Chương II
CHỦ THỂ CỦA LUẬT HÀNH CHÍNH VIỆT NAM
Bài 4
CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
I. KHÁI NIỆM VÀ ÐẶC ÐIỂM CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC.
1. Khái niệm cơ quan nhà nước.
2. Ðặc điểm của cơ quan hành chính nhà nước.
II. PHÂN LOẠI CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC.
1. Theo căn cứ pháp lý để thành lập: cơ quan hành chính nhà nước được
phân thành hai loại.
2. Căn cứ vào phạm vi lãnh thổ hoạt động.
3. Căn cứ vào tính chất và phạm vi thẩm quyền.
4. Căn cứ vào cách thức tổ chức và giải quyết công việc.
III. HỆ THỐNG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC.
1. Các cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương.
2. Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
3. Các đơn vị cơ sở trực thuộc cơ quan hành chính nhà nước.
IV. CẢI TỔ BỘ MÁY NHÀ NƯỚC TRONG CÔNG CUỘC CẢI CÁCH NỀN
HÀNH CHÍNH QUỐC GIA.
________________________________________________________________________
_______________________

I. KHÁI NIỆM VÀ ÐẶC ÐIỂM CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC.
1. Khái niệm cơ quan nhà nước
Bộ máy nhà nước là một chỉnh thể thống nhất, được tạo thành bởi các cơ quan nhà
nước. Bộ máy nhà nước Việt nam gồm bốn hệ thống cơ quan chính: cơ quan lập pháp,
cơ quan hành pháp, cơ quan toà án và cơ quan kiểm sát. Theo Hiến pháp 1992, bộ máy
nhà nước được phác thảo như sau: Thông qua bản phác thảo, luật Việt nam đặt vai trò của cơ quan lập pháp rất lớn, không

3. Về mặt thẩm quyền thì cơ quan hành chính nhà nước được quyền đơn phương ban
hành văn bản quy phạm pháp luật hành chính và văn bản đó có hiệu lực bắt buộc đối với
các đối tượng có liên quan; cơ quan hành chính nhà nước có quyền áp dụng các biện
pháp cưỡng chế đối với các đối tượng chịu sự tác động, quản lý của cơ quan hành chính
nhà nước.
b. Ðặc điểm đặc thù
1. Cơ quan hành chính nhà nước có chức năng quản lý hành chính nhà nước, thực hiện
hoạt động chấp hành và điều hành trên mọi lĩnh vực của đời sống xã hội, trong khi đó các
cơ quan nhà nước khác chỉ tham gia vào hoạt động quản lý trong phạm vi, lĩnh vực nhất
định.
2. Cơ quan hành chính nhà nước nói chung là cơ quan chấp hành, điều hành của cơ quan
quyền lực nhà nước:
+ Thẩm quyền của các cơ quan hành chính nhà nước chỉ giới hạn trong phạm vi hoạt
động chấp hành, điều hành. Ðiều đó có nghĩa là cơ quan hành chính nhà nước chỉ tiến
hành các hoạt động để chấp hành Hiến pháp, luật, pháp lệnh, nghị quyết của cơ quan
quyền lực nhà nước trong phạm vi hoạt động chấp hành, điều hành của nhà nước.
+ Các cơ quan hành chính nhà nước đều trực tiếp hoặc gián tiếp phụ thuộc vào cơ quan
quyền lực nhà nước, chịu sự lãnh đạo, giám sát, kiểm tra của các cơ quan quyền lực nhà
nước cấp tương ứng và chịu trách nhiệm báo cáo trước cơ quan đó.
+ Các cơ quan hành chính nhà nước có quyền thành lập ra các cơ quan chuyên môn để
giúp cho cơ quan hành chính nhà nước hoàn thành nhiệm vụ.
3. Cơ quan hành chính nhà nước là hệ thống cơ quan có mối liên hệ chặt và có đối tượng
quản lý rộng lớn.
+ Ðó là hệ thống các đơn vị cơ sở như công ty, tổng công ty, nhà máy, xí nghiệp thuộc
lĩnh vực kinh tế; trong lĩnh vực giáo dục có trường học; trong lĩnh vực y tế có bệnh viện
+ Hoạt động của cơ quan hành chính nhà nước mang tính thường xuyên, liên tục và
tương đối ổn định, là cầu nối đưa đường lối, chính sách pháp luật vào cuộc sống.
+ Tất cả các cơ quan hành chính nhà nước có mối quan hệ chặt chẽ với nhau, đó là mối
quan hệ trực thuộc trên-dưới, trực thuộc ngang-dọc, quan hệ chéo tạo thành một hệ
thống thống nhất mà trung tâm chỉ đạo là Chính phủ.

