Trêng §¹i Häc LuËt Hµ Néi C«ng tr×nh nghiªn cøu khoa häc
Báo cáo về ý nghĩa và giá trị
của tư tưởng phân chia quyền
lực, cũng như cách thức vận
dụng những hạt nhân hợp lý
của nó trong công cuộc xây
dựng Nhà nước ta trong giai
đoạn hiện nay
3
Trờng Đại Học Luật Hà Nội Công trình nghiên cứu khoa học
Mục lục
Lời nói đầu 5
Chơng 1.
Quá trình hình thành và phát triển của t tởng
phân chia quyền lực nhà nớc trong lịch sử 7
1. T tởng phân chia quyền lực
nhà nớc trong thời kỳ cổ đại 10
- T tởng của Aristote 10
- T tởng của Polybe và Cicéron 11
- Bộ máy nhà nớc Athène 13
- Bộ máy nhà nớc Roma thời kỳ cộng hoà 15
2. Học thuyết phân chia quyền lực
nhà nớc trong thời kỳ cách mạng T sản 17
- John Locke ( 1632 - 1704 ) 17
- Chales Louis Montesquieu ( 1689 - 1755 ) 25
- Jean - Jacques Rousseau ( 1712 - 1788 ) 34
3. Học thuyết phân chia quyền lực
nhà nớc trong giai đoạn hiện nay 42
- Phân quyền ngang 42
- Phân quyền dọc 45
Chơng 2.
quyền quốc gia của nớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Xôviết Liên bang
Nga lại khẳng định: "Việc phân công các quyền lập pháp, hành pháp và
t pháp là nguyên tắc quan trọng nhất trong hoạt động của nớc Cộng hoà
xã hội chủ nghĩa Xôviết Liên bang Nga nh là một nhà nớc pháp quyền"
(2)
?
Việc cha biết gì nhiều về t tởng phân chia quyền lực, và việc không
thể dùng những kiến thức đã có của mình để giải thích cho mối liên hệ
giữa t tởng này với công cuộc xây dựng một xã hội tôn trọng pháp luật,
một nhà nớc pháp quyền đã thực sự cuốn hút chúng em để tâm tìm hiểu
và nghiên cứu.
Với sự giúp đỡ và chỉ dạy tận tình của các thầy cô giảng viên bộ
môn Lý luận Nhà nớc và Pháp luật, khoa Luật Hành chính - Nhà nớc,
trờng Đại học Luật Hà Nội, chúng em đã rút ra đợc những bài học rất
quý báu.
5
Trờng Đại Học Luật Hà Nội Công trình nghiên cứu khoa học
Để đáp ứng yêu cầu xây dựng Nhà nớc pháp quyền xã hội chủ
nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân - một nhiệm vụ đã đợc
Đảng ta đề ra trong các Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ VII,
VIII, IX, và X, thì việc vận dụng những hạt nhân t tởng phân chia
quyền lực nhà nớc trong tổ chức và xây dựng bộ máy nhà nớc Việt
Nam theo hớng dân chủ, tiến bộ, khoa học và nhân đạo là điều tất yếu.
Điều đó đã đợc thể hiện rõ trong Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần
thứ IX của Đảng: " Nhà nớc ta là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền
làm chủ của nhân dân, là Nhà nớc pháp quyền của dân, do dân, vì
dân. Quyền lực nhà nớc là thống nhất, có sự phân công và phối hợp
giữa các cơ quan nhà nớc trong việc thực hiện các quyền lập pháp,
hành pháp và t pháp"
(1)
Nhà nớc pháp quyền việt Nam
2
(1) Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ IX, Nxb Chính trị quốc
gia, Hà Nội, năm 2001, tr.131-132
7
Trờng Đại Học Luật Hà Nội Công trình nghiên cứu khoa học
Ch ơng 1
Quá trình hình thành và phát triển
t tởng phân chia quyền lực
trong lịch sử
Bàn về quyền lực, Jean - Jacques Rousseau đã viết lên những
dòng thật đẹp trong Chơng 3, Quyển thứ nhất của tác phẩm kinh điển
Bàn về khế ớc xã hội hay là các nguyên tắc của quyền chính trị ( Du
Contrat social - ou principes du droit politique ). Ông cho rằng quyền lực
là sức mạnh có khả năng buộc ngời khác phải nghe theo. Và quyền lực
nhà nớc cũng vậy.
Quyền lực nhà nớc là sức mạnh mang tính ý chí của nhà nớc, có
tính bắt buộc phải tuân theo đối với mọi cá nhân, tổ chức, lực lợng
trong xã hội; đợc đảm bảo thực hiện bởi một bộ máy chuyên nghiệp quản
lý mọi mặt đời sống xã hội, bởi các công cụ sức mạnh nh nhà tù, toà án,
cảnh sát, quân đội , và bởi hệ thống các quy tắc xử sự chung thống
nhất cho toàn xã hội. Quyền lực nhà nớc về bản chất là biểu hiện tập
trung cho quyền lực chính trị của lực lợng chiếm u thế về kinh tế trong
xã hội.
Từ điển Luật học do Viện khoa học pháp lý - Bộ T pháp biên soạn
có nêu ra những đặc điểm cơ bản của quyền lực nhà nớc nh sau:
"1) Luôn luôn gắn với sự tồn tại của chính quyền nhà nớc; 2) Đợc
phân chia thành các quyền lập pháp, hành pháp và t pháp; 3) Do giai
cấp, hoặc liên minh các giai cấp thống trị xã hội tổ chức và thực hiện; 4)
Hiến pháp giao cho cơ quan đại diện nhân dân (có thể là cơ quan đại diện
đẳng cấp hoặc Nghị viện), cũng nh không nắm quyền t pháp - thứ quyền
lực đã thuộc về cơ quan Toà án.
