B KHOA HC V CễNG NGH
CHNG TRèNH KHOA HC CễNG NGH CP NH NC KX02/06-10
*********

Báo cáo tổng KếT đề tài

Nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức và quản lý
nhà nớc đặc thù của các đô thị trực thuộc trung ơng ở nớc ta
M Số: KX02-03/06-10
Chủ nhiệm đề tài
gs.ts Nguyễn quang ngọc
Cơ quan chủ trì
viện việt nam học và khoa học phát triển 8696

H NI 2010

i

BAN CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI
GS.TS Nguyễn Quang Ngọc
GS.TS Trương Quang Hải
TS Đoàn Minh Huấn


MỤC LỤC
MỞ ĐẦU…………………………………………………………………………. 1
CHƯƠNG MỘT
CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN XÂY DỰNG MÔ HÌNH
TỔ CHỨC VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐẶC THÙ CÁC ĐÔ THỊ TRỰC
THUỘC TRUNG ƯƠNG…………………………………………………………
9
1. TỪ YÊU CẦU CỦA CUỘC SỐNG THỰC TIỄN…………………………… 9
2. MỘT SỐ KHÁI NIỆM………………………………………………… 10
2.1. Đô thị…………………………………………………………………………
10
2.2. Đô thị trực thuộc Trung ương……………………………………… 13
2.3. Mô hình
………………………………………………………………………
15
2.4. Quản lý và quản lý đô thị………………………………………………. 17
3. MỘT SỐ CÁCH TIẾP CẬN NGHIÊN CỨU MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ
QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG NƯỚC TA
HIỆN NAY………………………………………………………………………… 20
3.1. Tiếp cận từ quan điểm hệ thống…………….………………………
20
3.2. Tiếp cận lịch sử và so sánh………………………………………
21
3.3. Tiếp cận từ quan điểm “đô thị” và “đô thị hoá”
22
3.4. Tiếp cận từ quan điểm thực tiễn…………………………………… 23
3.5. Tiếp cận từ quan điểm hiệu quả…………………………………… 25
3.6. Tiếp cận từ quan điểm phát triển và phát triển bền vững……………… 26
4. PHÂN LOẠI, ĐẶC ĐIỂM VÀ VAI TRÒ CỦA CÁC ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC

1. QUA MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ QUẢN LÝ MỘT SỐ ĐÔ THỊ TIÊU BIỂU
CỦA VIỆT NAM TRONG LỊCH SỬ…………………………………………… 64
1.1. Thời Cổ trung đại (qua đô thị Thăng Long-Hà Nội)……………… 64
1.2. Thời Cận đại (chủ yếu qua đô thị Sài Gòn) …………………………….…
66
1.3. Thời Hiện đại (chủ yếu dưới chính thể Việt Nam Dân chủ Cộng hòa và
Cộng hòa Xã hội Chủ nghĩa Việt Nam)
69
2. QUA MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ QUẢN LÝ MỘT SỐ ĐÔ THỊ LỚN TRÊN
THẾ GIỚI ……………………………………………………………….……… 74
2.1. Kinh nghiệm quản lý chính quyền đô thị của Thành phố Luân Đôn
(Vương quốc Anh)…………………………………………………………
74
2.2. Kinh nghiệm quản lý chính quyền đô thị của Cộng hoà Liên Bang
Đức
…………………………………………………………………………
75
2.3. Mô hình tổ chức và quản lý Thủ đô Paris (Cộng hòa Pháp)………….
77
2.4. Mô hình tổ chức và quản lý Thủ đô Tokyo (Nhật Bản)
79
2.5. Đặc khu hành chính thủ đô BangKok - Mô hình quản lý đô thị tiêu biểu
của Thái Lan 83
CHƯƠNG BỐN
THỰC TRẠNG MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ QUẢN LÝ CÁC ĐÔ THỊ TRỰC 87
iv

THUỘC TRUNG ƯƠNG HIỆN NAY ……………………………
1. TÌNH HÌNH QUẢN LÝ ĐÔ THỊ Ở 5 THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG
ƯƠNG HIỆN NAY……………………………………………………………… 87

…
126
2.3. Phương án 3: Mô hình 1 cấp chính quyền 1 khu vực hành chính đối với địa
bàn đô thị; 2 cấp chính quyền, 1 khu vực hành chính đối với địa bàn nông thôn.
. 130
3. MỘT SỐ GIẢI PHÁP ĐỔI MỚI CƠ CHẾ VẬN HÀNH CỦA CHÍNH
QUYỀN CÁC THÀNH PHỐ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG…………………
131
v

3.1. Cơ chế vận hành……………………………….………………………
131
3.2. Nhóm giải pháp chung về đổi mới phương thức quản lý các Thành phố
trực thuộc Trung ương………………….…………………………………
133
3.3. Nhóm giải pháp đổi mới quản lý các Thành phố trực thuộc Trung ương
trên một số lĩnh vực trọng yếu…………… ………………………………
139
KẾT LUẬN…………………………………………………………………
149
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO………………………………….
152
PHỤ LỤC…………………………………………………………………
166
I. MỘT SỐ VĂN BẢN LUẬT PHÁP………………………………………
166
II. KẾT QUẢ ĐIỀU TRA XÃ HỘI HỌC…………………………………
210
III. CÁC HỘI THẢO KHOA HỌC THUỘC ĐỀ TÀI………………………
248

