn văn
bản có tính quy phạm. Và với những nội dung đó, tên gọi “Luật
BHVBQPPL” sẽ không còn phù hợp, mà nên là “Luật XDPL”.
2. Một số nội dung cụ thể về ban hành VBQPPL

định là một thể loại VBQPPL của ủy ban nhân dân các cấp. Thiết
nghĩ, khi chưa thể hợp nhất hai đạo luật này, cần sớm sửa đổi
Luật BHVBQPPL của Hội đồng nhân dân, ủy ban nhân dân để
loại bỏ chỉ thị ra khỏi những hình thức VBQPPL của ủy ban nhân
dân. Có như vậy, mới bảo đảm được sự thống nhất của pháp luật,
mới kịp thời giải quyết được những vướng mắc phát sinh trên
thực tiễn về việc ban hành thể loại văn bản này.
Thứ hai, quy định về lệnh của Chủ tịch nước
Theo chúng tôi, việc quy định này không phù hợp với thực tiễn,
không phản ánh đúng bản chất pháp lý của thể loại văn bản này.
Trên thực tế, lệnh chỉ được Chủ tịch nước ban hành để công bố
luật, pháp lệnh. Về mặt lý luận, đã xuất hiện hai quan điểm trái
ngược nhau về tư cách của loại lệnh có nội dung này: một là, coi
lệnh là VBQPPL (với lý giải lệnh luôn gắn liền với luật, pháp
lệnh mà nó công bố, trong khi văn bản được công bố là VBQPPL
thì văn bản công bố cũng mặc nhiên là VBQPPL); hai là, xác
định lệnh là văn bản cá biệt (vì nội dung mang tính cá biệt, được
hình thành trên cơ sở các quy phạm pháp luật xác định thẩm
quyền của Chủ tịch nước). Thiết nghĩ, việc xác định tư cách văn
bản theo quan điểm thứ hai khoa học, hợp lý hơn, vì đã xuất phát
từ nội dung của văn bản để đánh giá (trong khi đó theo quy định
của pháp luật thì một trong những dấu hiệu bắt buộc của
VBQPPL là nội dung phải có quy tắc xử sự chung), còn quan
điểm thứ nhất chỉ dựa vào dấu hiệu mối quan hệ giữa hai văn bản
(văn bản công bố và văn bản được công bố), mà dấu hiệu này
không thể hiện bản chất của văn bản. Từ nhận định đó, chúng tôi
kiến nghị nên loại bỏ lệnh của Chủ tịch nước ra khỏi hệ thống
VBQPPL.
2.2. Quy định về việc đình chỉ việc thi hành VBQPPL
Những quy định về đình chỉ việc thi hành văn bản trong hai đạo

ra luôn được đặt ra. Ngược lại, đối với những văn bản bị huỷ bỏ
là VBQPPL thì pháp luật không quy định về vấn đề này.
Để lý giải cho sự khác biệt đó, các nhà làm luật và một số nhà
khoa học đã cho rằng, do các loại văn bản này có giới hạn tác
động khác nhau (về đối tượng, không gian và thời gian) nên nếu
sai trái thì hậu quả gây ra cho xã hội thường cũng rất khác nhau,
việc bồi thường thiệt hại trong trường hợp huỷ bỏ văn bản áp
dụng pháp luật là có thể thực hiện được, còn việc bồi thường thiệt
hại trong trường hợp huỷ bỏ VBQPPL là không thể thực hiện
được.
Tuy nhiên, nếu xem xét từ góc độ lý luận thì đã có quan điểm là
không nên áp dụng hướng huỷ bỏ (mà chỉ nên áp dụng biện pháp
bãi bỏ) đối với các VBQPPL (12). Quan điểm đó là hợp lý, nếu
được vận dụng để sửa đổi các quy định về việc huỷ bỏ đối với
VBQPPL, vừa tạo ra sự thống nhất trong cách hiểu, áp dụng trên
thực tiễn, vừa khắc phục được sự bất hợp lý khi huỷ bỏ VBQPPL
mà không phát sinh trách nhiệm bồi thường của Nhà nước đối với
những thiệt hại do việc tổ chức thực hiện văn bản gây ra (trong
khi việc huỷ bỏ những văn bản có nội dung cá biệt luôn được
pháp luật quy định về việc bồi thường thiệt hại do việc thực hiện
văn bản bị huỷ bỏ gây ra).
Để khắc phục tình trạng này, cần sửa đổi những quy định trong
pháp luật theo hướng không quy định việc huỷ bỏ VBQPPL.
Trong khi những nội dung này chưa được sửa đổi thì khi xử lý
VBQPPL khiếm khuyết, nếu cần phải chấm dứt hiệu lực của văn
bản vì có những vi phạm nghiêm trọng pháp luật hiện hành, thì
cấp có thẩm quyền chỉ nên bãi bỏ (mà không huỷ bỏ) văn bản đó.
(1) Điều 122. Bộ luật Dân sự năm 2005.
(2) Điều 128. Bộ luật Dân sự năm 2005.
(3) Điều 3. Bộ luật Dân sự năm 2005.