TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
KHOA LUẬT
BỘ MÔN LUẬT HÀNH CHÍNH
GIÁO TRÌNH
LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM
PHẦN I
NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG
CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH
Biên soạn: TS. PHAN TRUNG HIỀN
Cần thơ, tháng 2/2009
MỤC LỤC
LU T HÀNH CHÍNH VI T NAMẬ Ệ 1
M C L CỤ Ụ 2
CH NG IƯƠ 7
KHÁI QUÁT CHUNG V LU T HÀNH CHÍNHỀ Ậ 7
Bài 1 NH NG V N CHUNG V LU T HÀNH CHÍNHỮ Ấ ĐỀ Ề Ậ 7
1.KHÁI NI M V QU N LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ N CỆ Ề Ả ƯỚ 7
1.1 Khái ni m và c i m qu n lệ đặ để ả ý 7
1.2 Qu n l nhà n cả ý ướ 8
1.3 Qu n l hành chính nhà n cả ý ướ 9
2.LU T HÀNH CHÍNH- M T NGÀNH LU T C L PẬ Ộ Ậ ĐỘ Ậ 11
2.1 i t ng i u ch nh c a lu t hành chínhĐố ượ đề ỉ ủ ậ 11
2.2 Ph ng pháp i u ch nh c a lu t hành chính Vi t Namươ đề ỉ ủ ậ ệ 16
3.M I T NG QUAN GI A LU T HÀNH CHÍNH V I M T S NGÀNH LU T KHÁCỐ ƯƠ Ữ Ậ Ớ Ộ Ố Ậ 17
3.1 Lu t hành chính và lu t hi n phápậ ậ ế 18
3.2 Lu t hành chính và lu t t aiậ ậ đấ đ 18
3.3 Lu t hành chính và lu t hình sậ ậ ự 18
3.4 Lu t hành chính và lu t dân sậ ậ ự 19
3.5 Lu t hành chính và lu t lao ngậ ậ độ 20
3.6 Lu t hành chính và lu t tài chínhậ ậ 20
4.NGÀNH LU T HÀNH CHÍNH VÀ VAI TRÒ LU T HÀNH CHÍNH VI T NAMẬ Ậ Ệ 21

1.H NG C QUY PH M XÃ H I TRONG QU N LÝ NHÀ N CƯƠ ƯỚ – Ạ Ộ Ả ƯỚ 46
1.1 Khái ni m và c i m c a h ng cệ đặ đ ể ủ ươ ướ 46
1.2N i dung, tác d ng c a h ng c trong qu n l nhà n cộ ụ ủ ươ ướ ả ý ướ 47
1.3Các bi n pháp th ng, ph t m b o th c hi n h ng cệ ưở ạ đểđả ả ự ệ ươ ướ 48
1.4Hình th c th hi n c a h ng cứ ể ệ ủ ươ ướ 49
1.5Trình t , th t c so n th o, thông qua h ng cự ủ ụ ạ ả ươ ướ 49
1.6T ch c th c hi n và s a i, b sung h ng cổ ứ ự ệ ử đổ ổ ươ ướ 51
1.7Qu n l h ng cả ý ươ ướ 51
1.8Th c tr ng v vi c xây d ng và th c hi n h ng c hi n nayự ạ ề ệ ự ự ệ ươ ướ ệ 52
2.QUY PH M PHÁP LU T HÀNH CHÍNHẠ Ậ 53
2.1Khái ni m và c i m c a quy ph m pháp lu t hành chínhệ đặ để ủ ạ ậ 53
2.2N i dung c a quy ph m pháp lu t hành chínhộ ủ ạ ậ 55
2.3Phân lo i quy ph m pháp lu t hành chínhạ ạ ậ 55
2.4D u hi u c a m t v n b n quy ph m pháp lu t hành chínhấ ệ ủ ộ ă ả ạ ậ 57
2.5Hi u l c quy ph m pháp lu t hành chínhệ ự ạ ậ 58
2.6Vi c th c hi n quy ph m pháp lu t hành chínhệ ự ệ ạ ậ 61
3.QUAN H PHÁP LU T HÀNH CHÍNHỆ Ậ 63
3.1Khái ni m và c i m c a quan h pháp lu t hành chínhệ đặ đ ể ủ ệ ậ 63
3.2C u thành c a quan h pháp lu t hành chínhấ ủ ệ ậ 64
3.3C s c a s phát sinh, thay i và ch m d t quan h pháp lu t hành chínhơ ở ủ ự đổ ấ ứ ệ ậ 66
3.4Phân lo i quan h pháp lu t hành chínhạ ệ ậ 67
CH NG IIƯƠ 71
3
CH TH C A LU T HÀNH CHÍNH VI T NAMỦ Ể Ủ Ậ Ệ 71
Bài 4 C QUAN CÓ TH M QUY N QU N LÝ NHÀ N CƠ Ẩ Ề Ả ƯỚ 71
VÀ C QUAN QU N LÝ NHÀ N CƠ Ả ƯỚ 71
1. QUAN NI M V C QUAN CÓ TH M QUY N QU N LÝ NHÀ N CỆ Ề Ơ Ẩ Ề Ả ƯỚ 71
2. KHÁI NI M VÀ C I M C A C QUAN QU N LÝ NHÀ N CỆ ĐẶ ĐỂ Ủ Ơ Ả ƯỚ 72
2.1 Khái ni m c quan qu n l nhà n c (c quan hành chính nhà n c)ệ ơ ả ý ướ ơ ướ 72
