231
TẠP CHÍ KHOA HỌC, Đại học Huế, tập 71, số 2, năm 2012 QUẢN LÝ TÀI NGUYÊN VEN BIỂN DỰA VÀO CỘNG ĐỒNG
VÀ NHỮNG BẤT HỢP LÝ Ở ĐẦM PHÁ TỈNH THỪA THIÊN HUẾ:
TRƯỜNG HỢP NGHIÊN CỨU XÃ PHÚ AN, HUYỆN PHÚ VANG
Nguyễn Hữu Ngữ

Trường Đại học Nông Lâm, Đại học Huế

Tóm tắt. Bài báo này nghiên cứu nỗ lực của các cấp chính quyền địa phương
trong việc thực hiện quản lý nguồn tài nguyên ven biển dựa vào cộng đồng,
trường hợp ở đầm phá Tam Giang, tỉnh Thừa Thiên Huế. Kết quả nghiên cứu
cho thấy đã có sự thay đổi sâu sắc trong việc sử dụng và quản lý tài nguyên đầm
phá. Trước đây, mặt nước đầm phá được xem như là nơi đánh bắt chung của cả
cộng đồng ven phá. Sau khi có qui hoạch mặt nước cho nuôi trồng thủy sản,
chính quyền địa phương đã hợp pháp hóa quyền sử dụng mặt nước cho các
nhóm hộ gia đình đánh bắt cố định và nhóm nông nghiệp-ngư nghiệp. Song
song với việc hợp pháp quyền sử dụng mặt nước, với sự hỗ trợ của các dự án,
chính quyền địa phương đã thành lập các chi hội nghề cá và tổ tự quản để giao
quyền sử dụng cho cộng đồng. Tuy nhiên, hoạt động của các chi hội và tổ tự
quản này không hiệu quả. Quyền hạn và quyền lợi của người sử dụng tài
nguyên không được qui định rõ ràng mà chỉ là sự ràng buộc trách nhiệm và
nghĩa vụ đối với phần diện tích đầm phá mà họ đang sử dụng. Một số quyết
định đã ban hành chưa được thực thi đầy đủ và hợp lý. Điều này đang là một
thách thức rất lớn đối với việc quản lý bền vững nguồn tài nguyên đầm phá
cũng như cải thiện sinh kế cho cộng đồng dân cư ven biển.
Từ khóa: Quản lý tài nguyên, đầm phá, cộng đồng, hợp pháp hóa, quyền sử dụng

những điều chỉnh thích hợp góp phần phát triển kinh tế và bảo vệ môi trường vùng đầm
phá tỉnh Thừa Thiên Huế.
2. Phương pháp nghiên cứu
Nghiên cứu đã được thực hiện bằng phương pháp điều tra trực tiếp tại xã Phú An
và cơ quan liên quan ở cấp Tỉnh để thu thập các số liệu thứ cấp như các tài liệu về tình
hình kinh tế-xã hội, tình hình quản lý và sử dụng mặt nước đầm phá qua các năm, các
chính sách về giao mặt nước nuôi trồng thủy sản ở đầm phá. Đồng thời, tác giả tiến hành
phỏng vấn cán bộ lãnh đạo xã, thôn và những người cao tuổi để tìm hiểu những thay đổi
trong chính sách liên quan đến quản lý tài nguyên ở đầm phá từ trước tới nay. Tác giả
cũng đã trực tiếp phỏng vấn 79 hộ gia đình tham gia vào các hoạt động nuôi trồng và
đánh bắt bằng bộ câu hỏi để thấy được thực trạng và xu hướng thay đổi trong việc sử
dụng mặt nước đầm phá. 233
3. Kết quả nghiên cứu
3.1. Vị trí vùng nghiên cứu
Phú An là một trong 21 xã và thị trấn của huyện Phú Vang, tỉnh Thừa Thiên Huế,
miền Trung Việt Nam. Xã nằm bên phá Tam Giang, một trong những đầm phá lớn nhất
Đông Nam Á với diện tích khoảng 22.000 hecta, trải dài từ huyện Phong Điền cho đến
huyện Phú Lộc với khoảng 70 km (Sở Thủy sản tỉnh Thừa Thiên Huế, 2009). Tổng diện
tích tự nhiên của xã Phú An là 1.128 hecta, trong đó có khoảng 648 hecta là mặt nước
đầm phá được sử dụng cho mục đích đánh bắt nguồn lợi thủy sản, nuôi trồng và giao
thông đường thủy. Diện tích đất nông nghiệp là 269 hecta, trong đó 220 hecta dùng cho
vụ Đông Xuân và 49 hecta dùng cho vụ Hè Thu. Xã Phú An được chia ra bốn thôn.
Tổng dân số là 8.749 người với 1.583 hộ. Tỷ lệ các hộ tham gia các hoạt động nông
nghiệp và nuôi trồng thủy sản là 82%. Tỷ lệ hộ đánh bắt tự nhiên là 13% và 5% là các
hộ tham gia các hoạt động dịch vụ, tiểu thủ công nghiệp như buôn bán nhỏ, nghề mộc,
nghề khắc chạm. Tỷ lệ hộ sử dụng điện là 95%. Tỷ lệ hộ dùng nước hợp vệ sinh là 85%
(UBND xã Phú An, 2008).