thị quy mô lớn, nhưng ở nước ta dường như chưa có chính quyền đô thị thực sự.
Mặc dù nội dung và đối tượng quản lý đã thay đổi, nhưng chúng ta vẫn áp đặt mô
hình tổ chức và quản lý nông thôn, thậm chí là nông thôn công điền, độc canh
vào trong quản lý đô thị. Lối quản lý này mặc nhiên là không phù hợp, thiếu hiệu
quả và đã gây ra muôn vàn phiền phức, cản trở nghiêm trọ
ng toàn bộ quá trình
phát triển của đô thị. Vì thế việc nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức và quản
lý đô thị, đặc biệt là các đô thị trực thuộc Trung ương trở thành nhu cầu hết sức
bức thiết, không chỉ vì bản thân sự phát triển của mỗi đô thị, mà còn vì sự phát
triển chung của đất nước.
2. Đề tài Nghiên cứu xây dựng mô hình tổ chức và quản lý Nhà nước
đặc thù
của các đô thị trực thuộc trung ương ở nước ta, mã số KX02-03/06-10 theo
quyết định số 778/QĐ-BKHCN ngày 19 tháng 4 năm 2006 của Bộ trưởng Bộ
Khoa học và Công nghệ, có trách nhiệm tổng hợp, tổng kết kinh nghiệm tổ chức
và quản lý các đô thị lớn, đô thị trực thuộc Trung ương ở cả trong nước và trên
thế giới, trong lịch sử và hiện tại, đặ
c biệt là những bài học kinh nghiệm của quá
trình cải cách hành chính ở 5 đô thị trực thuộc trung ương những năm đổi mới
vừa qua, làm cơ sở xác định phương hướng và giải pháp xây dựng mô hình tổ
chức và quản lý nhà nước đặc thù đối với mỗi đô thị trực thuộc Trung ương và
toàn bộ hệ thống các đô thị trực thuộc Trung ương Việt Nam. Từ yêu cầu chung
đó, đề tài phải tập trung giải quyết một số nhiệm vụ cụ thể: 2
- Đánh giá khách quan thực trạng, hiệu quả tổ chức và quản lý nhà nước ở các đô
thị trực thuộc Trung ương nước ta hiện nay.
- Xác định cơ sở khoa học cho việc xây dựng mô hình tổ chức chính quyền và cơ
chế quản lý nhà nước đặc thù của các đô thị trực thuộc Trung ương thời kỳ đẩy

biệt quan tâm, có thể kể một số tác giả tiêu biểu như B.Nath, L.Hén, P.Compton, D.Devuyst [1999]:
Environmental Management in Practice: Managing the Ecosystem (Thực tiễn quản lý môi trường: Quản
lý hệ sinh thái); C.J.Barrow [1999]: Environmental Management: Principles and Practice (Quản lý môi
trường: Nguyên tắc và Thực tiễn); Dimitri Devuyst, Luc Hens, Walter De Lannoy [2001]: How Green is
the City? Sustainability Assessement and the Management of Urban Enviroments (Làm cách nào để làm
xanh thành phố? Đánh giá tính bền vững và Quản lý môi trường đô thị); Josef Leitmann [1999]:
Sustaining cities: enviromental planning and management in urban design (Các thành phố bền vững: kế
hoạch và quản lý môi trường trong thiết kế đô thị)… Bên cạnh một số nghiên cứu có tính tổng quát, phần
nhiều các nghiên cứu đề cập vấn đề ở từng khu vực, từng quốc gia cụ thể
, có thể kể như Alexander V.
Kovriga [2001]: Urban Management and Local Government as New Institutions in the New Ukraine
(Quản lý đô thị và chính quyền địa phương như là thể chế mới ở Tân Ukraine); Toyohiro Kono [2001]:
Trends in Japanese Management: Continuing Strengths, Current Problems, and Changing Prioritie (Các
xu hướng quản lý ở Nhật Bản: Cường độ tiếp diễn, Những vấn đề hiện tại, và những thay đổi ưu tiên).
Vấn đề tổ chức và quản lý đô thị ở các nước đang phát triển thu hút sự quan tâm đặc biệt c
ủa giới nghiên
cứu, với các công trình tiêu biểu như: Sam Romaya, Carole Rakodi Sonst [1998]: Building sustainable
urban settlements: approaches and case studies in the developing world (Xây dựng các khu định cư đô
thị bền vững: tiếp cận và nghiên cứu trường hợp ở các nước đang phát triển); Mike Jenks, Rod Burgess
[2000]: Compact Cities: Sustainable Urban Forms for Developing Countries (Những thành phố đông
dân: Hình thái đô thị bền vững cho các quốc gia đang phát triển); Roger Zetter [2000]: Planning in cities:
sustainability and growth in the developing world (Quy hoạch cho các thành phố: sự bền vững và tăng
trưởng ở thế giới đang phát triển)…
3
Thành tựu nghiên cứu đô thị trên thế giới, trong đó có vấn đề tổ chức và
quản lý đô thị, là những tài liệu tham khảo có giá trị cao cho việc triển khai
nghiên cứu đề tài này.