Trong nhà nớc quân chủ đại nghị thì vua chỉ còn là một chức danh
tợng trng, hình thức, không có thực quyền trong tất cả các lĩnh vực hoạt
động của quyền lực nhà nớc. Nghị viện nắm quyền lập pháp, quyền
hành pháp nằm trong tay Chính phủ do Nghị viện bầu ra, và Toà án
nắm quyền t pháp.
Những nhà nớc cộng hoà t sản thể hiện hình thức phân quyền rõ
rệt và triệt để hơn nữa. Ba nhánh quyền lực lập pháp, hành pháp
và t pháp đợc giao cho các cơ quan khác nhau nh Tổng thống, Nghị viện,
Chính phủ và Toà án, với cơ cấu tổ chức để các cơ quan này có thể giám
sát, kiềm chế lẫn nhau, không cho phép cơ quan nào có khả năng thâu
tóm toàn bộ quyền lực.
Nhà nớc xã hội chủ nghĩa là nhà nớc mà tất cả quyền lực nhà nớc
thuộc về nhân dân, do nhân dân ủy quyền cho cơ quan đại diện cao nhất
của họ, do họ trực tiếp bầu ra qua phổ thông đầu phiếu. ở Việt Nam, Điều
82 Hiến pháp 1980 và Điều 83 Hiến pháp 1992 đều
_____________
(1) Từ điển Luật học, Sđd, tr.694, từ mục "tập quyền ".
khẳng định: "Quốc hội là cơ quan đại biểu cao nhất của nhân dân, cơ
quan quyền lực Nhà nớc cao nhất của nớc Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt
Nam"
(1)
. Nhng cơ quan đại diện của nhân dân này chỉ nắm giữ quyền lập
pháp, giám sát tối cao các hoạt động của Nhà nớc, và quyết định các vấn
đề quan trọng của đất nớc; nó phải thành lập các cơ quan khác nh nguyên
thủ quốc gia, chính phủ, toà án để chúng thực hiện những quyền lực khác
của Nhà nớc.
Tập quyền là nguyên tắc tổ chức nhà nớc không còn phổ biến trên
chủ nghĩa của nhân dân, do nhân dân, vì nhân dân, Nxb Lý luận chính trị, Hà Nội,
năm 2005, tr.225 - 226
với tác phẩm De L'esprit des Lois (Bàn về tinh thần Pháp luật),xuất
bản năm 1748 ở Paris. Nhà nớc đầu tiên trên thế giới mà trong hiến
pháp công nhận thực hiện nguyên tắc phân chia quyền lực giữa các cơ
quan nhà nớc là Hợp chủng quốc Hoa Kỳ với bản Hiến pháp năm 1787.
Nhng đó không phải là lần đầu tiên con ngời tìm đến nguyên tắc
này nh một cách thức hữu hiệu để xây dựng bộ máy nhà nớc, chống lại
sự lạm quyền của những ngời cai trị. Mầm mống của t tởng phân quyền
đã xuất hiện ngay từ những xã hội sơ khai đầu tiên của nhân loại.
1. T t ởng phân chia quyền lực trong thời kỳ cổ đại.
Aristote ( 384 - 322 TCN ) - bộ óc bách khoa nhất của thế giới cổ
đại, là ngời đầu tiên đề cập tới việc phân chia quyền lực trong các nhà n-
ớc. Trong tác phẩm Politics ( Chính trị ) đợc viết từ cơ sở nghiên cứu tổ
chức bộ máy nhà nớc của 158 quốc gia, ông cho rằng để đảm bảo sự công
bằng trong dân chúng, để có đợc những đạo luật công bằng thì nhà nớc
phải đợc tổ chức có quy củ, để có sự quy củ này thì mọi nhà nớc đều phải
có "ba bộ phận: bộ phận t vấn pháp lý về hoạt động của nhà nớc, bộ
phận thứ hai là các toà thị chính, bộ phận thứ ba là các cơ quan t pháp"
và "chính sự khác nhau của chế độ nhà nớc bắt nguồn từ sự khác nhau
của mỗi bộ phận này"
(1)
.
Không dừng lại ở đó, ông còn trình bày về cách thức hình thành,
chức năng, quyền hạn và cơ cấu của từng bộ phận cụ thể.
Về bộ phận thứ nhất, hay còn đợc gọi là Hội nghị nhân dân, đợc
ông chỉ các chức năng là: "quyết định về vấn đề chiến tranh và hoà bình,
lập ra hoặc phá vỡ những liên mình, ban hành các đạo luật, những án
tử hình, đi đày hoặc tịch thu tài sản và yêu cầu các pháp quan giải
thích về cách xử sự của họ trong thời gian giữ chức vụ"
đặc điểm của nhà nớc dân chủ; nếu chỉ có một số công dân thuộc những
đẳng cấp nhất định mới có thể trở thành thẩm phán thì đó là chế độ đầu
sỏ chính trị; còn tuỳ theo từng vụ việc cụ thể mà chọn thẩm phán trong
nhân dân hay trong những ngời đặc biệt là biểu hiện của chế độ quý tộc.
Dù là một trong những nhà t tởng đầu tiên đề cập tới vấn đề phân
chia quyền lực, nhng t tởng này của Aristote vẫn cha chứa đựng quan
điểm phân chia quyền lực theo tinh thần của thuyết phân chia quyền lực
hiện đại, và ông mới chỉ dừng lại ở mô tả bộ máy nhà nớc mà cha đi sâu,
chỉ ra mối liên hệ giữa các cơ quan nhà nớc, cũng nh cha chỉ đợc ra nguyên
nhân phải chia quyền lực nhà nớc thành các nhánh quyền lực nh vậy.
Polybe và Cicéron là những ngời đã thể hiện t tởng phân chia quyền
lực qua quan điểm về sự cai trị hỗn hợp.