1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003
Diện tích Hecta

1539,0

1530,0

1733,0

1626,0

1850,0

2868,0

3123,0

3694,0

Sản lượ
ng nuôi
trồng
Tấn 302,0 646,0 516,0 602,0 772,0 1850,0

2367,5

3560,7

Sản lượn
g

quan
ban
hành
Số 3667/ QĐ-UB phê
duyệt qui hoạch tổng thể
quản lý khai thác thủy
sản đầm phá Thừa Thiên
Huế, tháng 10/2004
- Các chủ thể mới (lao động, thuyền, công cụ
đánh bắt) không được phép tự do tham gia
đánh bắt nguồn lợi thủy sản trên đầm phá.
- Nuôi trồng thủy sản và khai thác (đánh bắt)
cần phải có giấy phép.
- Khai thác bằng nò sáo bị cấm đánh bắt 3
tháng/1 năm.
UBND
Tỉnh 235
Số 4260/QĐ-UBND
quyết định ban hành qui
chế khai thác thủy sản
Thừa Thiên Huế, tháng
12/2005

- Các hộ gia đình và cá nhân tham gia khai thác
nguồn lợi đầm phá phải tự tổ chức các chi hội
nghề cá ở cấp thôn, liên thôn hoặc cấp xã. Nhà
nước chỉ giao quyền quản lý nguồn lợi đầm phá

UBND
Tỉnh
(Nguồn: tổng hợp từ các quyết định của UBND Tỉnh, 2009).
Kết quả ở bảng 2 cho thấy, chính quyền cấp Tỉnh đã bắt đầu chú ý đến việc quản
lý nguồn tài nguyên đầm phá bằng việc xác định các vấn đề cốt lõi sau:
(i) Các hộ gia đình và cá nhân phải tham gia vào các chi hội nghề cá ở địa
phương, lúc đó họ mới có quyền khai thác nguồn lợi trên đầm phá.
(ii) Xác định quyền đánh bắt ở đầm phá cho người sử dụng tài nguyên.
(iii) Hình thức nuôi trồng thủy sản bằng ao đất sẽ bị hạn chế tối đa.
(iv) Tùy theo mỗi vùng được qui định bởi chính quyền địa phương mà người sử 236
dụng tài nguyên có thể được cấp quyền khai thác 1 năm, 5 năm hoặc 10 năm.
Như vậy, với các quy định trên, người sử dụng tài nguyên thay vì là những đơn
vị độc lập sử dụng tài nguyên đầm phá như trước đây, sẽ phải tập hợp như là các thành
viên trong các chi hội nghề cá. Lúc đó, họ mới có đủ tư cách pháp nhân để nhận được
một quyền đánh bắt thủy sản trên đầm phá. Tuy nhiên, do ở đầm phá vẫn đang tồn tại
một chế độ sở hữu riêng không chính thức ở đầm phá Tam Giang. Theo đó, người dân
có “quyền sở hữu” đối với vùng họ lấn chiếm từ xưa. Tuy nhiên, những “quyền” này
không được đề cập trong luật pháp Việt Nam, và do vậy, có thể bị thách thức về mặt
pháp lý, nên việc tập hợp tất cả các hộ gia đình tham gia các hoạt động nuôi trồng thủy
sản trong một tổ chức để quản lý đang là một thách thức rất to lớn đối với việc quản lý
nguồn tài nguyên bền vững.
3.3. Quản lý nguồn tài nguyên dựa vào cộng đồng và những bất hợp lý của
các qui chế ở đầm phá xã Phú An
Để thực hiện việc quản lý tài nguyên đầm phá theo Quyết định số 4260/QĐ-
UBND (quyết định ban hành qui chế khai thác thủy sản Thừa Thiên Huế, tháng
12/2005), UBND xã Phú An, huyện Phú Vang đã đồng ý cho thành lập chi hội nghề cá
xã Phú An vào năm 2005 như là một bước để tiến hành cấp quyền đánh bắt cho người sử