những khảo cứu khá công phu của E.Luro: Cours d’ administration Annamite (Diễn biến quản lý hành
chính ở An Nam); Briffaut Camille [1912]: La Cité Annammite (Thành bang An Nam); Guillien
Raymond [1942]: Composition et reccutemnt des corps municipaux de Hanoi, Haiphong et Saigon (Cơ
cấu và cách thức tuyển dụng bộ máy chính quyền củ
a thành phố Hà Nội, Hải Phòng và Sài Gòn)…
Đầu thập niên 70 của thế kỷ XX đáng chú ý có Woodside A.B [1971]: The development of social
organizations on Vietnamese cities in the late colonial period (Sự phát triển các tổ chức xã hội ở các
thành phố Việt Nam thời kỳ sau thuộc địa), Pedelahore Christian [1983]: Les éléments constitutifs de la
ville de Hanoi, ville Vietnamiennes (Những yếu tố cấu thành của Hà Nội và những thành phố ở Việt Nam)
và Magin France [1994]: Le mode colonial et son expression dans la ville Hanoi (Vietnam) (Phương thức
thuộc địa và sự hiện diện của nó ở thành phố Hà Nội - Việt Nam)…
3
Pandolfi Laurent: La modernisation urbaine de Hanoi sous l’ angle des relations entre le secteur public
et privé (Hiện đại hoá đô thị ở Hà Nội dưới góc độ mối quan hệ giữa các khu công cộng và tư nhân)
[1995]; Nguyễn Laurence: Esquisse de la politique de modernisation et de développement urbain à Hanoi
et à Ho Chi Minh- Ville (1986-1996) (Phác thảo chiến lược hiện đại hoá và phát triển đô thị ở Hà Nội và
Thành phố Hồ Chí Minh giai đoạn 1986-1996) [1998], của Philippe Papin: Des villages dans la ville aux
villages urbains. L’ espace et les formes du à Hanoi de 1805 à 1940 (Từ những làng trong thành phố đến
những ngôi làng đô thị hoá. Không gian và các hình thức quyền lực ở Hà Nội từ 1805 đến 1940) [1997],
củ
a David Koh Wee Hock : Wards of Hanoi and State-Society Relations in the Socialist Republic of
Vietnam (Phường ở Hà Nội và quan hệ Nhà nước-xã hội ở Cộng hoà Xã hội chủ nghĩa Việt Nam)
[2000]….

4
cung cấp nhiều thông tin có giá trị làm cơ sở cho việc nghiên cứu mô hình tổ
chức và quản lý đô thị ở các thành phố trực thuộc Trung ương ở nước ta hiện nay.


4
Những chuyên khảo đề cập một cách tổng thể đến vấn đề tổ chức và quản lý đô thị đáng chú ý như Phạm
Trọng Mạnh [2002]: Quản lý đô thị; Võ Kim Cương [2004]: Quản lý đô thị thời kỳ chuyển đổi; Nguyễn
Đăng Sơn [2005]: Phương pháp tiếp cận mới về quy hoạch và quản lý đô thị Các luận văn đăng trên các
tạp chí chuyên ngành nh
ư Hoàng Kim Giao [1992]: Một cách xem xét đô thị dưới lăng kính của kinh tế
thị trường và quy luật quản lý để thiết kế bộ máy quản lý đô thị; Thanh Lê [1994]: Đô thị hoá và vấn đề
quản lý đô thị; Nguyễn Văn Trù [1998]: Vấn đề thực hiện phân cấp quản lý nhằm nâng cao quản lý nhà
nước trong xây dựng và quản lý đô thị; Dương Quang Tung [1998]: Mấy ý kiến bàn về phương hướng đổ
i
mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay; Đan Đức Hiệp [2001]: Chiến lược phát triển
đô thị - một cách tiếp cận mới trong phát triển và quản lý đô thị; Đinh Văn Mậu [2001]: Nghiên cứu đổi
mới mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở nước ta hiện nay; Bùi Xuân Đức [2003]: Đổi mới mô hình tổ
chức chính quyền địa phươ
ng ở đô thị hiện nay; Phạm Thị Phương Nga [2004]: Bàn về chương trình đào
tạo, bồi dưỡng quản lý nhà nước về đô thị…
Những chuyên khảo đề cập đến từng nội dung của quản lý đô thị như Thanh Lê [1996]: Đô thị
hoá và vấn đề quản lý đô thị - những vấn đề xã hội học; Đỗ Minh Khuê [1997]: Những khía cạnh xã hội
c
ủa quản lý môi trường đô thị; Tương Lai [1996]: Tiếp cận xã hội học về tự quản đô thị; Lê Như Hoa
[2000]: Quản lý văn hoá đô thị trong điều kiện công nghiệp hoá, hiện đại hoá đất nước…
5
nhà quản lý. Những công trình này đã đề cập đến vấn đề tổ chức và quản lý đô
thị là các thành phố trực thuộc Trung ương nói chung, phản ánh vấn đề ở từng
thành phố riêng biệt, bao gồm cả các sách chuyên khảo, các luận văn đăng trên
các tạp chí chuyên ngành, các đề tài khoa học đã và đang triển khai.


5
Một số nghiên cứu đáng chú ý khác như Nguyễn Thế Bá [1996]: Quy hoạch xây dựng và phát triển đô
thị; Nguyễn Cao Đức [2003]: Quá trình đô thị hoá các đô thị lớn ở Việt Nam giai đoạn 1990-2000: thực
trạng và giải pháp; Lương Hồng Quang [2003]: Quản lý đô thị và sự hình thành lối sống của cư dân các
đô thị lớn; Đoàn Minh Huấn [2005]: Đổi mới tổ chức và hoạt độ
ng chính quyền các thành phố trực thuộc
Trung ương thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hoá, hiện đại hoá