2. Căn cứ vào phạm vi lãnh thổ hoạt động
Cơ quan hành chính nhà nước được phân làm cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương
và cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
- Cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương: bao gồm Chính phủ, các Bộ, cơ quan
ngang Bộ, cơ quan thuộc Chính phủ.
Các cơ quan này hoạt động trên phạm vi toàn quốc, văn bản pháp luật do các cơ quan này
ban hành có hiệu lực trên phạm vi cả nước và có tính bắt buộc thi hành đối với mọi cơ
quan hành chính nhà nước cấp dưới, với các tổ chức xã hội và mọi công dân.
- Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương: bao gồm UBND các cấp (tỉnh, huyện, xã),
các sở, phòng, ban. Ðây là các cơ quan hành chính nhà nước được thành lập và hoạt động
trên một phạm vi lãnh thổ nhất định, các văn bản pháp luật do các cơ quan này ban hành
có hiệu lực trong một phạm vi lãnh thổ nhất định.
Tuy có sự phân chia thành cơ quan hành chính nhà nước ở trung ương và cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương nhưng các cơ quan hành chính nhà nước này luôn tạo thành
một thể thống nhất, quan hệ chặt chẽ với nhau trên nguyên tắc tập trung dân chủ.

Tuy vậy, ở mỗi cấp cơ quan hành chính nhà nước, các tên gọi của những đơn vị hành
chính tương đương không giống nhau. Ðiều này, một mặt nói lên rằng, tuy cùng cấp
nhưng các cơ quan này có những chức năng tương đồng, nhưng cũng có những chức
năng riêng biệt, đặc thù. Bởi vậy, có sự khác nhau giữa các loại cơ quan hành chính nhà
nước ở cùng một cấp (ví dụ: thành phố trực thuộc trung ương có một số chức năng không
giống tỉnh).
3. Căn cứ vào tính chất và phạm vi thẩm quyền
Căn cứ vào phạm vi thẩm quyền thì cơ quan hành chính nhà nước được phân chia thành:
Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung và cơ quan hành chính nhà nước có
thẩm quyền chuyên môn.
- Cơ quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung: là cơ quan hành chính nhà nước
có thẩm quyền giải quyết mọi vấn đề trong các lĩnh vực khác nhau của đời sống xã hội,
đối với các đối tượng khác nhau như cơ quan nhà nước, tổ chức xã hội, công dân. Các cơ
quan loại này gồm có Chính phủ và UBND các cấp.

đến nhiều lĩnh vực nên cần có sự bàn bạc, đóng góp của nhiều thành viên. Ðây là các cơ
quan hành chính nhà nước có thẩm quyền chung bao gồm Chính phủ và UBND các cấp.
Trên cơ sở Hiến định (Ðiều 115 và 124 Hiến pháp 1992), những vấn đề quan trọng thuộc
thẩm quyền của Chính phủ, hoặc UBND phải được thảo luận tập thể và quyết định theo
đa số. Như vậy, người đứng đầu các cơ quan này (TTCP, Chủ tịch UBND) có thẩm
quyền giải quyết một số vấn đề thuộc thẩm quyền của Chính phủ hoặc UBND tương ứng.
- Các cơ quan tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc lãnh đạo một người: là các cơ quan
tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc chế độ thủ trưởng một người, đứng đầu mỗi cơ
quan đó là thủ trưởng cơ quan như bộ trưởng, giám đốc các sở, phòng, ban. Họ là những
người thay mặt cơ quan ra những quyết định nhằm thực hiện những nhiệm vụ, công việc
và chịu trách nhiệm trước pháp luật.
Các cơ quan hoạt động theo chế độ thủ trưởng chủ yếu là những cơ quan đòi hỏi phải giải
quyết công việc mang tính tác nghiệp cao. Quyết định của thủ trưởng là quyết định của
cơ quan mang tính đại diện, nhưng chế độ trách nhiệm là trách nhiệm cá nhân.
Những người là cấp phó thủ trưởng, người đứng đầu các bộ phận cơ quan chỉ là người
giúp thủ trưởng cơ quan, thực hiện nhiệm vụ theo sự phân công, phân cấp của thủ trưởng
cơ quan. Tuy vậy, quyết định của thủ trưởng cơ quan là quyết định cao nhất.
III. HỆ THỐNG CƠ QUAN HÀNH CHÍNH NHÀ NƯỚC
Sự hình thành và phát triển của các cơ quan hành chính nhà nước phụ thuộc vào nhiều
yếu tố. Trong đó, quan trọng nhất là đặc điểm tổ chức quyền lực nhà nước, đặc điểm phát
triển kinh tế xã hội, văn hoá, địa lý, dân cư, khoa học kỹ thuật. Hơn nữa, trong từng chế
độ, trong mỗi giai đoạn lịch sử, yêu cầu của quản lý nhà nước cũng khác nhau.
Các cơ quan hành chính nhà nước có mối quan hệ chặt chẽ, qua lại với nhau tạo thành
một hệ thống thống nhất, toàn vẹn. Mỗi cơ quan hành chính là một khâu không thể thiếu
được trong chuỗi mắc xích của bộ máy. Tính thống nhất ấy thể hiện:
- Tính thống nhất ở sự bền chặt liên tục, thường xuyên hơn bất kỳ hệ thống cơ quan nào
trong bộ máy nhà nước.
- Do tính chất thống nhất về chức năng nghiệp vụ: quản lý nhà nước- chấp hành và điều
hành.
- Chính phủ là cơ quan trung tâm, chỉ đạo, điều khiển chung đối với các cơ quan hành