2.2 c i m c a c quan hành chính nhà n cĐặ để ủ ơ ướ 72

4
CH CỨ 120
3.1 Nguyên t c th c hi nắ ự ệ 120
3.2 i u ng công ch cĐề độ ứ 121
3.3 B nhi m công ch c gi ch c v lãnh o, qu n lổ ệ ứ ữ ứ ụ đạ ả ý 121
3.4 Luân chuy n công ch cể ứ 122
3.5 Bi t phái công ch cệ ứ 122
3.6 T ch c ho c mi n nhi m i v i công ch cừ ứ ặ ễ ệ đố ớ ứ 122
4. NH NG V N CHUNG V CÔNG V NHÀ N CỮ Ấ ĐỀ Ề Ụ ƯỚ 123
4.1 Khái ni m công v nhà n cệ ụ ướ 123
4.2 Các nguyên t c c a công v nhà n cắ ủ ụ ướ 123
5. QUY CH PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH C A CÁN B , CÔNG CH CẾ Ủ Ộ Ứ 126
5.1 S phát tri n c a quy ch cán b , công ch c n c taự ể ủ ế ộ ứ ở ướ 126
5.2 Quy n h n và quy n l i c a cán b , công ch cề ạ ề ợ ủ ộ ứ 127
5.3 Ngh a v c a cán b , công ch cĩ ụ ủ ộ ứ 128
5.4 Khen th ng cán b , công ch cưở ộ ứ 129
5.5 Trách nhi m pháp l c a cán b , công ch c trong trong ho t ng công vệ ý ủ ộ ứ ạ độ ụ 129
5.6 Truy c u trách nhi m pháp lứ ệ ý 134
Bài 6 QUY CH PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH C A CÁC T CH C XÃ H IẾ Ủ Ổ Ứ Ộ 139
1. QUAN NI M V CÁC T CH C XÃ H I N C TAỆ Ề Ổ Ứ Ộ Ở ƯỚ 139
1.1 Khái ni m v h th ng chính tr và các t ch c xã h iệ ề ệ ố ị ổ ứ ộ 139
1.2 c i m c a các t ch c xã h iĐặ để ủ ổ ứ ộ 140
2. CÁC LO I T CH C XÃ H I N C TAẠ Ổ Ứ Ộ Ở ƯỚ 144
2.1 T ch c chính tr : ng C ng s n Vi t Namổ ứ ị Đả ộ ả ệ 144
2.2 Các t ch c chính tr - xã h iổ ứ ị ộ 147
2.3 Các t ch c xã h i ngh nghi pổ ứ ộ – ề ệ 154
2.4 Các t ch c t qu nổ ứ ự ả 156
2.5 Các h i qu n chúngộ ầ 156
3. S I U CH NH PHÁP LU T I V I HO T NG C A CÁC TCXHỰĐỀ Ỉ Ậ ĐỐ Ớ Ạ ĐỘ Ủ 156
4. M I QUAN H GI A CÁC T CH C XÃ VÀ CÁC C QUAN NHÀ N CỐ Ệ Ữ Ổ Ứ Ơ ƯỚ 158

4.1 Khái ni m ng i n c ngoài, ng i không qu c t chệ ườ ướ ườ ố ị 177
4.2 c i m c a quy ch pháp l hành chínhĐặ để ủ ế ý 178
5. N I DUNG QUY CH PHÁP LÝ HÀNH CHÍNH C A NG I N C NGOÀI, NG I KHÔNGỘ Ế Ủ ƯỜ ƯỚ ƯỜ
QU C T CH T I VI T NAMỐ Ị Ạ Ệ 178
5.1 Ng i n c ngoài- ch th qu n l hành chính nhà n cườ ướ ủ ể ả ý ướ 179
5.2 Ng i n c ngoài- ch th c a qu n l hành chính nhà n c nh công dân Vi t Namườ ướ ủ ể ủ ả ý ướ ư ệ 179
5.3 Ng i n c ngoài- ch th qu n l hành chính nhà n c h n chườ ướ ủ ể ả ý ướ ạ ế 179
5.4 Nh ng b o m pháp l hành chính i v i vi c th c hi n các quy n và ngh a v pháp l hànhữ ả đả ý đố ớ ệ ự ệ ề ĩ ụ ý
chính c a ng i n c ngoài c trú t i Vi t Namủ ườ ướ ư ạ ệ 183
6
CHƯƠNG I
KHÁI QUÁT CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH
Bài 1 NHỮNG VẤN ĐỀ CHUNG VỀ LUẬT HÀNH CHÍNH
1. KHÁI NIỆM VỀ QUẢN LÝ HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
1.1 Khái niệm và đặc điểm quản lý
Có nhiều cách giải thích khác nhau cho thuật ngữ "hành chính" và "luật hành chính".
Tuy nhiên, tất cả đều thống nhất ở một điểm chung: Luật Hành chính là ngành luật về quản
lý nhà nước. Do vậy, thuật ngữ "hành chính" luôn luôn đi kèm và được giải thích thông qua
khái niệm "quản lý" và "quản lý nhà nước".
