BỘ TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
VIỆN CHIẾN LƯỢC, CHÍNH SÁCH TÀI NGUYÊN VÀ MÔI TRƯỜNG
WZYX BÁO CÁO TỔNG KẾT KHOA HỌC
“NGHIÊN CỨU CƠ SỞ KHOA HỌC, THỰC TIỄN,
THỬ NGHIỆM ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG MÔI TRƯỜNG
CỦA CHÍNH SÁCH KHAI THÁC, SỬ DỤNG
TÀI NGUYÊN LÊN MÔI TRƯỜNG Ở NƯỚC TA” Ngày tháng năm 2013 Ngày tháng năm 2013
CƠ QUAN CHỦ TRÌ ĐỀ TÀI CHỦ NHIỆM ĐỀ TÀI
(Họ tên, chữ ký, đóng dấu) (Họ tên, chữ ký, đóng dấu)

PGS.TS Nguyễn Thế Chinh TS. Nguyễn Trung Thắng
3.2. Kinh nghiệm về đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách
sau khi ban hành 60
3.3. Bài học kinh nghiệm cho Việt Nam 64
Phần II. THỰC TIỄN ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG LÊN MÔI TRƯỜNG CỦA CHÍNH SÁCH
Ở NƯỚC TA 68
1. Cơ sở pháp lý về đánh giá tác động chính sách và đánh giá tác động đối với môi trường
của chính sách ở nước ta 68
1.1. Pháp luật về đánh giá tác động văn bản 68
1.2. Pháp luật về
đánh giá môi trường chiến lược (ĐMC) 73
2. Tình hình thực hiện đánh giá tác động chính sách trước khi ban hành 75
2.1. Tình hình thực hiện RIA 75
2.2. Tình hình thực hiện ĐMC 77
3. Tình hình thực hiện đánh giá tác động chính sách sau khi ban hành 88
3.1. Thực hiện PIR theo qui định của pháp luật 88
3.2. Các hoạt động đánh giá việc thực hiện chính sách trên thực tế 88
3.3. Trường hợp nghiên cứu điển hình: Đánh giá một số tác động về môi trường, kinh tế, xã
hội củ
a chính sách về buôn bán động thực vật hoang dã ở Việt Nam 89
4. Tổng kết thực tiễn đánh giá tác động đối với môi trường của chính sách ở nước ta 92
4.1. Về đánh giá tác động chính sách trước khi ban hành (RIA và ĐMC) 92
4.2. Về đánh giá tác động chính sách sau khi ban hành 94
Phần III. THỬ NGHIỆM ĐÁNH GIÁ TÁC ĐỘNG ĐỐI VỚI MÔI TRƯỜNG CỦA VIỆC
THỰC HIỆN CHÍNH SÁCH KHAI THÁC,
SỬ DỤNG TÀI NGUYÊN NƯỚC Ở NƯỚC
TA 96
1. Tổng quan chung về quản lý tài nguyên nước ở nước ta 96
1.1. Tiềm năng và thực trạng khai thác, sử dụng tài nguyên nước 96
1.2. Khung chính sách, pháp luật về tài nguyên nước 98
1.3. Tổ chức bộ máy về quản lý tài nguyên nước 106

1.3. Đối tượng sử dụng 165
2. Qui trình thực hiện đánh giá 165
2.1. Nghiên cứu tổng quan về tình hình khai thác, sử dụng tài nguyên 165
2.2. Nghiên cứu chính sách về khai thác, sử dụng tài nguyên 168
2.3. Thực hiện đánh giá tác động lên môi trường của việc thực hiện chính sách khai thác, sử
dụng tài nguyên 168
3. Các phương pháp, công cụ sử
dụng trong đánh giá 175
3.1. Các phương pháp/cách tiếp cận 175
3.2. Các công cụ sử dụng 176
KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ 178
TÀI LIỆU THAM KHẢO 181
PHỤ LỤC 187
Phụ lục 1. Danh mục các văn bản pháp luật về quản lý tài nguyên nước 188
Phụ lục 2. Kế hoạch triển khai thử nghiệm đánh giá tác động chính sách 190
Phục lục 3. Phiếu điều tra (các sở, ban, ngành) 194
Phục lục 4. Phiếu đ
iều tra (các dự án thủy điện) 197
Phụ lục 5. Báo cáo khảo sát thực tế 199
3
DANH MỤC BẢNG
Bảng 1. So sánh giữa RIA và PIR 19
Bảng 2. Các loại tác động cần cân nhắc khi đánh giá phương án chính sách 22
Bảng 3. Các phương pháp phân tích kinh tế chính trong RIA 23
Bảng 4. Các bước triển khai thực hiện PIR 25
Bảng 5. Các bước thực hiện ĐMC ở CH Séc 44
Bảng 6. 10 nghiên cứu ĐMC trong quản lý tài nguyên nước của Ngân hàng Thế