Polybe ( khoảng 200 -120 TCN ) cho rằng một nhà nớc lý tởng là nhà
nớc hỗn hợp của ba chính quyền - ba thế lực chính trị: chính quyền quốc
vơng, chính quyền quý tộc và chính quyền nhân dân, mà theo quan điểm
ngày nay đó chính là ba thứ quyền lực: quyền hành pháp trong tay vua,
quyền lập pháp trong tay viện nguyên lão của giới quý tộc và quyền t
pháp thuộc về sự phán xét của d luận nhân dân. Polybe chỉ ra nhà nớc
tổng thể thực hiện quyền lực bằng cách nào, và các chính quyền khác
nhau trong nhà nớc ấy bằng cách thức nào có thể cản trở, kiềm chế nhau,
hoặc ngợc lại, bảo vệ và ủng hộ nhau. Khi một thế lực muốn vợt quyền hạn
của mình và gây phơng hại tới lợi ích của các thế lực khác thì sẽ đụng độ
sự phản đối thích đáng từ các thế lực này, và kết quả là sẽ đạt đến một
11
Trờng Đại Học Luật Hà Nội Công trình nghiên cứu khoa học
trật tự đúng đắn, đảm bảo cho sự ổn định và vững mạnh của nhà nớc tổng
thể.
Cicéron ( 106 - 43 TCN ) - nhà lập pháp nổi tiếng của Roma thời kỳ
Cộng hoà. Trong tác phẩm Đối thoại, ông viết: " một phần quyền lực của
nhà nớc phải đợc phân chia và trao cho uy thế của những ngời chiếm hàng
nhà nớc Athène. Ông chia lãnh thổ miền đồng bằng Attic thành 48 địa
khu, và chia dân tự do Athène thành 3 tầng lớp: quý tộc, nông dân và
thợ thủ công. Dấu vết của các bộ lạc cũ trong liên minh đã bị xoá nhoà.
Đại hội nhân dân của các bộ lạc cũ vẫn còn tồn tại, nhng quyền lực thực
tế đã đợc chuyển sang một tổ chức khác - Viện nguyên lão - gồm những
đại biểu của tầng lớp quý tộc giàu có. Viện nguyên lão có toàn quyền
trong các lĩnh vực lập pháp, t pháp, giám sát và quyết định mọi vấn đề
hệ trọng của đất nớc. Chức vụ thủ lĩnh quân sự của các bộ lạc
( basileus ) đợc thay thế bằng chức vụ quan chấp chính, đợc cử ra từ
tầng lớp quý tộc. Athène trở thành một thành bang theo chế độ cộng hoà
quý tộc chủ nô.
12
Trờng Đại Học Luật Hà Nội Công trình nghiên cứu khoa học
Trớc đà phát triển của nền kinh tế công thơng, năm 594 TCN,
Solon - đang là chấp chính quan của Athène, đã tiến hành một cuộc cải
cách mang tính dân chủ tiến bộ. Quan trọng nhất trong những cải cách
về tổ chức bộ máy nhà nớc của ông là thành lập toà án nhân dân có
nhiều bồi thẩm, cùng thảo luận xét xử để tránh sự tuỳ tiện và tăng cờng
tính dân chủ.
Tiếp theo Solon là Clisthenes, và cuối cùng là hai thầy trò
Ephialtes - Pericles đã tiến hành những cuộc cải cách chính trị sâu
rộng, từng bớc dân chủ hoá bộ máy nhà nớc Athène, cũng nh hạn chế
quyền lực của Viện nguyên lão, đa Viện nguyên lão từ cơ quan nắm giữ
mọi quyền lực nhà nớc thành tổ chức chỉ có quyền trong các hoạt động
tôn giáo.
Cải cách của Pericles đã xây dựng bộ máy nhà nớc Athène một
cách hoàn thiện nhất, bao gồm các cơ quan chủ yếu: Hội nghị công dân,
Hội đồng 500 ngời, Toà án nhân dân và Hội đồng 10 tớng lĩnh.
Hội nghị công dân ( ngời Hy Lạp gọi là Eccơlêdia ) là cơ quan
quyền lực cao nhất của thành bang, có quyền thảo luận và biểu quyết
13
Trờng Đại Học Luật Hà Nội Công trình nghiên cứu khoa học
quan quyền lực tối cao - chính là nhân dân, đối với hoạt động của các
viên chức trong bộ máy nhà nớc, với các cơ quan nhà nớc khác.
Bộ máy nhà n ớc Roma thời kỳ Cộng hoà:
Theo truyền thuyết, thành Roma đợc vua Romulux xây dựng vào
năm 753 TCN trên bờ sông Tibes, miền Trung bán đảo Italia.
Lịch sử Roma có thể chia làm ba thời kỳ: thời kỳ Vơng chính ( thế
kỷ 7 TCN đến thế thế kỷ 4 TCN ), thời kỳ Cộng hoà (từ thế kỷ 4 TCN
đến thế kỷ 1 ), và thời kỳ Đế chế ( từ thế kỷ 1 đến thế kỷ 5 ). Nhng ở đây
ta chỉ xem xét bộ máy nhà nớc dới thời Cộng hoà.
Dới thời kỳ Cộng hoà, bộ máy nhà nớc Roma bao gồm các bộ phận
chủ yếu sau: Đại hội nhân dân Centuries, Đại hội bình dân Plebs, Viện
nguyên lão, hai quan chấp chính, và hội đồng các quan bảo dân. Bộ máy
này thể hiện khá rõ t tởng phân chia quyền lực giữa các cơ quan nhà n-
ớc.
Đại hội nhân dân Centuries, Đại hội bình dân Plebs và Viện
nguyên lão là các cơ quan nắm quyền lập pháp của nhà nớc.