đồng và quyền trao cho chi hội nghề cá. Chưa có một sự phân quyền cụ thể nào cho chi
hội nghề cá mà chỉ là trách nhiệm phải thực hiện của các thành viên.
(iii) Thiếu sự nhận thức giữa các thành viên về việc quản lý nguồn lợi đầm phá
để sử dụng bền vững. Người sử dụng tài nguyên đầm phá vẫn tiếp tục khai thác tận diệt
bất chấp kích cỡ của các loại thủy sản trên đầm phá, thậm chí nhiều người còn sử dụng
rà điện để khai thác thủy sản.
Trong quá trình tìm kiếm một mô hình quản lý bền vững và hiệu quả, tháng
7/2008, UBND xã Phú An đã ra quyết định thành lập 6 tổ tự quản như là một hình thức
quản lý dựa vào cộng đồng. Sáu tổ này cùng tồn tại và hoạt động song song với chi hội
nghề cá. Mô hình này lập ra dưới sự bảo trợ bởi dự án nghiên cứu quản lý và phát triển
ven biển. Tổ tự quản chịu sự quản lý trực tiếp của UBND xã Phú An và sự tư vấn về kỹ
thuật của dự án như tổ chức các cuộc thảo luận với người dân để thực hiện cách thức
nuôi trồng thủy sản bền vững ở đầm phá, đo đạc lại hiện trạng các hộ nuôi bằng ao đất
trong địa giới của xã. Chức năng của tổ tự quản được qui định “Tổ ngư dân khai thác
thủy sản đầm phá có trách nhiệm bảo quản, quản lý, giúp đỡ nhau trong việc khai thác,
nuôi trồng thủy sản trong tổ của mình”.
Kết quả điều tra của tác giả cho thấy, có tổng số 75 hội viên, trong đó chỉ có 4
hội viên thuộc các hộ gia đình đánh bắt di động, còn lại là các thành viên thuộc nhóm
đánh bắt cố định. Tuy nhiên, trong tổng số 79 hộ gia đình được tác giả điều tra ngẫu
nhiên thì không có hộ nào là thành viên của các tổ tự quản cũng như là thành viên của
chi hội nghề cá. Kết quả nghiên cứu cho thấy, các hộ đã không gia nhập như là một 238
thành viên của chi hội nghề cá cũng như tổ tự quản bởi vì các nguyên nhân sau:
(i) Người dân cho rằng, chi hội nghề cá cũng như tổ tự quản không giúp ích
được gì đối với các hoạt động nuôi trồng thủy sản của họ như cung cấp nguồn giống, xử
lý dịch bệnh, tìm kiếm thị trường tiêu thụ sản phẩm thủy sản. Tất cả các khâu này người
dân phải tự chủ động làm bởi chính họ.
(ii) Chính quyền vẫn chưa có một giải pháp hợp lý và bền vững để quản lý tài