4
DANH MỤC HÌNH
Hình 1. Chu trình chính sách ROAMEF

11
Hình 2. Đánh giá tác động chính sách trong chu trình xây dựng chính sách
12
5
NHỮNG NGƯỜI THỰC HIỆN

TS. Nguyễn Trung Thắng, Viện CLCSTNMT – Chủ nhiệm Đề tài
ThS. Hoàng Hồng Hạnh, Viện CLCSTNMT
ThS. Dương Thị Phương Anh, Viện CLCSTNMT
ThS. Nguyễn Ngọc Tú, Viện CLCSTNMT
CN. Trương Thúy Mai, Viện CLCSTNMT
ThS. Nguyễn Thị Thùy Dương, Viện CLCSTNMT
ThS. Nguyễn Sỹ Linh, Viện CLCSTNMT
CN. Nguyễn Thị Nhung, Viện CLCSTNMT
TS. Thái Văn Tiến, Cục Quản lý tài nguyên nước
ThS. Lê Hoài Nam, Cục Thẩm định và đánh giá tác động môi trường

IPCC Ban liên chính phủ về biến đổ
i khí hậu
IWRM Quản lý tổng hợp tài nguyên nước
KHĐT Kế hoạch và Đầu tư
KTXH Kinh tế - xã hội
KTTĐ Kinh tế trọng điểm
LVS Lưu vực sông
NN&PTNT Nông nghiệp và Phát triển nông thôn
OECD Tổ chức Hợp tác và Phát triển Kinh tế
PIR Đánh giá tác động chính sách (Policy Impact Review)
PPP Chính sách, quy hoạch/kế hoạch, chương trình
RIA Đánh giá tác động văn bản (Regulatory Impact Assessment)
SEMLA Dự án tăng cường năng lực quản lý đất đai và môi trườ
ng
(của Thụy Điển hỗ trợ Bộ Tài nguyên và Môi trường)
TNMT Tài nguyên môi trường
UBLVS Ủy ban lưu vực sông
UNEP Chương trình môi trường Liên hợp quốc
USAID Cơ quan hỗ trợ phát triển Hoa Kỳ
VBQPPL Văn bản quy phạm pháp luật
VHTTDL Văn hóa, Thể thao, Du lịch
VSMTNT Vệ sinh môi trường nông thôn
WB Ngân hàng Thế giới 7
LỜI NÓI ĐẦU

Trong những năm gần đây, để đạt được mục tiêu phát triển bền vững, vấn đề
lồng ghép các mục tiêu môi trường vào chính sách quản lý đang ngày càng được