1.1.1 Khái niệm quản lý
Một cách tổng quát nhất, quản lý được xem là quá trình "tổ chức và điều khiển các
hoạt động theo những yêu cầu nhất định", đó là sự kết hợp giữa tri thức và lao động trên
phương diện điều hành. Dưới góc độ chính trị: quản lý được hiểu là hành chính, là cai trị;
nhưng dưới góc độ xã hội: quản lý là điều hành, điều khiển, chỉ huy. Dù dưới góc độ nào đi
chăng nữa, quản lý vẫn phải dựa những cơ sở, nguyên tắc đã được định sẵn và nhằm đạt
được hiệu quả của việc quản lý, tức là mục đích của quản lý.
Tóm lại, quản lý là sự điều khiển, chỉ đạo một hệ thống hay một quá trình, căn cứ vào
những quy luật, định luật hay nguyên tắc tương ứng cho hệ thống hay quá trình ấy vận động
theo đúng ý muốn của người quản lý nhằm đạt được mục đích đã đặt ra từ trước. Là một yếu
tố thiết yếu quan trọng, quản lý không thể thiếu được trong đời sống xã hội. Xã hội càng

- Nhà nước thực hiện việc quản lý thống nhất trên tất cả các lĩnh vực của đời sống xã
hội;
- Nhà nước có bộ máy cưỡng chế, bao gồm lực lượng cảnh sát, quân đội, nhà tù, toà
án làm nhiệm vụ bảo vệ pháp luật, bảo vệ chế độ;
- Nhà nước là chủ thể duy nhất có quyền thu thuế;
- Nhà nước là đại diện chính thức của quốc gia trong quan hệ đối ngoại với các quốc
gia khác trên thế giới.
1.2.2 Quản lý nhà nước
Quản lý nhà nước là quản lý xã hội mang tính quyền lực nhà nước, sử dụng quyền lực
nhà nước để điều chỉnh các quan hệ xã hội. Từ khi xuất hiện, nhà nước điều chỉnh các quan
hệ xã hội được xem là quan trọng, cần thiết. Quản lý nhà nước được thực hiện bởi toàn bộ
hoạt động của các cơ quan trong bộ máy nhà nước nhằm thực hiện chức năng đối nội và đối
ngoại của nhà nước. Điểm khác nhau cơ bản giữa quản lý nhà nước và các hình thức quản lý
khác (ví dụ: quản lý của xã hội cộng sản nguyên thuỷ ) thể hiện:
8
- Quản lý nhà nước mang tính quyền lực nhà nước gắn liền với cưỡng chế nhà nước
khi cần thiết;
- Quản lý nhà nước được thực hiện bằng bộ máy quản lý chuyên nghiệp;
- Quản lý nhà nước phải dựa chủ yếu trên cơ sở pháp luật;
- Quản lý nhà nước thể hiện cả tính giai cấp và tính xã hội;
- Có đội ngũ cán bộ quản lý nhà nước chuyên trách có chế độ đãi ngộ riêng.
1.3 Quản lý hành chính nhà nước
1.3.1 Khái niệm
Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động chấp hành, điều hành của cơ quan hành
chính nhà nước, của các cơ quan nhà nước khác và các tổ chức được nhà nước uỷ quyền
quản lý trên cơ sở của luật và để thi hành luật nhằm thực hiện chức năng tổ chức, quản lý,
điều hành các quá trình xã hội của nhà nước.
Quản lý hành chính nhà nước (nói tắt là quản lý nhà nước) chính là quản lý nhà nước
chủ yếu diễn ra trong lĩnh vực hành pháp - được thực hiện bởi ít nhất một bên có thẩm quyền
hành chính nhà nước.

Tuy nhiên, chủ động và sáng tạo không vượt ra ngoài phạm vi của nguyên tắc pháp chế
xã hội chủ nghĩa và kỷ luật nhà nước. Để đạt được điều này, đòi hỏi tôn trọng triệt để tất
cả các nguyên tắc trong hệ thống các nguyên tắc quản lý hành chính nhà nước.
 Hoạt động quản lý hành chính nhà nước được bảo đảm về phương diện tổ chức bộ máy
hành chính nhà nước
- Trước hết là bộ máy cơ quan nhà nước - đây là hệ thống cơ quan nhiều về số lượng,
biên chế; phức tạp về cơ cấu tổ chức; đa dạng về chức năng, nhiệm vụ cũng như phương
pháp hoạt động; có cơ sở vật chất to lớn, có đối tượng quản lý đông đảo, đa dạng, chủ thể
chủ yếu là cơ quan hành chính nhà nước, đó là điều kiện quan trọng để thực hiện nhiệm
vụ quản lý. Các cơ quan hành chính trực tiếp xử lý công việc hàng ngày của Nhà nước,
thường xuyên tiếp xúc với dân, giải quyết các yêu cầu của dân, là cầu nối quan trọng của
Đảng, nhà nước với nhân dân. Nhân dân đánh giá chế độ, đánh giá Đảng trước hết thông
qua hoạt động của bộ máy hành chính.
- Bảo đảm tính liên tục và ổn định trong hoạt động quản lý. Liên tục nhằm đảm bảo hoạt
động bình thường của bộ máy hành chính nhà nước. Tính ổn định nhằm để đảm bảo các
hoạt động như: lưu trữ hồ sơ, giấy tờ. Đó có thể nói là trách nhiệm của cơ quan hành
chính nhà nước đối với xã hội.