Đại hội nhân dân Centuries họp mỗi năm hai lần tại quảng trờng
Thần Chiến tranh Mars, để quyết định những vấn đề cơ bản của nhà n-
ớc nh: chiến tranh, hoà bình, và bầu chọn các quan chức nhà nớc. Hai
chấp chính quan ( consul ) cũng do Đại hội bầu ra với nhiệm kỳ 1 năm.
Đại hội bình dân Plebs ra đời muộn hơn các cơ quan khác của nhà
nớc Roma, là kết quả của cuộc đấu tranh giữa các c dân mới tới ( Plebs )
đòi hỏi phải có tiếng nói của mình bên cạnh Đại hội nhân dân Centuries
của c dân Roma bản địa. Do ngời Plebs chiếm tỉ lệ cao trong số c dân
Roma nên họ tự coi đại hội của mình là đại hội của toàn thể c dân
Roma, những quyết nghị của đại hội này có hiệu lực nh pháp luật với
toàn thể công dân Roma, nhng Đại hội bình dân Plebs chỉ quyết định
các vấn đề liên quan tới các bộ lạc hay liên quan tới các đơn vị hành
cho ngời dân. Tuy nhiên, quyền lực của các quan bảo dân ở Roma không
phải là vô biên. Theo thoả thuận, có một số giới hạn đối với quyền phủ
quyết của quan bảo dân nh: quan bảo dân không đợc can dự vào chuyện
quân sự, và quyền lực của quan bảo dân chỉ có hiệu lực trong thành
Roma. Trong trờng hợp Tổ quốc lâm nguy, và một trong hai quan chấp
chính đã trở thành Độc tài thì quyền hành của quan bảo dân tạm thời
bị đình chỉ.
Nh trên, ta đã thấy tổ chức nhà nớc ở Athène và Roma thời kỳ
Cộng hoà là một hình thức phân quyền khá triệt để, các cơ quan lập
pháp, hành pháp, t pháp tách biệt nhau trong cơ cấu tổ chức và hoạt
động; giữa các cơ quan này đã có sự kiểm tra, giám sát, kiềm chế và đối
trọng nhau một cách hợp lý. Bởi vậy, nhà nớc Athène và nhà nớc Cộng
hoà Roma là biểu hiện cao nhất của t tởng phân chia quyền lực nhà nớc
trong thời kỳ cổ đại.
2. Học thuyết phân chia quyền lực trong thời kỳ cách mạng
T sản
Trong gần 1500 năm của "đêm trờng Trung cổ", tất cả các nhà nớc
ở Châu Âu đều theo chính thể quân chủ chuyên chế, và không hề có sự
tiếp nối t tởng phân chia quyền lực từ thời kỳ cổ đại. Nhng sự chuyên
quyền của các vua, và sự khủng hoảng của nhà nớc phong kiến, cũng
nh sự xuất hiện và phát triển của phơng thức sản xuất t bản chủ nghĩa
đã làm thay đổi tất cả.
Bối cảnh chuyển tiếp từ chế độ phong kiến sang chế độ t bản đã tạo
ra nhiều quan điểm mới về nhà nớc, cũng nh về vai trò của nó trong đời
sống xã hội. Vị trí trung tâm của các quan điểm này là vấn đề tổ chức và
hoạt động của nhà nớc: làm sao để loại trừ sự độc đoán quyền lực trong
tay một ngời hay một nhóm ngời, làm sao để bảo vệ đợc quyền tự do, bình
đẳng của mọi cá nhân trong xã hội bằng pháp luật ? Và các học giả
trong thời kỳ này đã tìm đợc câu trả lời qua một t tởng cổ xa: phân chia
cái phụ thuộc vào nó"
(2)
. Hơn thế, theo ông, "tuỳ việc quyền lực lập pháp
đợc đặt ở cơng vị nào mà hình thức của cộng đồng quốc gia là nh thế
đó"
(3)
. Nếu nh quyền lực lập pháp nằm trong tay đa số cộng đồng, và việc
thi hành các đạo luật này là bởi các quan chức do chính họ bổ nhiệm thì
đó là một nền dân chủ hoàn hảo. Nếu nh quyền lực này nằm trong tay
một số ít ngời đợc lựa chọn và những ngời thừa kế của họ thì đó là chính
thể đầu sỏ. Còn nếu nh quyền lực này đợc giao trọn cho một ngời, thì đó
là một nền quân chủ. Khi quyền lực đợc dành cho ông ta và những ngời
thừa kế của ông ta, đó là nền quân chủ cha truyền con nối. Còn khi nó đ-
ợc dành cho ông ta trọn đời nhng vào lúc ông ta chết đi, quyền đề cử một
ngời kế vị trở về với số đông nhân dân, thì đó là nền quân chủ tuyển cử.
Và từ những chính thể này mà cộng đồng quốc gia có thể tạo sự kết hợp
hoặc hỗn hợp giữa các hình thức chính quyền, theo nh cách họ cho là tốt
nhất.
Bởi vậy, Locke cho rằng "Luật xác thực đầu tiên và làm nền tảng
của mọi cộng đồng quốc gia, là việc thiết lập cơ quan quyền lực lập
pháp"
(4)
. Cơ quan lập pháp không những là quyền lực tối cao của cộng
đồng quốc gia, mà còn là quyền lực thiêng liêng và không thể hoán đổi
một khi cộng đồng đã nhất trí đặt nó vào cơng vị đó. Cơ quan lập pháp là
cơ quan duy nhất có quyền ban hành pháp luật, bởi nếu không có sự phê
chuẩn của cơ quan lập pháp - cơ quan đại diện cho cộng đồng toàn xã
hội, thì dù đó là sắc lệnh của bất cứ ai, đợc bất cứ quyền lực nào hậu
16
Trờng Đại Học Luật Hà Nội Công trình nghiên cứu khoa học
thành viên trong xã hội. Chỉ khi có những luật đợc minh định, những
quy tắc thờng trực để ràng buộc thì con ngời mới biết đâu là quyền và
đâu là sở hữu của mình; "còn nếu không nh thế thì hoà bình, sự yên ổn
và sở hữu của họ vẫn chỉ là trong cùng một trạng thái bất định nh đã có
ở trạng thái tự nhiên"
(1)
.