6
Nguyễn Thừa Hỷ [1993]: Thăng Long - Hà Nội thế kỷ XVII, XVIII, XIX; Tô Xuân Dân, Vũ Trọng Lâm
[2003]: Cơ chế chính sách đặc thù phát triển Thủ đô Hà Nội một số định hướng cơ bản. Các luận văn
đăng trên các tạp chí chuyên ngành đáng chú ý như Nguyễn Bim [1994]: Một số ý kiến về xây dựng chính
quyền cấp phường ở thành phố Hà Nội; Lê Ất Hợi [1994]: Việc quản lý xây dựng đ
ô thị của Thủ đô Hà
Nội; Lê Quang Nhuệ [1998]: Phân cấp quản lý trung ương - địa phương trong điều kiện cụ thể của thành
phố Hà Nội; Vũ Mai Hoa Sơn [2000]: Thiết chế quản lý hành chính đô thị ở Thăng Long qua các triều
đại; Phạm Hồng Thắm [2003]: Mô hình tổ chức, quản lý và giải pháp nâng cao hiệu quả quản lý cấp
chính quyền cơ sở ở thành phố
Hà Nội…
Trong Chương trình khoa học và công nghệ cấp nhà nước Nghiên cứu phát huy điều kiện tự
nhiên, kinh tế, xã hội và giá trị lịch sử - văn hoá 1000 Thăng Long - Hà Nội, phục vụ phát triển toàn diện
Thủ đô, Mã số KX.09 có đề tài KX.09.02: Thăng Long - Hà Nội với vai trò trung tâm chính trị, hành
chính của đất nước - những bài học về quản lý và phát triển do Vũ Văn Quân làm Chủ nhiệm, Viện Việt 6
Đối với Thành phố Hồ Chí Minh có các chuyên khảo, các chuyên luận và
các đề tài khoa học đáng chú ý của Trần Bạch Đằng (1998), Nguyễn Đức Hà
(1998), Diệp Văn Sơn (1997, 1998, 2000, ), Lê Thanh Hải (2003), Nguyễn Thiện

Các chuyên khảo và chuyên luận của Trần Bạch Đằng [1998]: Lịch sử một tổ chức hành chính năng
động; Nguyễn Đức Hà [1998]: Kết quả và kinh nghiệm công tác về quy hoạch cán bộ ở Thành phố Hồ
Chí Minh; Diệp Văn Sơn [1998]: 300 năm tổ chức hành chính Sài Gòn - Thành phố Hồ Chí Minh, [2000]:
Bộ máy hành chính Thành phố Hồ Chí Minh từ đại thắng mùa xuân 1975 đến hôm nay; Lê Thanh Hải
[2003]: Thành phố Hồ Chí Minh trong sự nghiệp đổ
i mới, xây dựng và phát triển; Nguyễn Thiện Nhân
[2003]: Thành phố Hồ Chí Minh thực hiện phân cấp quản lý; Nguyễn Minh Hòa [2005]: Vùng đô thị châu
Á & Thành phố Hồ Chí Minh; Phan Xuân Biên [2007]: Một số vấn đề về xây dựng chính quyền đô thị từ
thực tiễn thành phố Hồ Chí Minh…
Các đề tài nghiên cứu khoa học của Trần Văn Khương [2001]: Nghiên cứu xã hội hoá dịch vụ
công tại Thành phố Hồ
Chí Minh; Diệp Văn Sơn [1997]: Nghiên cứu mô hình bộ máy chính quyền Thành
phố Hồ Chí Minh; Tôn Nữ Quỳnh Trân [2002-2004]: Vấn đề phát triển đô thị bền vững tại Thành phố Hồ
Chí Minh - đối chiếu kinh nghiệm từ một số thành phố lớn ở Đông Nam Á
8
Đinh Thành Công [2002]: Dự án hỗ trợ cải cách hành chính thí điểm tại Hải Phòng - kết quả và kinh
nghiệm; Vũ Duy Miền [2005]: Thành phố Hải Phòng phân cấp quản lý giữa các cấp, các ngành, chính
quyền địa phương - thực trạng và giải pháp; Chế Viết Sơn [2002]: Vài nét về công tác tổ chức nhà nước
ở Đà Nẵng sau 5 năm thành phố trực thuộc Trung ương; Nguyễn Tấn Sơn [2003]: Kết quả b
ước đầu thực
hiện cải cách hành chính ở thành phố Đà Nẵng
7
lôgíc được thể hiện quán xuyến quá trình nghiên cứu, chi phối đến lựa chọn nội
dung, kết cấu tổng quan cũng như xử lý từng vấn đề cụ thể của đối tượng nghiên

khi đề xuất cần được tổ chức trưng cầu ý kiến dân cư ở một số địa bàn cụ thể của
các đô th
ị trực thuộc Trung ương.
Chúng tôi luôn ý thức được rằng mỗi phương pháp và kỹ thuật được sử
dụng cần phải phù hợp với từng nội dung nghiên cứu cụ thể và phải được đặt
trong các mối quan hệ tổng thể để có thể nhìn nhận một cách khách quan, toàn
diện toàn bộ quá trình hình thành, biến đổi, các mối quan hệ, các chiều tác động
ở các đô thị trực thuộc Trung ương. Đế
n đây phương pháp nghiên cứu liên ngành
được sử dụng như một phương pháp chủ công của đ
ề tài.
Ban Chủ nhiệm và các thành viên chủ chốt của đề tài bao gồm chuyên gia
thuộc các lĩnh vực chuyên môn như Sử học, Luật học, Đô thị học, Chính trị học, 8
Địa lý học, Xã hội học, Văn hoá học, Triết học… Các đề tài nhánh cũng bao gồm
chuyên gia của các chuyên ngành khác nhau. Trong quá trình thực hiện đề tài,
đồng thời với nghiên cứu chuyên sâu của mỗi chuyên gia là việc tăng cường
thông tin, triển khai đồng bộ các nghiên cứu theo nhóm liên ngành, tổ chức các
cuộc tọa đàm, trao đổi, hội thảo từ những vấn đề cụ thể của các nhánh cho đến
những vấn đề chung lớ
n của đề tài.
5. Báo cáo tổng hợp của đề tài gồm 5 chương chính:

5.1. Cơ sở lý luận, phương pháp tiếp cận xây dựng mô hình tổ chức và quản lý
Nhà nước đặc thù các đô thị trực thuộc Trung ương.
5.2. Những yếu tố tác động đến mô hình tổ chức và quản lý các đô thị trực thuộc
Trung ương ở nước ta hiện nay.
5.3. Kinh nghiệm tổ chức và quản lý một số đô thị lớn của Việt Nam và Thế giới.

CHƯƠNG MỘT

CƠ SỞ LÝ LUẬN, PHƯƠNG PHÁP TIẾP CẬN XÂY DỰNG
MÔ HÌNH TỔ CHỨC VÀ QUẢN LÝ NHÀ NƯỚC ĐẶC THÙ
CÁC ĐÔ THỊ TRỰC THUỘC TRUNG ƯƠNG

1. TỪ YÊU CẦU CỦA CUỘC SỐNG THỰC TIỄN
Quản lý đô thị là hoạt động của cơ quan hành chính Nhà nước can thiệp vào
quá trình phát triển kinh tế-xã hội, tổ chức khai thác và điều hoà việc sử dụng các
nguồn lực (tài nguyên thiên nhiên, tài chính và con người) nhằm mục tiêu tạo
dựng môi trường sống thuận lợi của đô thị, kết hợp hài hoà giữa lợi ích quốc gia
và lợi ích đô thị đảm bảo sự phát triển bền vững. Ở
Việt Nam hiện nay có 5 đô thị
trực thuộc Trung ương (Hà Nội, Thành phố Hồ Chí Minh, Đà Nẵng, Hải Phòng,
Cần Thơ) đều là những đô thị lớn nhất, giữ vai trò và vị trí cốt yếu nhất của cả
nước hay của những vùng miền kinh tế, xã hội, văn hóa đặc biệt quan trọng trong
cả nước. Công cuộc công nghiệp hóa, hiện đại hóa diễn ra càng ngày càng sâu
rộng và mạnh m
ẽ bao nhiêu thì vai trò và vị trí của các đô thị trực thuộc Trung
ương càng ngày càng nổi trội bấy nhiêu. Các đô thị trực thuộc Trung ương càng
chiếm vị trí nổi bật trong đời sống kinh tế, chính trị, văn hoá của đất nước mà các
đơn vị hành chính lãnh thổ khác không thể thay thế được.
Thực tiễn, trong những năm đổi mới càng cho thấy rõ tầm quan trọng của
các đô thị trực thuộc Trung ương, song c
ơ chế hiện hành lại chưa đảm bảo cho
những đơn vị hành chính lãnh thổ này phát huy đầy đủ vai trò, vị trí vốn có của
nó. Đó là chúng ta đang thiếu mô hình tổ chức chính quyền phù hợp với hạ tầng
đô thị, thiếu tư cách pháp nhân công quyền đủ tầm để huy động các nguồn lực
phát triển, thiếu quyền năng cần thiết để tổ chức và quản lý xã hội đô th
ị và tạo

các đơn vị hành chính lãnh thổ này có đủ khả năng phát huy vai trò chủ động,
sáng tạo trong thu hút đầu tư, đào tạo nguồn nhân lực, phát triển khoa học-công
nghệ, giữ vững ổn định chính trị
, quy hoạch và quản lý tốt các vấn đề bức xúc
trong đời sống xã hội đô thị (đất đai, nhà ở, cấp thoát nước, kết cấu hạ tầng, giải
phóng mặt bằng, giao thông nội đô ) và đảm bảo an sinh xã hội trước áp lực gia
tăng dân số. Tuy nhiên, phá bỏ một mô hình và cơ chế cũ thì dễ, nhưng tìm kiếm
một cơ chế mới phù hợp để thay thế lại không gi
ản đơn. Thay thế một mô hình
và cơ chế quản lý nhà nước là vấn đề hệ trọng, hơn thế, đây lại là mô hình tổ
chức và quản lý chính quyền đô thị, không chỉ liên quan đến đời sống người dân,
sự tăng trưởng kinh tế, mà còn đụng chạm đến cả ổn định chính trị ở khu vực
nhậy cảm nhất. Thực tiễn đã cho nhiều bài học sâu sắ
c về hậu quả của bệnh giáo
điều, sao chép máy móc cách làm từ bên ngoài mà không tính toán đầy đủ đặc
điểm đất nước. Vấn đề đặt ra là phải nghiên cứu một cách nghiêm túc đặc thù của
cơ cấu tổ chức quyền lực nhà nước ở đô thị, tổng kết kinh nghiệm thực tiễn trong
nước và trên thế giới về tổ chức và quản lý các đô thị lớn, nhất là kinh nghi
ệm
của cha ông trong lịch sử và quá trình cải cách hành chính ở các thành phố trực
thuộc Trung ương những năm đổi mới vừa qua. Yêu cầu này đã đặt ra cho chúng
ta trách nhiệm phải đưa hoạt động nghiên cứu khoa học về quản lý nhà nước ở đô
thị lên ngang tầm với những đòi hỏi của thực tiễn hiện nay. Vì thế việc nghiên
cứu xây dựng mô hình tổ chức và quản lý đ
ô thị, đặc biệt là các đô thị trực thuộc
Trung ương ở nước ta trở thành nhu cầu hết sức bức thiết không chỉ vì bản thân
phát triển của mỗi đô thị mà còn sự phát triển chung của đất nước.