 Quản lý hành chính nhà nước là hoạt động có mục tiêu chiến lược, có chương trình và
có kế hoạch để thực hiện mục tiêu.
Công tác quản lý hành chính nhà nước là hoạt động có mục đích và định hướng. Vì vậy,
phải có chương trình, kế hoạch dài hạn, trung hạn và hàng năm. Mặt khác, cần có các chỉ
tiêu mang tính định hướng trên cơ sở hệ thống pháp luật được áp dụng thực thi triệt để
cho hoạt động quản lý, đồng thời tạo hành lang pháp lý cho hoạt động đặt dưới sự quản
lý ấy.
 Quản lý hành chính nhà nước XHCN không có sự cách biệt tuyệt đối về mặt xã hội giữa
chủ thể quản lý và chủ thể của quản lý (chủ thể chịu sự quản lý)
Cán bộ quản lý nhà nước phải là "công bộc" của nhân dân, biết lắng nghe ý kiến của
10
quần chúng nhân dân, thu hút được rộng rãi quần chúng nhân dân tham gia vào việc quản
lý nhà nước và xã hội. Chống quan liêu, cửa quyền, hách dịch, ức hiếp quần chúng.

- Khen thưởng, trao danh hiệu cho các cá nhân tổ chức có đóng góp và đạt được những
thành quả nhất định trong lĩnh vực hành chính nhà nước hoặc trong các lĩnh vực của
đời sống xã hội theo luật định; xử lý các cá nhân, tổ chức có hành vi vi phạm trật tự
11
quản lý hành chính nhà nước.
 Nhóm A: Nhóm quan hệ cơ bản và chủ yếu trong Luật Hành chính.
Như trên đã trình bày, chức năng quản lý nhà nước được thực hiện chủ yếu bởi cơ
quan hành chính nhà nước. Nhóm A là nhóm quan hệ pháp luật hành chính, trong đó có ít
nhất một chủ thể là cơ quan hành chính nhà nước, nên là nhóm quan trọng, cơ bản, được
phân thành hai tiểu nhóm sau:.
 Nhóm 1: Những quan hệ quản lý phát sinh trong quá trình các cơ quan hành chính nhà
nước thực hiện hoạt động chấp hành và điều hành trong phạm vi các cơ quan hành
chính nhà nước (ngoại trừ hoạt động trong quan hệ công tác nội bộ), với mục đích chính
là đảm bảo “trật tự quản lý”, hoạt động bình thường của các cơ quan hành chính nhà
nước.
Nhóm này thường được gọi ngắn gọn là nhóm “hành chính công quyền”. Nói một
cách ngắn gọn, quan hệ pháp luật hành chính công quyền được hình thành giữa các bên
chủ thể đều mang tư cách có thẩm quyền hành chính nhà nước khi tham gia vào quan hệ
pháp luật hành chính đó.
Đây là nhóm những quan hệ thuộc đối tượng điều chỉnh cơ bản của luật hành chính.
Thông qua việc thiết lập những quan hệ loại này, các cơ quan hành chính nhà nước thực hiện
các chức năng cơ bản của mình. Những quan hệ này rất đa dạng, phong phú bao gồm những
quan hệ được chia thành 2 nhóm nhỏ như sau:
 Quan hệ dọc
1. Quan hệ hình thành giữa cơ quan hành chính nhà nước cấp trên với cơ quan hành chính
nhà nước cấp dưới theo hệ thống dọc. Đó là những cơ quan nhà nước có cấp trên, cấp dưới
phụ thuộc nhau về chuyên môn kỷ thuật, cơ cấu, tổ chức
Ví dụ: Mối quan hệ giữa Chính phủ với UBND thành phố Cần Thơ; Bộ Tư pháp với
Sở Tư pháp thành phố Cần Thơ.
2. Quan hệ hình thành giữa cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chuyên môn cấp

bộ khác với quan hệ pháp luật hành chính, nhưng có quan hệ chặt chẽ với hoạt động hành
chính. Nếu hoạt động này được tổ chức tốt thì hiệu quả hoạt động của cơ quan hành chính ấy
sẽ cao và ngược lại, nếu việc tổ chức nội bộ quá cồng kềnh thì hoạt động hành chính của cơ
quan đó sẽ mang lại hiệu quả không cao.
 Nhóm 2: Các quan hệ quản lý hình thành khi các cơ quan hành chính nhà nước thực
hiện hoạt động chấp hành và điều hành trong các trường hợp cụ thể liên quan trực tiếp
tới các đối tượng không có thẩm quyền hành chính nhà nước hoặc tham gia vào quan hệ
đó không với tư cách của cơ quan hành chính nhà nước, với mục đích chính là phục vụ
trực tiếp nhân dân, đáp ứng các quyền và lợi hợp pháp của công dân, tổ chức.
Nói ngắn gọn, đây là quan hệ pháp luật hành chính công - tư, hình thành giữa một
bên chủ thể tham gia với tư cách chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước và một bên
chủ thể tham gia không với tư cách chủ thể có thẩm quyền hành chính nhà nước. Nhóm
này được gọi ngắn gọn là nhóm “hành chính công - tư". Đây là mục đích cao nhất của
13
quản lý hành chính nhà nước khi cơ quan hành chính- cơ quan được xem là “công bộc”
của nhân dân, quản lý hành chính vì quyền lợi nhân dân, vì trật tự chung cho toàn xã hội,
bao gồm các quan hệ cụ thể sau đây:
1. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ có thẩm quyền hành chính nhà nước
với các đơn vị kinh tế thuộc các thành phần kinh tế ngoài quốc doanh. Các đơn vị kinh tế
này được đặt dưới sự quản lý thường xuyên của cơ quan hành chính nhà nước có thẩm
quyền.