sử dụng như thế nào? Chính quyền sẽ thu hồi hay vẫn để cho người dân tiếp tục sử
dụng? Đây sẽ là những vấn đề nổi cộm trong giai đoạn tới đối với các nỗ lực xây
dựng một thể chế hợp lý để quản lý bền vững nguồn tài nguyên và đảm bảo sinh kế
cho người dân địa phương.
Tóm lại, các cấp chính quyền địa phương và ban ngành vẫn đang nỗ lực tìm
kiếm một phương thức quản lý nguồn tài nguyên trên đầm phá Tam Giang bằng việc thử
nghiệm nhiều hình thức trên cơ sở dựa vào cộng đồng như thành lập chi hội nghề cá, tổ
tự quản. Việc đánh giá phương thức quản lý dựa vào cộng đồng có đem lại lợi ích cho
cộng đồng dân cư địa phương và sự bền vững cho việc quản lý tài nguyên hay không
đang là những thách thức cho cả phía người sử dụng tài nguyên và chính quyền. Vấn đề
cốt lõi cần phải khẳng định trong quá trình sử dụng và quản lý tài nguyên ở đầm phá
hiện nay là chính quyền cần thiết phải trao cho người dân các quyền hạn và quyền lợi cụ
thể. Cộng đồng địa phương chỉ có động lực quản lý tài nguyên của họ một cách bền
vững nếu họ biết mình sẽ hưởng lợi từ việc đó về lâu dài. Chừng nào luật pháp chưa trao
quyền cụ thể đi kèm với lợi ích cho các cộng đồng địa phương thì việc quản lý và sử
dụng hiện nay ở đầm phá sẽ vẫn tiếp tục là một thể chế không chính thức, thiếu nền tảng
pháp lý và có thể bị thách thức bất cứ lúc nào.
4. Kết luận
Nghiên cứu này đã xem xét nỗ lực của các cấp chính quyền địa phương trong
việc thực hiện quản lý nguồn tài nguyên ven biển dựa vào cộng đồng, trường hợp ở đầm
phá Tam Giang, tỉnh Thừa Thiên Huế. Kết quả nghiên cứu cho thấy, đã có sự thay đổi
sâu sắc trong việc sử dụng và quản lý tài nguyên đầm phá. Trước đây, mặt nước đầm
phá được xem như là nơi đánh bắt chung của cả cộng đồng ven phá. Bất kỳ cá nhân nào
cũng có thể tham gia vào các hoạt động nuôi trồng thủy sản và đánh bắt, ngoại trừ các
hộ gia đình đã chiếm hữu phần diện tích mặt nước đầm phá từ thế hệ cha ông của họ.
Sau khi có qui hoạch mặt nước cho nuôi trồng thủy sản, chính quyền địa phương đã hợp
pháp hóa quyền sử dụng mặt nước cho các nhóm hộ gia đình đánh bắt cố định và nhóm
nông-ngư. Song song với việc hợp pháp quyền sử dụng mặt nước, với sự hỗ trợ của các
dự án, chính quyền địa phương đã thành lập các Chi hội nghề cá để giao quyền sử dụng
cho cộng đồng. Tuy nhiên, hoạt động của các Chi hội này vẫn chưa phát huy hiệu quả


241

Sơ đồ 1. Tổ chức hoạt động của chi hội nghề cá
Cấp Xã
Cấp Huyện
Cấp Quốc gia

Cấp Tỉnh
UBMTTQ Việt Nam
Hội nghề cá Việt Nam
Chính phủ
Bộ NN và PTNT
Hội nghề cá
Sở NN và PTNT
UBND
Chi cục bảo vệ
nguồn lợi thủy sản
Phòng Nông nghiệp (bao
gồm lĩnh vực thủy sản)
UBND
Chi hội nghề cá
UBND
Nông dân/Ngư dân
Tư vấn kỹ thuật
Bảo trợ
Kiểm dịch
Cấp giấy chứng nhận Quản lý Nhà nước
Nguồn: điều tra của tác giả, 2011


associations and self-management groups to allocate use right to the community.
However, activities of associations and groups have been uneffective. Powers and
interests of resources users have not been clearly stipulated. Instead of this, there
have been only the bonds of duties and responsibilities on the lagoon‘s area of local
people. Several decrees have been issued but they are not enforced sufficiently and
reasonably. This is a great challenge in sustainably managing the lagoon’s
resources as well as improving coastal community’s livelihood.
Keywords: resources management, lagoon, community, legalization, water surface
right.