Thứ ba, cơ quan lập pháp không thể ban hành những quyết định
cho phép lấy toàn bộ hay một phần tài sản của bất kỳ ai mà không có sự
chấp thuận của anh ta, vì bảo toàn sở hữu là mục đích chân chính và
hàng đầu của chính quyền, và cũng là nguyên nhân con ngời đồng ý từ
bỏ trạng thái tự nhiên mà gia nhập vào cộng đồng quốc gia, nên vi phạm
vào nguyên tắc này nghĩa là nhà nớc đã vi phạm vào khế ớc đầu tiên tạo
thành xã hội. Nếu không có nguyên tắc này thì cũng có nghĩa là không
ai trong xã hội có sở hữu, bởi có thể bị ngời khác hay bởi chính chính
quyền tớc mất. Cụ thể, Locke nhấn mạnh rằng: "nếu một ngời bất kỳ
nào đòi hỏi một
_____________
(1) John Locke: Sđd, tr.189
quyền lực để đặt ra và thu thuế đối với nhân dân bằng thẩm quyền
riêng của ông ta mà không có sự chấp thuận của nhân dân, thì ông ta
17
Trờng Đại Học Luật Hà Nội Công trình nghiên cứu khoa học
đã xâm lấn vào luật căn bản của sở hữu và làm biến chất mục đích của
chính quyền"
(1)
.
Thứ t, cơ quan lập pháp không thể chuyển giao quyền làm luật vào
tay bất kỳ ai khác, bởi theo khế ớc, các cá nhân trong xã hội đã trao
quyền lực vào cơ quan lập pháp với nhiệm vụ "để làm luật mà không
_____________
(1) John Locke: Sđd, tr. 195
(2) John Locke: Sđd, tr. 196
(3) John Locke: Sđd, tr.204
ninh của họ"
(1)
.
Trong chơng XII: Về cơ quan lập pháp, hành pháp và quyền liên
hiệp của cộng đồng quốc gia, Locke chỉ ra trong quyền lực tối cao của
cộng đồng xã hội, bên cạnh quyền lập pháp còn có quyền hành pháp và
quyền liên hiệp.
Bởi nếu nh cơ quan lập pháp không cần, và cũng không nên hiện
diện thờng xuyên thì việc thực hiện những đạo luật đã đợc làm ra lại
luôn cần tồn tại một cách thờng trực, đó chính là quyền hành pháp. Và
nh đã trình bày ở trên, nếu quyền lập pháp và hành pháp cùng nằm
trong tay một cá nhân hay một nhóm ngời nào đó thì có thể họ sẽ miễn
cho bản thân việc chấp hành các đạo luật, hay khiến cho cả quá trình
làm luật và thực hiện luật đều chỉ vì lợi ích của bản thân mình, nên hai
quyền lực này cần đợc trao vào những bàn tay khác nhau.
18
Trờng Đại Học Luật Hà Nội Công trình nghiên cứu khoa học
Theo Locke, nếu nh trong một nhà nớc mà cơ quan lập pháp không
tồn tại thờng xuyên, một ngời nào đó nắm toàn quyền hành pháp và
cũng có quyền tham dự vào cơ quan lập pháp thì con ngời này, theo một
nghĩa có thể chấp nhận đợc, chính là quyền lực tối cao, bởi lẽ ông ta nắm
toàn quyền hành pháp, và bởi lẽ không có một cơ quan lập pháp cấp
trên nào có thể thông qua một đạo luật nếu không có sự đồng ý của ông
ta. Từ bản thân ông ta xuất phát ra thứ quyền cai trị của tất cả các
quan cấp dới, và các viên quan này cũng nh toàn thể dân chúng phải
tuyệt đối trung thành với ông ta, phải tuân thủ mọi ý chí của ông ta.
phải có những mối liên hệ với các cá nhân hoặc với những cơ thể chính
trị - cộng đồng quốc gia khác.
Theo Locke, quyền liên hiệp có tầm quan trọng to lớn đối với cộng
đồng quốc gia, hơn thế, lại rất khó để có thể điều chỉnh hoạt động của nó
theo những luật xác thực đã đợc cơ quan lập pháp thông qua, do những
biến đổi thờng xuyên trong hành động, ý đồ và quyền lợi của những ngời
nớc ngoài, nên cần phải trao nó vào tay một cá nhân cụ thể thông thái
và cẩn trọng.
Về quyền liên hiệp này, nhiều nhà nghiên cứu hiện đại cho rằng
nó không có ý nghĩa thực tiễn trong bộ máy nhà nớc. Nhng chúng em
không nghĩ nh thế, nhất là xét trong hoàn cảnh thế giới hiện nay: khi xu
thế toàn cầu hoá, hợp tác quốc tế đang ngày càng đợc tăng cờng, ranh
19
Trờng Đại Học Luật Hà Nội Công trình nghiên cứu khoa học
giới giữa các quốc gia ngày càng bị xoá nhoà, và sau các cuộc chiến
tranh "bất hợp pháp" của Mỹ ở Afghanistan năm 2001, ở Iraq năm
2003 thì theo chúng em, việc quan tâm tới quyền liên hiệp đang là
một yêu cầu quan trọng của tổ chức bộ máy nhà nớc trong thời đại ngày
nay.