Ví dụ: Giữa UBND Thành phố Cần thơ với các Công ty khu công nghiệp Trà nóc.
2. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ có thẩm quyền hành chính nhà nước
với các tổ chức xã hội, đoàn thể quần chúng.
Ví dụ: Quan hệ giữa Chính phủ với Mặt trận tổ quốc Việt Nam hoặc các tổ chức thành
viên của Mặt trận.
3. Quan hệ giữa cơ quan hành chính nhà nước, cán bộ có thẩm quyền hành chính nhà nước
với công dân Việt Nam, người nước ngoài, người không quốc tịch đang làm ăn cư trú tại
Việt Nam.
Ví dụ: quan hệ giữa cảnh sát giao thông với cá nhân (gồm công dân Việt Nam, người

hiện việc bổ nhiệm, chuyên chuyển, chế độ trách nhiệm nhằm ổn định về tổ chức để
hoàn thành chức năng, nhiệm vụ của mình.
Ví dụ: quan hệ giữa Chánh án nhân dân tối cao và Toà án nhân dân tỉnh A.
 Những quan hệ quản lý hình thành trong quá trình một số tổ chức chính trị-xã hội và
một số cá nhân thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với những vấn đề cụ thể
được pháp luật quy định.
Ví dụ: Quan hệ giữa các ứng cử viên với Mặt trận tổ quốc, khi Mặt trận tổ quốc được
giao quyền quản lý và tổ chức hội nghị hiệp thương.
Ví dụ: Công đoàn được giao quản lý một số mặt về bảo hộ lao động.
Ví dụ: Các đội dân phòng tự quản xã, phường, ấp được giao nhiệm vụ giữ gìn trật tự
công cộng, an ninh.
Lưu ý rằng, hoạt động của các cơ quan nhà nước khác, các tổ chức hoặc cá nhân được
trao quyền có tất cả các hậu quả pháp lý như hoạt động của các cơ quan hành chính nhà
nước nhưng hoạt động này chỉ giới hạn trong việc thực hiện hoạt động chấp hành điều hành.
Điều này cho thấy, việc quản lý trong nội bộ của các tổ chức xã hội được điều lệ tổ chức đó
quy định và vì vậy, không thuộc phạm vi điều chỉnh của Luật hành chính. Tuy nhiên, tất cả
các quan hệ quản lý nhà nước trong từng lĩnh vực của đời sống xã hội do Luật Hành chính
điều chỉnh. Ví dụ: quản lý nhà nước trong lĩnh vực đất đai, nhà ở, kinh tế, văn hóa-xã hội
 Những quan hệ hình thành do cá nhân được “ủy nhiệm“, “uỷ quyền” quản lý nhà nước
trong những trường hợp nhất định, xác định rõ trong các quy phạm pháp luật hành
chính
Ví dụ: Khi tàu bay, tàu biển đã rời sân bay, bến cảng, người chỉ huy máy bay, tàu
biển đó có quyền tạm giữ người theo thủ tục hành chính (Điều 45, Pháp lệnh Xử lý vi phạm
hành chính có hiệu lực 01/10/2002). Trong trường hợp, pháp luật thậm chí không giới hạn,
không phân biệt là công Việt Nam hay người nước ngoài, người không quốc tịch, nếu là
người chỉ huy thì có thẩm quyền hành chính nhà nước nêu trên.
Trên cơ sở phân tích đặc điểm của các vấn đề liên quan đến luật hành chính, đối
tượng điều chỉnh của luật hành chính, có thể đưa ra định nghĩa luật hành chính như sau:
15
“Luật hành chính là một ngành luật bao gồm tổng thể các quy phạm pháp luật điều chỉnh

- Một bên có quyền ra các mệnh lệnh yêu cầu còn bên kia phải phục tùng các yêu cầu,
mệnh lệnh đó.
- Một bên có quyền áp dụng các biện pháp cưỡng chế hành chính buộc đối tượng quản
lý phải thực hiện mệnh lệnh của mình. Sự bất bình đẳng còn thể hiện rõ nét trong tính
chất đơn phương và bắt buộc của các quyết định hành chính.
Ví dụ: Công dân Nguyễn Văn A đến UBND Quận B làm hồ sơ xin cấp giấy phép xây
16
dựng.
Phân tích: Tính đơn phương thể hiện ở chỗ là việc quyết định cấp giấy phép xây dựng
hay không do UBND Quận quyết định trong phạm vi quyền hạn, mà công dân A không
thể can thiệp. Trong trường hợp không được cấp giấy phép xây dựng hoặc được cấp mà
không thoả mãn, về nguyên tắc vẫn phải chấp hành. Tuy nhiên, công dân A hoàn toàn có
quyền khiếu nại, khiếu kiện quyết định hành chính hoặc hành vi hành chính đó ra trước
các cơ quan nhà nước có thẩm quyền.