2. MỘT SỐ KHÁI NIỆM
2.1. Đô thị

động phi nông nghiệp trong tổng số lao
động tối thiểu là 65%; 3) có cơ sở hạ
tầng kỹ thuật và xã hội tối thiểu phải đạt 70% mức tiêu chuẩn, quy chuẩn quy
định đối với từng loại đô thị; 4) mật độ dân số đủ cao phù hợp với quy mô, tính
chất và đặc điểm của từng loại đô thị
9
.
Có nhiều cách phân loại đô thị, tuỳ theo cách tiếp cận khác nhau: theo tiêu
chí riêng lẻ có phân loại theo quy mô dân số, theo chức năng hành chính-chính
trị, theo cấp hành chính-chính trị và theo tính chất sản xuất. Phân loại theo quy
mô dân số: các đô thị nước ta thường được phân chia thành các mức: đô thị nhỏ,
đô thị trung bình, đô thị lớn và đô thị rất lớn. Trên thế giới hạn mức dân số của
các đô thị này rất khác nhau.
Ở Việt Nam, theo quy định trong Nghị định số 42
của Chính phủ thì đô thị nhỏ có 4000 đến 5 vạn dân, đô thị trung bình có từ 5 vạn

9
Theo Nghị định số 72/2001/NĐ-CP ngày 5 tháng 10 năm 2001 của Chính phủ về việc phân loại đô thị và
cấp quản lý đô thị. Đến ngày 7 tháng 5 năm 2009, Chính phủ lại ra Nghị định số 42/2009/NĐ-CP về phân
loại đô thị. Nghị định 42 có nhiều điểm sửa đổi so với Nghị định 72, nhưng các tiêu chuẩn chung để xác
định đô thị thì về c
ơ bản không có sự thay đổi. 12
đến 30 vạn dân, đô thị lớn trên 30 vạn dân. Phân loại theo chức năng hành chính-
chính trị: có Thủ đô (của quốc gia - đối với nhà nước đơn nhất, của liên bang -
đối với nhà nước liên bang); thủ đô của bang (đối với nhà nước liên bang), tỉnh
lỵ, huyện lỵ… Phân loại theo cấp hành chính-chính trị: có thành phố trực thuộc
Trung ương (tương đương cấp tỉnh), thành phố trực thuộc tỉ

(nếu trực thuộc Trung ương). Đô thị loại II dân số
trên 30 vạn (trường hợp trực thuộc Trung ương phải trên 80 vạn); lao động phi
nông nghiệp trên 80%; hạ tầng cơ sở nhiều mặt tiến tới đồng bộ, hoàn chỉnh; mật
độ dân số cư trú trên 8.000 người/km
2
(trường hợp trực thuộc Trung ương phải
trên 10.000 người/ km
2
). Đô thị loại III (liên tỉnh và tỉnh) dân số trên 15 vạn; lao
động phi nông nghiệp trên 75%, hạ tầng cơ sở từng mặt đồng bộ, hoàn chỉnh; mật
độ cư trú trên 6.000 người/km
2
. Đô thị loại IV (tỉnh và liên huyện) dân số trên 5
vạn, lao động phi nông nghiệp trên 70%; hạ tầng cơ sở từng mặt đồng bộ, hoàn
chỉnh; mật độ cư trú ở khu vực nội thị trên 4.000 người/km
2
. Đô thị loại V (cụm,
xã) dân số trên 4.000 người; lao động phi nông nghiệp trên 65%; cơ sở hạ tầng đã
hoặc đang xây dựng; mật độ cư trú trên 2.000 người/km
2
.
Đối với các đô thị ở vùng cao, vùng sâu, vùng xa, biên giới, hải đảo thì 13
quy mô và mật độ dân số phải đạt tối thiểu 50%, còn các tiêu chuẩn khác phải đạt
tối thiểu 70% trở lên đối với quy định tiêu chuẩn của các loại đô thị. Đối với các
đô thị du lịch, nghỉ mát, đào tạo, nghiên cứu khoa học thì quy mô và mật độ
dân số thường trú phải đạt tối thiểu 60% so với quy định tiêu chuẩn cho mỗi loại
đô thị, các tiêu chuẩn khác phải đạ