trong kỳ họp thứ nhất của mỗi khoá Quốc hội. Quốc hội bầu TTCP theo đề nghị của Chủ
tịch nước, giao cho TTCP đề nghị danh sách các Bộ trưởng và thành viên khác của Chính
phủ để Quốc hội phê chuẩn. Ðiều này xác định ba yếu tố:
+ Vai trò và trách nhiệm của Chính phủ trước Quốc hội;
+ Vai trò cá nhân của TTCP trong việc lãnh đạo toàn bộ công việc của Chính phủ và chịu
trách nhiệm trước Quốc hội. Lãnh đạo toàn bộ hoạt động của Chính phủ là Thủ tướng
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ chịu trách nhiệm trước Quốc hội, có quyền ra quyết
định, chỉ thị, xác định vai trò, trách nhiệm của các thành viên khác trong Chính phủ; xác
định trách nhiệm cá nhân của những thành viên này.
+ Trách nhiệm cá nhân Bộ trưởng về lĩnh vực mình phụ trách.
¨ Thẩm quyền của Chính phủ
- Quyền sáng kiến lập pháp: Trên cơ sở đường lối chính sách pháp luật của Ðảng và nhà
nước, Chính phủ dự thảo:
+ Các văn bản luật trình Quốc hội;
+ Các văn bản pháp lệnh trình UBTV Quốc hội;
+ Các dự án kế hoạch nhà nước và ngân sách nhà nước;
+ Các chính sách lớn về đối nội và đối ngoại của nhà nước.
- Quyền lập quy: tức là ban hành những văn bản quản lý dưới luật có tính chất qui phạm
pháp luật nhằm:
+ Ðưa ra các chủ trương, biện pháp để thực hiện chính sách, pháp luật;
+ Bảo vệ lợi ích nhà nước;
+ Bảo đảm trật tự xã hội;
+ Bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của công dân;
Chính phủ có thẩm quyền ban hành nghị quyết, nghị định. TTCP có thẩm quyền ban hành
quyết định, chỉ thị. Trong đó, nghị định của Chính phủ bao giờ cũng là văn bản pháp quy.
- Quyền quản lý và điều hành toàn bộ hoạt động quản lý nhà nước trên tất cả các lĩnh vực
của đời sống xã hội theo đúng đường lối, chủ trương chính sách của Ðảng, văn bản luật
của Quốc hội, UBTV Quốc hội và hệ thống văn bản lập quy của Chính phủ.
- Quyền xây dựng và lãnh đạo toàn bộ hệ thống tổ chức, các cơ quan quản lý nhà nước từ
trung ương tới địa phương, từ cơ quan HCNN có thẩm quyền chung đến cơ quan HCNN