Các cơ quan hành chính nhà nước và các chủ thể quản lý hành chính nhà nước, dựa
vào thẩm quyền của mình trên cơ sở phân tích, đánh giá tình hình có quyền ra những mệnh
lệnh hoặc đề ra các biện pháp quản lý thích hợp đối với từng đối tượng quản lý cụ thể.
Những quyết định ấy có tính chất đơn phương vì chúng thể hiện ý chí của chủ thể quản lý
hành chính nhà nước trên cơ sở quyền lực đã được pháp luật quy định.
Ngoài ra, có những trường hợp phương pháp thoả thuận được áp dụng trong quan hệ
pháp luật hành chính, còn gọi là "quan hệ pháp luật hành chính theo chiều ngang". Cụ thể
như khi ban hành các văn bản liên tịch, ví dụ: Thông tư liên tịch giữa Bộ trưởng Bộ Tư pháp
và Bộ trưởng Bộ Xây dựng. Mặt khác, khi một cá nhân xin chuyển công tác hoặc thi biên
chế vào làm việc trong một cơ quan hành chính nhà nước. Quan hệ này xuất hiện trên cơ sở
có sự thoả thuận, giữa một bên là cá nhân người lao động và bên kia là cơ quan nhà nước,
cán bộ nhà nước có thẩm quyền. Tuy nhiên, tất cả các quan hệ nêu đều phải trên cơ sở pháp
luật và đề nghị hợp pháp của bên tuyển dụng sẽ có tác dụng nhất định đối với bên được
tuyển dụng. Nói cách khác, các "quan hệ pháp luật hành chính theo chiều ngang" cũng là
tiền đề cho sự xuất hiện "quan hệ pháp luật hành chính theo chiều dọc". Suy cho cùng, các
quan hệ pháp luật hành chính cũng không hoàn toàn bình đẳng tuyệt đối. Trên những đặc

việt trong các quy phạm pháp luật hành chính.
3.2 Luật hành chính và luật đất đai
Luật Hành chính nói ngắn gọn là ngành luật về quản lý nhà nước. Quản lý hành chính
nhà nước trong từng lĩnh vực của đời sống xã hội là những mảng tương ứng của luật hành
chính. Luật đất đai là một ví dụ. Luật đất đai, về phương diện hành chính là ngành luật về
quản lý hành chính nhà nước trong lĩnh vực đất đai, xuất hiện, thay đổi và chấm dứt khi có
quyết định giao đất, thu hồi đất của cơ quan nhà nước.
Tuy nhiên, các quan hệ pháp luật này có những nét đặc thù riêng. Ở nước ta, đất đai
thuộc sở hữu toàn dân, do nhà nước thống nhất quản lý (Điều 17 Hiến pháp 1992). Vì vậy
không có khái niệm "chuyển quyền sở hữu đất", mà chỉ có khái niệm "chuyển nhượng quyền
sử dụng đất". Hơn nữa, luật đất đai không chỉ được cơ quan hành chính nhà nước điều chỉnh
như một lĩnh vực có tính đặc thù riêng, mà còn được điều chỉnh trên cơ sở quan hệ pháp luật
dân sự liên quan đến các hợp đồng thế chấp đất đai, hợp đồng chuyển nhượng có sự thoả
thuận. Vì vậy, theo quan điểm được nhiều nhà nghiên cứu hiện nay thống nhất, luật đất đai
là một ngành luật trong hệ thống pháp luật Việt Nam, về phương diện quản lý nhà nước, có
quan hệ chặt chẽ với quan hệ pháp luật hành chính. Cụ thể, luật đất đai Việt Nam là ngành
luật điều chỉnh quan hệ giữa người sử dụng đất và nhà nước, trong đó nhà nước có tư cách là
chủ thể duy nhất thi hành quyền sở hữu đối với đất đai nhưng cũng đồng thời là chủ thể thực
hiện quyền lực nhà nước.
3.3 Luật hành chính và luật hình sự
Cả hai ngành luật này đều có các chế định pháp lý quy định hành vi vi phạm pháp
luật và các hình thức xử lý đối với người vi phạm. Trong cả hai quan hệ pháp luật này, ít
nhất là một bên trong quan hệ nhân danh nhà nước, sử dụng quyền lực nhà nước.
- Hơn nữa, việc phân biệt tội phạm với hành vi vi phạm hành chính đôi khi khá phức
18
tạp, nhất là những trường hợp vi phạm hành chính "chuyển hoá" thành tội phạm.
- Luật hành chính quy định nhiều nguyên tắc có tính bắt buộc chung, ví dụ như: quy
tắc an toàn giao thông, quy tắc phòng cháy chữa cháy, quy tắc lưu thông hàng hoá, văn hoá
phẩm. Trong một số trường hợp, khi vi phạm quy tắc ấy có thể bị truy cứu trách nhiệm hình
sự. Ví dụ như: hành vi buôn lậu, vận chuyển trái phép hàng hoá, trốn thuế Những hành vi

sản hoặc phạt tiền. Nhưng trong cơ chế quản lý hiện nay, các cơ quan quản lý nhà nước chủ
yếu điều chỉnh quan hệ tài sản một cách gián tiếp thông qua các quyết định về kế hoạch, tiêu
chuẩn, chất lượng, về cơ chế định giá
19
Mặt khác, trong nhiều trường hợp, các cơ quan quản lý nhà nước cũng tham gia trực
tiếp vào quan hệ pháp luật dân sự. Nhưng ở đây, các cơ quan đó không hoạt động với tư
cách trực tiếp thực hiện chức năng quản lý nhà nước, mà tham gia với tư cách một pháp
nhân, do vậy không thuộc đối tượng điều chỉnh của ngành luật hành chính.