có 5 đô thị tr
ực thuộc Trung ương là Hà Nội, thành phố Hồ Chí Minh, Hải
Phòng, Đà Nẵng và Cần Thơ. Ngoài những đặc điểm chung như các đô thị khác
thì các đô thị trực thuộc Trung ương có đặc điểm riêng sau đây:
- Đó không chỉ là vùng lãnh thổ thuần tuý mà là đơn vị hành chính-lãnh thổ
tương đương cấp tỉnh, do trung ương trực tiếp quản lý. Quan hệ giữa các đô thị
này vớ
i Trung ương là quan hệ trực tiếp, không gián tiếp qua các cấp khác. Mỗi
đô thị là một cấp kế hoạch, uỷ ban nhân dân thành phố tự xây dựng và nhận kế 14
hoạch hàng năm, 5 năm và dài hạn về kinh tế-xã hội trên lãnh thổ. Uỷ ban nhân
dân thành phố là chủ đầu tư đối với các công trình của thành phố, có trách nhiệm
quản lý, sử dụng có hiệu quả, đúng mục đích số vốn đó và chủ động sử dụng các
nguồn vốn khác để xây dựng thành phố.
- Đô thị trực thuộc Trung ương là cấp ngân sách. Uỷ ban nhân dân chủ động xây
dựng, bảo vệ, nhận kế hoạch thu chi ngân sách với Bộ Tài chính, trực tiếp quản
lý về mặt nhà nước đối với tổ chức, đơn vị kinh tế thuộc thành phố trong hoạt
động kinh tế đối ngoại, được trực tiếp liên hệ đối tác trao đổi, hợp tác, liên doanh
với nước ngoài, gọi vốn đầu tư để phát triển kinh tế-xã hội của thành phố, giải
quyế
t việc làm cho người lao động.
- Uỷ ban nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương chịu trách nhiệm trước
Chính phủ quản lý toàn diện các quá trình, lĩnh vực đời sống xã hội trên địa bàn
thành phố, từ việc lập quy hoạch tổng thể phát triển; xây dựng, sửa chữa nhà cửa,
các công trình công cộng; xây dựng, cải tạo phát triển hệ thống hạ tầng kỹ thuật
đến thực hiện quản lý về
mặt nhà nước đối với cơ sở hạ tầng kinh tế-kỹ thuật, hạ
tầng xã hội, hạ tầng dịch vụ tại thành phố trên cơ sở phân cấp quản lý của Trung

Mô hình là “khuôn mẫu đã có sẵn, theo đó tạo ra cái tương tự”
10
. Mô hình
trong trường hợp đề tài này được hiểu là một khuôn mẫu ở dạng khả năng cần
được thiết kế về phương diện lý thuyết để ứng dụng trong thực tiễn, bao gồm cả
mô hình tổ chức chính quyền đô thị và mô hình tổ chức không gian đô thị. Nói tới
mô hình tổ chức chính quyền là nói tới cấu trúc-chức năng, gồm cả trục dọc và
trụ
c ngang, có tính “bộ khung” của các phân hệ quản lý. Còn tổ chức không gian
đô thị lại là hình thức bề ngoài thể hiện khả năng phân bố và phát triển kết cấu
bên trong mỗi đô thị.
Mô hình tổ chức chính quyền đô thị khá đa dạng và phong phú, có thể định
dạng ở 3 kiểu chủ yếu sau đây:
- Mô hình tổ chức chính quyền đô thị tập trung, thống nhất quyền hành, hay còn
gọi
đây là mô hình chính quyền một cấp hoàn chỉnh. Với mô hình này, mỗi đô thị
được cấu tạo nên bởi một chính quyền hoàn chỉnh (gồm cả Hội đồng nhân dân và
Ủy ban nhân dân), dưới đó có chăng chỉ là những thực thể tản quyền (với đô thị
lớn) hoặc các cộng đồng tự quản (với các đô thị nhỏ). Ở đây, chính quyền đô thị
với chức năng hành chính-lãnh thổ chỉ thiết lập ở một cấp. Đây là mô hình được
áp dụng cho hầu hết các đô thị hiện đại mà ở đó chính quyền đô thị có nhiều chức
năng, thẩm quyền cũng như dung nạp các tập quán pháp. Tuy vậy, thiết kế mô
hình này đòi hỏi cần căn cứ vào mức độ đô thị hoá.
- Mô hình tổ chức chính quyền
đô thị phân khúc theo đơn vị hành chính-lãnh thổ.
Hay còn gọi đây là mô hình nhiều cấp chính quyền. Mô hình này có thể thiết lập
chính quyền hoàn chỉnh ở 3 cấp (thành phố, quận và phường) hoặc 2 cấp (thành
phố và quận). Với mô hình này, nhiệm vụ của chính quyền thành phố đối với quy
hoạch thống nhất và cung cấp các dịch vụ bị hạn chế, những chức năng cơ bản
được phân c

trình đô thị hoá lan toả đồng tâm (concentric) hoặc theo dải (linear forms). Trong
mô hình tổ chức không gian đô thị tập trung, quy hoạch các trung tâm chính trị-
hành chính và thương mại-dịch vụ thường phát triển ở một khu vực, còn khu vực
ngoại ô chỉ phục vụ cho nhu cầu tại chỗ. Vì th
ế, tại khu trung tâm hình thành các
hệ thống toà nhà cao tầng và giao thông đô thị được quy hoạch, thiết kế theo hình
thức “hướng tâm” từ ngoại ô đến trung tâm. Nhược điểm của mô hình này là chịu
sức ép lớn về giao thông, bảo vệ môi trường sống, cung cấp năng lượng, nhà ở,
phúc lợi công cộng cho khu vực trung tâm. Vì vậy, trên thực tế đã áp dụng các đô
thị đa cực như trường hợp Singapore hoặ
c đô thị lan toả như Bangkok hoặc phát
triển hành lang đô thị nhằm giảm áp lực đối với khu vực trung tâm như trường
hợp Kuala Lumpur.
Tổ chức không gian đô thị phân tán, có ý nghĩa khắc phục những nhược
điểm của mô hình đô thị tập trung như đã nêu trên. Với mô hình này, ngay từ
khâu quy hoạch không gian đô thị đã thiết kế các chùm đô thị tạo nên một cơ
cấu
thống nhất với hình thức phát triển đô thị phân tán. Gắn với mô hình này là quy
hoạch một mạng lưới kết cấu hạ tầng giao thông, điện, nước, dịch vụ phân tán
theo nhiều trung tâm đô thị và kết nối các đô thị trải dài trên không gian rộng lớn.
Ưu điểm của đô thị phân tán là tạo được các khu vực mang tính phân công,
chuyên môn hoá ngay trong một đô thị (trung tâm chính trị-hành chính, trung tâm
thương m
ại, trung tâm công nghệ cao, trung tâm giáo dục-đào tạo, trung tâm
nghệ thuật-biểu diễn, trung tâm y tế ) và kết hợp được lối sống thành thị và
nông thôn, hình thành được cả những đô thị sinh thái. Tuy nhiên, phát triển đô thị
phân tán đòi hỏi nguồn lực lớn, nhất là quỹ đất đai để phát triển đô thị và tổ chức
chính quyền đô thị thật sự đa dạng, linh hoạt, sát với thự
c tiễn. Với mô hình này,
dựa trên cơ sở quá trình đô thị hoá sẽ từng bước hình thành nên vùng đô thị và tổ