Theo Locke, dù quyền hành pháp và quyền liên hiệp rất khác
nhau, vì một thứ là sự thực thi các đạo luật đã có ở bên trong cộng đồng
quốc gia đối với những thành viên của nó, còn một thứ là sự bảo đảm an
ninh và lợi ích của các cá nhân cũng nh toàn thể cộng đồng trong mối
liên quan bên ngoài với các cá nhân và cộng đồng khác, nhng thực chất
chúng luôn thống nhất với nhau. Ông viết: _____________
(1) John Locke: Sđd, tr.201
"quyền hành pháp và quyền liên hiệp của mỗi cộng đồng thực sự phân
biệt với nhau, những chúng khó mà bị chia tách và cùng lúc
đặt vào tay của những cá nhân khác nhau. Vì cả hai quyền lực này đều
cần đến vũ lực của xã hội cho việc thực thi chúng, nên hầu nh phi thực
hội họp và hoạt động của cơ quan lập pháp ? Locke khẳng định rằng
hành động đó của cơ quan hành pháp là trái với thẩm quyền và nhiệm
vụ đã đợc uỷ thác cho nó, và hơn thế, khi dùng sức mạnh để chống lại
nhân dân thì đây đã là trạng thái chiến
20
Trờng Đại Học Luật Hà Nội Công trình nghiên cứu khoa học
_____________
(1) John Locke: Sđd, tr. 202
tranh đối với nhân dân, và nhân dân có đầy đủ lý do cũng nh thẩm
quyền để xoá bỏ sức mạnh ấy đi bằng vũ lực.
Locke khẳng định rằng cơ quan hành pháp - dù khi đã nắm giữ
luôn quyền liên hiệp, và có quyền triệu tập hay giải tán cơ quan lập
pháp, thì vị trí của nó vẫn không cao hơn, nó vẫn luôn chỉ là quyền lực
đợc uỷ thác để thực thi các đạo luật của cơ quan lập pháp. Nhng không
phải lúc nào cơ quan hành pháp cũng phải nhất nhất tuân thủ theo
quyết định và luật pháp của cơ quan hành pháp, mà trong một số trờng
hợp nó có thể giải quyết tự do theo ý chí riêng của nó. Locke gọi đó là
đặc quyền hành động của cơ quan hành pháp. Có đặc quyền này bởi
không phải lúc nào cơ quan lập pháp cũng có thể nhìn nhận thấy trớc
những vấn đề xã hội cần phải điều chỉnh trong tơng lai để có luật thích
ứng, nên khi ấy cơ quan hành pháp phải hành động theo ý mình, nhng
mục đích cuối cùng cần đạt đợc là lợi ích cao nhất của nhân dân. Cũng
vì mục đích này, trong một số trờng hợp khác, cơ quan hành pháp có thể
giải quyết các sự vụ khác với quy định trong pháp luật, thậm chí là đi
ngợc lại, bởi sự khắc nghiệt của luật pháp không phải lúc nào cũng
đúng, Locke cho ví dụ của trờng hợp này là: không cho kéo sập nhà của
một ngời vô can để dừng ngọn lửa lại khi căn nhà bên đang cháy; do vậy,
việc làm này trái với quy định của pháp luật thực định nhng lại phù hợp
với pháp luật tối cao, chính là lợi ích của nhân dân, nh câu nói nổi tiếng
của nhà luật học Lamã Cicéron: "Salus populi suprema lex - Hạnh
Khai sáng Pháp Charles Louis Montesquieu. Đây chính là nơi ông thể
hiện một cách sâu sắc toàn bộ t tởng của mình.
Thành tựu to lớn nhất của Bàn về Tinh thần pháp luật chính là t
tởng phân chia quyền lực, bởi vậy khi nhắc đến Bàn về Tinh thần pháp
luật là ngời ta nghĩ ngay đến t tởng phân quyền, và bởi sự xuất sắc của
Montesquieu trong tác phẩm kinh điển này mà khi nhắc đến t tởng
phân quyền, ngời ta cũng sẽ nghĩ ngay đến Bàn về Tinh thần pháp luật.
T tởng này của Montesquieu đợc tập trung thể hiện trong quyển 11, ch-
ơng 6: Hiến pháp nớc Anh, mà ta có thể dễ dàng nhận ra nhiều sự tiếp
thu, kết nối với t tởng phân quyền của Locke trong Khảo luận thứ hai về
chính quyền.
Ngay từ dòng đầu tiên của chơng này, Montesquieu đã khẳng
định: "Trong mỗi quốc gia đều có ba thứ quyền lực: quyền lập pháp,
quyền thi hành những điều hợp với quốc tế công pháp và quyền thi hành
những điều trong luật dân sự.
Với quyền lực thứ nhất, nhà vua hay pháp quan làm ra các thứ
luật cho một thời gian hay vĩnh viễn, và huỷ bỏ hay sửa đổi các luật này.
Với quyền lực thứ hai, nhà vua quyết định việc hoà hay chiến, gửi
đại sứ đi các nớc, thiết lập an ninh, đề phòng xâm lợc.
Với quyền lực thứ ba, nhà vua hay pháp quan trừng trị tội phạm,
phân xử tranh chấp giữa các cá nhân. Ngời ta sẽ gọi đây là quyền t
pháp, vì trên kia là quyền hành pháp quốc gia"
(1)
.
Ta có thể nhận ra ngay sự tiến bộ hơn hẳn trong t tởng phân
quyền của Montesquieu so với t tởng của Locke, khi đã tách quyền lực
xét xử - quyền t pháp ra độc lập với các thứ quyền lực khác.