3.5 Luật hành chính và luật lao động
Nhiều quy phạm của Luật Hành chính và Luật lao động đan xen, phối hợp để điều
chỉnh những vấn đề cụ thể liên quan tới hoạt động công vụ, lao động cán bộ, công chức,
tuyển dụng, cho thôi việc đối với cán bộ, công chức nhà nước, nhưng điều chỉnh từ những
góc độ khác nhau. Nếu luật lao động "nội dung" của việc quản lý trong lĩnh vực quan hệ lao
động, "trình tự ban hành" các quan hệ lao động ấy lại được quy định trong luật hành chính.
Nói một cách cụ thể:
Luật lao động điều chỉnh những vấn đề liên quan trực tiếp đến quyền và lợi ích của
người lao động như quyền nghỉ ngơi, quyền được trả lương, quyền hưởng bảo hiểm xã hội
và bảo hộ lao động
Luật hành chính xác định thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước trong
lĩnh vực lao động, đồng thời điều chỉnh những quan hệ xã hội liên quan đến việc tổ chức quá
trình lao động và chế độ công vụ, thủ tục tuyển dụng, thôi việc, khen thưởng
Hai ngành luật này quan hệ chặt chẽ với nhau, thể hiện:
- Quan hệ pháp luật hành chính là phương tiện thực hiện quan hệ pháp luật lao động.
Ví dụ: Sau khi thi đậu và được công nhận vào ngạch công chức, cán bộ A được
hưởng các chế độ nghỉ lễ, tử tuất do luật lao động quy định.
- Quan hệ pháp luật lao động lại là tiền đề của quan hệ pháp luật hành chính.
Ví dụ: Sau khi ký hợp đồng lao động dài hạn trong cơ quan nhà nước, cá nhân A với
tư cách là thành viên của của cơ quan đó, có quyền tham gia quản lý nhà nước trong
doanh nghiệp theo nhiệm vụ được phân công.
3.6 Luật hành chính và luật tài chính

- Quản lý hành chính nhà nước và chủ thể quản lý và chủ thể của quản lý hành chính
nhà nước.
- Cách thức quản lý hành chính nhà nước, những phương thức nhằm nâng cao hiệu quả
của quản lý nhà nước.
- Quản lý hành chính nhà nước trong một số lĩnh vực, cụ thể như lĩnh vực quy hoạch
xây dựng, văn hóa xã hội vv.
Trên cơ sở kết hợp các cách phân loại trên, luật hành chính sẽ được nghiên cứu tập
trung các phần cơ bản và thiết yếu nhất, sẽ được trình bày chi tiết ở phần: môn học luật
Hành chính.
21
4.2 Vai trò của luật Hành chính Việt Nam
Luật hành chính Việt Nam là một ngành luật về quản lý nhà nước, đóng một vai trò hết
sức quan trọng trong mọi mặt của đời sống xã hội. Cụ thể:
4.2.1 Về phương diện chính trị
- Tạo cơ sở vững chắc cho việc xây dựng và không ngừng hoàn thiện bộ máy nhà nước,
việc bảo vệ an ninh chính trị, trật tự an toàn xã hội;
- Góp phần quan trọng trong việc bảo vệ và tăng cường pháp chế xã hội chủ nghĩa.
4.2.2 Về phương diện kinh tế
- Đóng vai trò quan trọng trong việc xây dựng, phát triển nền kinh tế quốc dân;
- Thúc đẩy các lĩnh vực kinh tế phát triển đồng bộ, nâng cao đời sống nhân dân.
4.2.3 Về phương diện xã hội
- Tăng cường bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của công dân, của tập thể, của nhà nước;
- Hướng tới mục tiêu cao cả nhất của thể chế hành chính, đồng thời cũng là bản chất của
chế độ XHCN là phục vụ cho nhân dân và "công bộc" của nhân dân.
5. NGUỒN CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM
Nguồn của Luật là tập hợp tất cả những quy phạm pháp luật có thể viện dẫn để áp
dụng cho các trường hợp có sự kiện pháp lý hành chính phát sinh. Trong khoa học pháp lý
hiện hành, nguồn chính thống và trực tiếp của ngành luật hành chính là các văn bản quy
phạm pháp luật từ trung ương xuống địa phương.
Nguồn của Luật Hành chính là tập hợp tất cả những hình thức thể hiện của quy phạm

Đây cũng là những nguồn không kém phần quan trọng của luật hành chính bao gồm;
Luật tổ chức các cơ quan nhà nước khác (Luật tổ chức Quốc hội, Luật tổ chức Toà án nhân
dân và Luật tổ chức Viện kiểm sát nhân dân ), Luật quốc tịch, Luật báo chí, Luật xuất bản,
Luật nghĩa vụ quân sự, Luật đất đai, Luật tài chính, Luật xây dựng
Cùng với quá trình nâng cao vai trò của luật trong quản lý các mặt của đời sống nhà nước
và xã hội thì số lượng các luật này cũng ngày một nhiều thêm, bởi vì nhiều lĩnh vực quản lý
nhà nước quan trọng từ trước đến nay hoặc là do pháp lệnh, hoặc do các văn bản của Chính
phủ quy định. Trong các luật này, ngoài quy định thuộc ngành luật dân sự và một số ngành
luật hình sự và các ngành luật khác thì có số lượng không nhỏ các quy phạm luật hành chính
xen lẫn.