chủ thể có liên quan để đạt đến mục tiêu đảm bảo cho đô thị phát triển ổn định
bền vững trong quá trình tạo dựng môi trường sống thuận lợi cho dân cư đô thị,
phù hợp với lợi ích quốc gia, cộng đồng dân cư và mỗi cá nhân”
11
. Các đô thị
trực thuộc Trung ương với tư cách vừa là một cấp hành chính của Trung ương,
vừa là đơn vị hành chính-lãnh thổ có ngân sách riêng, có tư cách pháp nhân công
quyền riêng, có nội dung quản lý bao hàm trên mọi lĩnh vực của đời sống từ
chính trị, kinh tế, văn hoá, xã hội, quốc phòng, an ninh, nên thực chất đó là quản
lý theo lãnh thổ. Dĩ nhiên lãnh thổ này có hai đặc trưng quan trọng: (1) tương
đương cấp tỉnh, (2) mang tính chất
đô thị. Điều này quy định đặc thù về phương
thức và cơ chế quản lý đô thị. Với chức năng quản lý theo lãnh thổ, chính quyền
đô thị phải có những thẩm quyền, nhiệm vụ trong: (1) sử dụng đồng bộ tất cả các
loại tài nguyên trên lãnh thổ, cả tài nguyên hữu hình và vô hình, tái sinh và
không tái sinh; (2) tổ chức sản xuất hợp lý trên lãnh thổ, trên cơ sở phát huy tính
ưu việt của tích t
ụ, chuyên môn hoá, hợp tác hoá sản xuất trên lãnh thổ; (3) xác

11
Võ Kim Cương, Quản lý đô thị thời kỳ chuyển đổi, Nxb Xây dựng, Hà Nội, 2004, tr.5. 18
định quan hệ tối ưu giữa sản xuất, kết cấu hạ tầng sản xuất và kết cấu hạ tầng xã
hội; (4) bảo đảm việc thi hành pháp luật và tăng cường pháp chế trong tất cả các
cơ quan, tổ chức, nhân viên nhà nước và nhân dân; (5) quản lý dân số và lao
động, phân bố dân cư và chăm lo đời sống nhân dân; (6) giải quyết những vấn đề
văn hoá, xã hội, an ninh, quốc phòng. Những chứ
c năng quản lý đó có thể do cơ

gồm những tổ chức và cá nhân có trách nhiệm, quyền hạn nhất định, có mối quan
hệ chiều ngang và chiều dọc để thực hiện chứ
c năng quản lý ở mỗi lãnh thổ đô
thị, mỗi phân hệ và mỗi cấp độ quản lý. Hệ thống tổ chức bộ máy quản lý được
thiết lập tuỳ thuộc vào mô hình tổ chức chính quyền đô thị như đã đề cập ở trên.
Cơ chế quản lý là phương thức vận hành mà qua đó bộ máy tổ chức quản lý tác
động vào đối tượng quả
n lý trên mỗi đô thị để định hướng, tổ chức, điều tiết mỗi
lãnh thổ đô thị vận hành theo mục tiêu đã định. Cơ chế quản lý do chủ thể quản 19
lý hoạch định thông qua các quan hệ pháp lý, tổ chức theo luật định, bao gồm hai
bộ phận cơ bản sau đây:
- Hệ thống các mục tiêu quản lý đô thị được đề ra căn cứ vào sự phân tích tổng
hợp quan hệ tương tác giữa mục tiêu và phương tiện, mục tiêu và nguồn lực. Hệ
thống mục tiêu quản lý của mỗi đô thị nhằm đảm bảo cho đô thị
đó phát triển
một cách ổn định và bền vững; giải quyết hợp lý mối quan hệ giữa tăng trưởng
đô thị và nâng cao chất lượng đô thị; kết hợp hợp lý giữa quản lý ngành với quản
lý lãnh thổ; bảo đảm tăng trưởng đô thị với bảo vệ môi trường-cảnh quan. Quản
lý đô thị theo mục tiêu là nhằm đạt kết quả cuố
i cùng. Mục tiêu vừa là điểm quy
chiếu để định hướng cho các giải pháp vừa là tiêu chuẩn đánh giá kết quả thực
hiện. Trong hệ thống mục tiêu đó, có mục tiêu bộ phận và mục tiêu tổng thể, mục
tiêu cuối cùng và mục tiêu trung gian, mục tiêu định lượng và mục tiêu định
tính , chọn đúng mục tiêu là vấn đề cơ bản trong quản lý của hệ thống quản lý
mỗi đ
ô thị.
- Chính sách, công cụ, phương pháp, phương tiện sử dụng để đạt được mục tiêu