Theo Montesquieu, một nhà nớc tự do hoàn hảo là một nhà nớc mà
ba thứ quyền lực này đợc phân chia và đợc đặt vào tay những cá nhân,
tổ chức khác nhau: "Tự do chính trị chỉ có đợc khi không có sự lạm
(2) TS Nguyễn Thị Hồi: Sđd, tr.75
(3) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.106
bảo vệ quyền tự do dân chủ của nhân dân thì phải tổ chức và phân chia
quyền lực sao cho đảm bảo "quyền lực ngăn cản quyền lực". Thực tế lịch
sử đã chứng minh: xu hớng lạm quyền của nhà cầm quyền là rất phổ
biến khi các quyền lực không đợc phân tách rõ ràng. Chính bản thân
Montesquieu đã đa ra rất nhiều minh chứng cho hiện tợng này.
Ông cho rằng ở phần lớn các nớc châu Âu, khi nhà vua nắm quyền
lập pháp, hành pháp và nhờng quyền t pháp cho nhân dân thì việc cai
trị còn có mức độ; nhng ở các nhà nớc mà quyền lực bị thâu tóm toàn bộ
trong tay một ngời hay một nhóm ngời thì "nền chuyên chế nghiệt ngã
đè lên đất nớc"
(1)
. Và ông nghiên cứu khá kỹ các nhà nớc cộng hoà Italia
- những biểu hiện của việc quyền lực tập trung trong tay một tập đoàn
quý tộc. Theo ông, nhân dân trong các nhà nớc này có ít quyền tự do hơn
nhiều so với trong các nớc quân chủ châu Âu. Ông khẳng định: "ở đây,
tất cả quyền lực chỉ là một. Tuy bề ngoài chẳng có sự phô trơng gì của
ông vua chuyên chế, mà ngời ta vẫn cảm thấy sự chuyên chế vào bất cứ
lúc nào"
(2)
. Nhng sự chuyên chế của những nhà nớc cộng hoà này không
giống hẳn chính thể chuyên chế ở châu á, ví dụ nh ở Cộng hoà Venise có
sự phân quyền tơng đối, khi Đại hội đồng có quyền lập pháp, các đại quý
tộc Prégadi nắm quyền hành pháp, và nắm quyền t pháp là các quý tộc
Quaranties; nhng cái dở ở nhà nớc Venise này là: tuy có sự phân quyền,
nhng mọi cơ quan này đều nằm trong tay tầng lớp quý tộc, nên cả ba
quyền lập pháp, hành pháp và t pháp thực chất cũng chỉ là một thứ
quyền lực mà thôi, thực chất là chẳng có một sự phân quyền nào cả. Và
ông chỉ ra cái tai hại của nhà nớc ấy: "cơ quan cầm quyền vừa là kẻ thi
chỉ có đợc một phiếu bầu nh các công dân khác thì sự tự do chung là
xiềng xích nô lệ đối với họ, bởi phần lớn các quyết nghị chung sẽ chống
lại họ. Bởi vậy, những ngời này cần phải có một cơ quan đại diện riêng
bên cạnh cơ quan đại diện dân chúng, để bảo vệ quan điểm và lợi ích của
mình. Ngoài ra, theo ông, quyền lập pháp cần phải có một uy lực điều
chỉnh để dung hoà, nên cơ quan lập pháp gồm hai viện riêng biệt là một
cơ chế thật thích hợp để phát huy sự dung hoà này.
Quan điểm này là một hạn chế của Montesquieu, bởi chính bản
thân ông cũng là một nam tớc - nam tớc De La Brède. Nhng cách thức
hoạt động của các viện này đợc ông đa ra lại là sự tiến bộ rất rõ ràng.
Theo ông, cơ quan đại diện quý tộc có thể đình chỉ dự định của cơ quan
đại diện dân chúng, cũng nh cơ quan đại diện dân chúng có thể ngăn
cản các quyết định từ cơ quan đại diện các nhà quý tộc. Montesquieu
chia quyền lập pháp ra làm hai chức năng: chức năng quy định và chức
năng ngăn cản. Trong đó, "chức năng quy định là quyền tự mình ra
lệnh, hoặc tự mình sửa lại điều mà ngời khác ra lệnh"; còn "chức năng
ngăn cản là quyền làm cho quyết định của ngời khác trở thành vô
hiệu"
(1)
. Theo ông, Viện quý tộc chỉ đợc _____________
(1) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.113
tham gia vào công việc lập pháp với chức năng ngăn cản chứ không có
chức năng quy định, tức là chỉ có quyền phủ quyết hoặc chuẩn y các
quyết định của Viện thứ dân mà không đợc sửa đổi quyết định đó, hoặc
đa ra một quyết định khác. Nguyên nhân của việc này, theo ông là do
Viện quý tộc có hình thức cha truyền con nối, mà lại đợc lập nên để bảo
vệ đặc quyền của một nhóm ngời, nên có thể nó sẽ chỉ biết đến lợi ích
riêng t của mình mà quên đi lợi ích chung của cả cộng đồng.
Về hoạt động của các đại biểu dân chúng trong cơ quan lập pháp,
theo Montesquieu, các đại biểu này là ngời đã nhận đợc ý kiến chung
(1) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.228
(2) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.228
quan điểm rất tiến bộ của Montesquieu, nhng tiếc là ông lại không chỉ
ra làm sao để có đợc sự "vô t" và "trung dung" ấy, nên ta chỉ có thể
phỏng đoán dựa trên t tởng của ông rằng, theo ông, cái mà một nhà lập
pháp khôn ngoan cần có chính là "đức hạnh" và trí thông minh.