5.2 Văn bản dưới luật
5.2.1 Văn bản dưới luật có tính luật
• Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính
Trong quá trình lập pháp, hiện tại có rất nhiều văn bản được có tính luật được Quốc hội
“ủy quyền” cho Ủy ban Thường vụ Quốc hội ban hành nên được xem là có giá trị như luật.
23
Qua khảo sát, có một số nguyên do được tìm thấy:
- Tuy là quan hệ có tính “luật” nhưng do điều kiện chưa “chín muồi” để ban hành văn bản
luật nhưng cũng không thể không điều chỉnh;
- Nhận ra được quan hệ có tính “luật”, nhưng để xây dựng và ban hành, cần có quá trình
nhận thức, chiêm nghiệm lâu dài;
- Các quan hệ có tính “luật” nhưng có thể thay đổi, chuyển biến trên thực tế. Để đáp ứng
tính thích ứng và phải thay đổi, bổ sung này, Ủy ban thường vụ Quốc hội có điều kiện
chuyên trách để thực hiện.
Chính vì vậy, qua quá trình ban hành và áp dụng, nhiều văn bản Pháp lệnh đã được
“nâng lên” thành luật, bộ luật. Ví dụ: Luật khiếu nại, tố cáo thay thế cho Pháp lệnh khiếu nại
tố cáo của công dân ngày 7 tháng 5 năm 1991. Ngoài ra, còn có một số pháp lệnh khác như
Pháp lệnh thực hành tiết kiệm, chống lãng phí vv.
• Cũng có thể tìm thấy quy phạm hành chính trong các nghị quyết của Quốc hội. Ví dụ:
Nghị quyết về tăng cường công tác bảo vệ trật tự và an toàn xã hội, các nghị quyết về kế

đời sống xã hội. Trong quá trình thực hiện hoạt động này phát sinh rất nhiều quan hệ xã hội
vô cùng đa dạng về thể loại và phức tạp về nội dung cần sự điều chỉnh của luật hành chính.
Trong phạm vi phần quy phạm pháp luật hành chính, chỉ mới nêu lên một số ít văn bản tiêu
biểu điều chỉnh các quan hệ quản lý. Trong thực tế số văn bản đó rất nhiều. Thực tế này
không chỉ do sự phức tạp và phạm vi điều chỉnh rộng của luật hành chính, mà còn do rất
nhiều cơ quan ở các cấp khác nhau ban hành những văn bản có cấp độ hiệu lực khác nhau
chứa quy phạm pháp luật hành chính. Chỉ trong cơ quan hành chính nhà nước: cấp trung
ương, ngoài Chính phủ và Thủ tướng Chính phủ, còn Bộ trưởng và thủ trưởng các cơ quan
ngang Bộ; ở cấp tỉnh lại có trên 60 tỉnh, thành gồm UBND tỉnh, thành. Vì vậy, ở mỗi cấp số
lượng cơ quan có quyền ban hành cũng như số lượng văn bản luật hành chính được ban hành
cũng rất nhiều.
Tình hình trên dẫn đến thực tế thường gặp phải là các văn bản nguồn của luật hành
chính chồng chéo nhau, mâu thuẫn, hoặc nhiều vấn đề không được điều chỉnh. Điều này cản
trở sự thi hành, áp dụng các quy phạm pháp luật hành chính, gây ra những hạn chế không
nhỏ trong việc bảo đảm pháp chế xã hội chủ nghĩa và kỷ luật trong quản lý nhà nước. Vì
vậy, việc hệ thống hóa các quy định của luật hành chính là việc vô cùng cấp thiết. Hệ thống
hóa được thực hiện theo hai cách chính: tập hợp hóa và pháp điển hoá.
6.1 Tập hợp hóa
Ở nước ta, “Công báo” là ấn phẩm chính thức công bố tất cả các cơ quan nhà nước
cấp trung ương, ra theo định kỳ phù hợp với thời gian ban hành văn bản. Theo luật ban hành
văn bản quy phạm pháp luật 2008, văn bản của trung ương (ngoại trừ trong trường hợp khẩn
cấp) phải được đăng công báo. Ngoại trừ trường hợp khẩn cấp hặc thuộc bí mật nhà nước,
các văn bản của trung ương nếu không được đăng công báo thì không có hiệu lực thi hành
(Điều 78, Luật ban hành văn bản QPPL 2008). Ở địa phương, hội đồng nhân dân và ủy ban
nhân dân mỗi tỉnh cũng có ấn phẩm riêng chính thức để công bố theo định kỳ các văn bản
của mình. Riêng văn bản cấp huyện, xã thì phải được công khai niêm yết.
Tuy nhiên, ấn phẩm “công báo” là hình thức công bố chính thức văn bản pháp luật,
không phải là kết quả công tác tập hợp hóa. Hiện tại, công tác tập hợp hoá nguồn của luật
hành chính nếu có là những tập sách: “Quản lý nhà nước trong lĩnh vực xây dựng”, “Quản lý
nhà nước trong lĩnh vực quy hoạch”; “Xử lý vi phạm hành chính” Dù đã có xuất bản đa