Trong phạm vi thẩm quyền của mình, TTCP ban hành văn bản quyết định và chỉ thị.
Ðể đảm bảo vai trò chỉ đạo của TTCP, đồng thời phát huy khả năng sáng tạo chủ động
của các phó TTCP và các Bộ trưởng, cần phải:
+ Phó Thủ tướng được phân công phụ trách khối hay lĩnh vực hoặc giúp Thủ tướng chỉ
đạo việc phối hợp các công việc giữa các Bộ trưởng phải bảo đảm sự lãnh đạo thống nhất
của TTCP.
+ Trong phạm vi quyền hạn được qui định và được giao, các phó TTCP và các Bộ trưởng
phải chủ động trong hoạt động của mình. Tuy vậy, vẫn phải đảm bảo việc phối hợp và
điều hoà chung trong Chính phủ, bởi vì quyết định của tập thể Chính phủ là quyết định
cao nhất của cơ quan hành pháp nước CHXHCN Việt nam.
b. Bộ, cơ quan ngang Bộ, các cơ quan khác thuộc Chính phủ
¨ Bộ, cơ quan ngang Bộ (gọi tắt là cơ quan cấp Bộ) là cơ quan quản lý nhà nước có
thẩm quyền chuyên môn ở trung ương; là cơ quan chuyên môn được tổ chức theo chế
độ thủ trưởng một người, đứng đầu là các Bộ trưởng hay Chủ nhiệm ủy ban. Các cơ quan
cấp Bộ thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo ngành (quản lý chức năng, quản lý
liên ngành) hay đối với lĩnh vực (quản lý tổng hợp) trên phạm vi toàn quốc (Ðiều 2 Luật
tổ chức Chính phủ). Cụ thể như sau:
- Bộ quản lý theo lĩnh vực là cơ quan quản lý nhà nước ở Trung ương của Chính phủ
thực hiện chức năng quản lý nhà nước theo từng lĩnh vực lớn, ví dụ như: kế hoạch, tài
chính, khoa học, công nghệ, lao động, giá cả, nội vụ, ngoại giao, tổ chức và công vụ. Các
lĩnh vực này liên quan đến hoạt động tất cả các Bộ, các cấp quản lý nhà nước, tổ chức xã
hội và công dân.
- Bộ quản lý theo lĩnh vực có những nhiệm vụ:
+ Giúp Chính phủ nghiên cứu và xây dựng chiến lược kinh tế-xã hội chung;
+ Xây dựng các dự án kế hoạch tổng hợp và cân đối liên ngành; xây dựng các qui định
chính sách, chế độ chung
+ Kiểm tra và bảo đảm sự chấp hành thống nhất pháp luật trong hoạt động của các Bộ và
các cấp về lĩnh vực mình quản lý;
+ Phục vụ và tạo điều kiện cho các Bộ quản lý ngành hoàn thành nhiệm vụ.
- Bộ quản lý ngành là cơ quan Nhà nước Trung ương của Chính phủ, có trách nhiệm

liên hệ với nhau, phải có trách nhiệm tôn trọng quyền quản lý của nhau, phối hợp thực
hiện những nhiệm vụ của nhà nước.
2. Các cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương.
¨ Khái niệm: Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương là những cơ quan hành chính
nhà nước thay mặt chính quyền ở địa phương.
¨ Phân cấp: Các cơ quan HCNN ở địa phương được chia thành ba cấp
- Cơ quan hành chính nhà nước cấp tỉnh: tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương;
- Cơ quan hành chính nhà nước cấp huyện: huyện, quận, thị xã, thành phố trực thuộc tỉnh;
- Cơ quan hành chính nhà nước cấp xã: xã, phường, thị trấn.
Trên thực tế, ở các địa phương cơ sở đều có các ấp, hoạt động gần giống như một cấp
hành chính địa phương thứ tư. Tuy nhiên, về mặt pháp lý, cơ quan hành chính nhà nước ở
địa phương chỉ có 3 cấp tỉnh, huyện, xã.
¨ Lý luận về các cơ quan nhà nước ở địa phương:
- Các cơ quan nhà nước ở địa phương không phải là "cơ quan của địa phương". Quyền
lực nhà nước là tập trung thống nhất. Ðây là những cơ quan thay mặt cho nhà nước ở địa
phương để thực hiện chức năng quản lý ở địa phương theo luật định.
- Các cơ quan nhà nước ở địa phương được hình thành từ trong quá trình lịch sử, gắn bó
với các điều kiện địa lý, kinh tế, văn hoá, xã hội, cách thức tổ chức bộ máy nhà
nước Khác với một số nhà nước khác trên thế giới, chỉ có hai cấp chính quyền địa
phương là tỉnh và huyện, bộ máy chính quyền địa phương của nước ta được tổ chức theo
3 cấp. Lý luận sự cần thiết về vai trò và chức năng của cấp xã đã được chứng minh rõ
ràng từ trong lịch sử lập pháp Việt nam: có những chức năng của nhà nước chỉ thực hiện
được ở cấp xã, nên thực hiện ở cấp xã hoặc chỉ thực hiện có hiệu quả ở cấp xã. Hương
ước cấp xã là một ví dụ sinh động. Tương tự như vậy, đối với cấp huyện và cấp tỉnh cũng
sinh ra từ sự đòi hỏi của quản lý và các điều kiện khác nêu trên. Vì vậy, tất yếu cần có
một nhận thức đúng hơn về chính quyền địa phương. Chính quyền địa phương không chỉ
là những cơ quan thực hiện những chức năng mà cơ quan trung ương khi trung ương
không thể thực hiện được như một "cánh tay nối dài", chúng còn có vai trò và sứ mệnh
riêng.
¨ Nguyên tắc hoạt động