Về thời điểm họp bàn của cơ quan lập pháp, ông khẳng định nếu
trong thời gian dài mà cơ quan này không nhóm họp thì cũng sẽ không
có tự do nào hết, bởi hoặc nhà nớc sẽ rơi vào tình trạng vô chính phủ do
không có nghị quyết lập pháp mới phù hợp hoàn cảnh, hoặc cơ quan
hành pháp sẽ nắm lấy và thao túng các nghị quyết lập pháp cũ, dẫn đến
tình trạng chuyên chế. Nhng cơ quan lập pháp họp liên tục thì cũng bất
hợp lý. Thứ nhất nó là sự bất tiện với các đại biểu. Thứ hai nó là khó
khăn cho cơ quan hành pháp, bởi sẽ mãi chỉ lo bảo vệ quyền hạn chuyên
trách của mình mà không lo đợc việc chấp hành các đạo luật. Và cuối
cùng, nếu nh nghị viện rơi vào tình trạng sa đoạ thì thật là vô phơng
cứu chữa, bởi nó luôn hiện diện nên nhân dân sẽ nhận thấy ngay sự bại
hoại của cơ quan lập pháp, nhận thấy ngay sự vô nghĩa ở pháp luật, họ
sẽ tức giận mà nổi loạn, hoặc thờ ơ, hững hỡ với công việc quốc gia.
Vậy là cơ quan lập pháp phải có thời gian họp bàn nhất định, và
sau thời gian đó nó phải giải tán. Nhng sự triệu tập và triển hạn của cơ
quan này sẽ diễn ra nh thế nào ?
Theo Montesquieu, cơ quan lập pháp không nên tự mình triệu tập
lấy mình mà cơ quan hành pháp, tuỳ theo hoàn cảnh mà nó cho là hợp
lý, sẽ quyết định thời gian và thời hạn họp bàn của nghị viện.
Vậy nghị viện có quyền tự triển hạn cho mình hay không ? Nếu nh vậy
thì có thể nó sẽ không bao giờ tự triển hạn cả, và nh thế thật là nguy
hiểm khi nghị viện có ý định công kích cơ quan hành pháp. Và
Montesquieu lại nhấn mạnh rằng ở nớc Anh, nhà vua - ngời nắm quyền
hành pháp có thể triển hạn nghị viện và tổ chức bầu cử nghị viện mới;
rõ: "Quyền hành pháp chỉ tham gia việc lập pháp bằng chức năng ngăn
cản, chứ không chen vào bàn cãi công việc, mà cũng không phải làm các
kiến nghị"
(2)
. Và ông lấy ví dụ trong các nớc cộng hoà thời kỳ cổ đại,
trong các cuộc Hội nghị nhân dân, nhà nớc phải có quyền đa ra kiến
nghị và cùng bàn cãi với dân, nếu không thì quyết nghị cuối cùng sẽ có
sự hỗn độn, xa lạ với chính thể, bởi dân chúng không phải lúc nào
cũng hiểu hết đợc đất nớc bằng những nhà cầm quyền.
Nhng nếu nh cơ quan lập pháp không có quyền ngăn cản hoạt
động của cơ quan hành pháp, nhng nó vẫn phải có chức năng xem xét
các đạo luật do nó ban hành đã đợc thực thi nh thế nào, nh thế mới đảm
bảo cho sự tự do của công dân. Nhng nh thế thì nó cũng không có quyền
xét xử con ngời hành pháp, bởi cá nhân con ngời hành pháp là bất khả
xâm phạm, ông ta là cần thiết cho quốc gia; nếu cơ quan lập pháp xâm
phạm tới ông ta thì có nghĩa là nó đã trở thành chuyên chế, và nh vậy
cũng không còn có tự do gì nữa cả.
Montesquieu còn chỉ ra một vài vấn đề quan trọng trong hoạt động
của hai cơ quan này, là vấn đề thu thuế, và vấn đề quân đội.
_____________
(1)(2) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.117
Đầu tiên là vấn đề thu thuế. Ông khẳng định đây phải là công việc
của cơ quan lập pháp mà cơ quan hành pháp không thể can thiệp vào,
do đó là : "điểm quan trọng nhất của việc lập pháp"
(1)
. Ông còn cho rằng
cơ quan lập pháp không nên quy định việc thu thuế một cách vĩnh viễn
26
Trờng Đại Học Luật Hà Nội Công trình nghiên cứu khoa học
bởi nh thế thì cơ quan hành pháp cũng không còn phụ thuộc vào cơ quan
(1)(2) C.L. Montesquieu: Sđd, tr.118
Thứ hai, Viện quý tộc nên xem xét các vụ án mà điều chỉnh cho
khi tuyên án, bản án do các quan toà đa ra bớt phần khắc nghiệt và
không mù quáng theo luật một cách máy móc.
Thứ ba, khi một viên chức nhà nớc vi phạm quyền của dân chúng,
gây tội ác với nhân dân, thì Viện thứ dân sẽ tố cáo lên Viện quý tộc, và
bộ phận trong Viện quý tộc không có chung quyền lợi hay ý đồ với cả hai
bên sẽ nắm quyền xét xử.
Quan điểm này của ông có những hạn chế nhất định khi vẫn chủ
trơng đề cao các đặc quyền của tầng lớp quý tộc phong kiến, nhng mặt
khác vẫn có điểm tiến bộ, khi đề cao thủ tục đàn hạch, đảm bảo sự phụ
thuộc của cơ quan hành pháp vào cơ quan lập pháp.
Nói tóm lại, qua tác phẩm Bàn về Tinh thần pháp luật của
Montesquieu, ta có thể nhận thấy một bớc phát triển mới của t tởng
phân chia quyền lực, khi tác giả đa ra quan điểm phân tách các quyền
lập pháp, hành pháp và t pháp một cách triệt để, có sự giám sát, kiềm
chế và đối trọng giữa các nhánh quyền lực, và ngay giữa các cơ quan
trong cùng một nhánh quyền lực với nhau, nhằm ngăn chặn sự lạm
27
Copyright: Tài liệu đại học ©