¨ Chủ tịch UBND
- Chủ tịch UBND có nhiệm vụ và quyền hạn riêng được quy định trong pháp luật, phải
chịu trách nhiệm cá nhân về việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình. Chủ tịch
UBND là: "Người lãnh đạo và điều hành công việc của UBND, chịu trách nhiệm cá nhân
về việc thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của mình; cùng với UBND chịu trách nhiệm về
hoạt động của UBND trước HÐND cùng cấp và trước cơ quan nhà nước cấp trên".
- Tuy UBND làm việc theo chế độ tập thể, nhưng mỗi thành viên của UBND chịu trách
nhiệm cá nhân về phần công tác của mình trước HÐND cùng cấp tương ứng. Trong đó,
Chủ tịch UBND là người đứng đầu, chỉ đạo và phân công công tác cho các Phó Chủ tịch
và các thành viên khác của UBND.
- Mặt khác, Chủ tịch UBND có những thẩm quyền riêng (xem Ðiều 49, Ðiều 52 Luật tổ
chức HÐND và UBND)
- Theo pháp luật hiện hành, thiết chế thường trực UBND và chức danh Uỷ viên thư ký
UBND không còn nữa.
b. Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở địa phương
- Các cơ quan có thẩm quyền chuyên môn ở địa phương là các sở, phòng, ban được tổ
chức và hoạt động theo nguyên tắc song trùng trực thuộc, hoạt động theo chế độ thủ
trưởng một người, đứng đầu giám đốc sở, phòng, ban.
- Là cơ quan giúp việc cho UBND, quản lý nhà nước trong phạm vi lãnh thổ của mình.
Người đứng đầu các cơ quan này do Chủ tịch UBND quyết định bổ nhiệm, bãi nhiệm,
miễn nhiệm.
- Việc thành lập hay bãi bỏ những cơ quan này do UBND quyết định sau khi tham khảo ý
kiến của cơ quan chủ quản chuyên môn cấp trên.
3. Các đơn vị cơ sở trực thuộc cơ quan hành chính nhà nước.
Ðây không phải là cơ quan hành chính nhà nước nhưng chúng nằm trong hệ thống của
các cơ quan hành chính nhà nước. Các đơn vị cơ sở trực thuộc cơ quan hành chính nhà
nước tổ chức và hoạt động dưới sự quản lý của các cơ quan hành chính nhà nước. Bao
gồm hai loại:
- Các đơn vị hành chính sự nghiệp: là các trường học, bệnh viện , các đơn vị này có tài
sản riêng, có một tập thể cán bộ, công nhân viên chức chuyên môn, kỹ thuật, hoạt động

hiện bởi chính quyền địa phương. Trung ương không nên "tập trung tối đa" lên cấp cao
hơn, sau đó lại trả về trung ương vì không thực hiện xuể.
+ Chỉ có pháp luật mới là ranh giới đúng đắn nhất xác định ranh giới giữa chính quyền
trung ương và địa phương, giữa chính quyền địa phương với nhau.
¨ Giữa các cơ quan chuyên môn cùng cấp, đòi hỏi phải có sự phối hợp. Ví dụ: sự phối
hợp giữa các bộ với nhau trong việc giải quyết một công việc, lĩnh vực nếu có. Tuy nhiên
phải qui định từng "loại việc" ở tầm vĩ mô với vai trò của Bộ trung tâm, để từ đó có sự
chủ động trong phối hợp.
¨ Từ các căn cứ đó, cơ cấu bộ máy hành chính nhà nước sẽ được điều chỉnh theo hướng
giảm dần số lượng. Cần cải tiến, sắp xếp, bố trí lại cán bộ, chức năng của từng cơ quan để
bộ máy quản lý gọn nhẹ, hoạt động hiệu quả.

CÂU HỎI
1. Tại sao nói cơ quan quản lý hành chính nhà nước là chủ thể cơ bản của luật hành
chính?
2. Phân loại cơ quan quản lý hành chính nhà nước căn cứ vào tính chất và phạm vi thẩm
quyền?
3. So sánh giữa các Bộ, cơ quan ngang Bộ quản lý theo ngành và Bộ, cơ quan ngang Bộ
quản lý theo lĩnh vực?