Mục tiêu tổng quát của Đề tài là: Từ cơ sở lý luận và thực tiễn, xây dựng
phương pháp luận về đánh giá tác động lên môi trường của chính sách khai thác, sử
dụng tài nguyên làm cơ sở cho việc hoàn thiện chính sách để hạn chế, khắc phục ô
nhiễm, suy thoái môi trường, hướng tới phát triển bền vững ở nước ta.
Mục tiêu cụ thể c
ủa Đề tài bao gồm: (i) Nghiên cứu cơ sở lý luận và kinh
nghiệm quốc tế về đánh giá tác động lên môi trường của chính sách khai thác, sử
dụng tài nguyên thiên nhiên; (ii) Rà soát, tổng kết thực tiễn, nghiên cứu, thử
nghiệm đánh giá tác động môi trường của chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên
thiên nhiên lên môi trường ở nước ta và; (iii) Kiến nghị, đề xuất phương pháp luận
về đánh giá tác động lên môi trường của các chính sách khai thác, sử dụng tài
nguyên thiên nhiên ở
nước ta. 8
Vấn đề đặt ra cần giải quyết của Đề tài:
Về mặt cơ sở lý luận, đánh giá tác động đối với môi trường của chính sách
được chia thành 02 loại: (i) Đánh giá tác động môi trường của chính sách trước khi
ban hành và; (ii) Đánh giá tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính
sách sau khi ban hành. Đối với loại thứ nhất, ở nước ta đã có các công cụ đánh giá
tác động văn bản (RIA)
đối với các dự án luật, pháp lệnh và nghị định và đánh giá
môi trường chiến lược (ĐMC) đối với các dự án chiến lược, quy hoạch, kế hoạch
(CQK), còn đối với loại thứ hai thì chưa có phương pháp luận cụ thể.
Vì vậy, trọng tâm của Đề tài là xây dựng phương pháp luận về đánh giá
tác động đối với môi trường của việc thực hiện chính sách khai thác, sử d
ụng
tài nguyên sau khi ban hành ở nước ta, trong đó hướng tới việc xây dựng quy
trình thực hiện đánh giá tác động.

9
Phần IV. Đề xuất phương pháp luận về đánh giá tác động đối với môi
trường của việc thực hiện chính sách khai thác, sử dụng tài nguyên ở nước ta
Với mục tiêu, nội dung nhiệm vụ đặt ra, đây là một đề tài nghiên cứu khó,
với phạm vi, đối tượng nghiên cứu rộng. Báo cáo tổng hợp của Đề tài, vì vậy, chắc
sẽ không tránh khỏi những thiếu sót. Nhóm tác giả thực hiện
Đề tài mong nhận
được các ý kiến góp ý của các chuyên gia, các nhà quản lý… để Báo cáo được
hoàn thiện hơn.

CÁC TÁC GIẢ


2
.
Theo Từ điển Pháp – Việt về Pháp luật và hành chính thì chính sách là
“Tổng thể các phương sách, các hình thức hoạt động của các giai cấp, các đảng
phái, các tổ chức xã hội, các dân tộc với mục đích căn bản là giành chính quyền
nhà nước, cầm quyền và sử dụng chính quyền để cai trị, quản lý xã hội theo lý
tưởng, đường lối, lợi ích của giai cấp, đảng phái, dân tộc mình; hoạt động của nhà
nước để giữ vững chủ quyền, độc lập và lợi ích của quốc gia và phát triển các mối
quan hệ quốc tế với các quốc gia khác”
3
.
Trong Giáo trình khoa học chính sách, tác giả Vũ Cao Đàm cho rằng“Chính
sách là tập hợp biện pháp được thể chế hóa mà một chủ thể quyền lực, hoặc chủ
thể quản lý đưa ra, trong đó tạo sự ưu đãi một hoặc một số nhóm xã hội, kích thích
vào động cơ hoạt động của họ, định hướng hoạt động của họ nhằm thực hiện mộ
t
mục tiêu ưu tiên nào đó trong chiến lược phát triển của một hệ thống xã hội”.
4

Về mối liên hệ giữa chính sách và văn bản pháp luật, có thể thấy rằng chính
sách được quy định, được thể hiện, được công bố bởi các văn bản pháp luật và theo
như tác giả Vũ Cao Đàm, các văn bản pháp luật chính là những “vật mang chính
sách”
5
. Một văn bản pháp luật có thể chứa đựng một hoặc nhiều chính sách, ví dụ
như Luật Tài nguyên nước 2012 có các quy định về chính sách khai thác, sử dụng
tài nguyên nước (cho sinh hoạt, cho nông nghiệp, cho thủy điện ), chính sách bảo
vệ tài nguyên nước, chính sách tài chính về tài nguyên nước Ngược lại, một
chính sách lại có thể được thể hiện qua nhiều văn bản pháp luật, ví dụ, chính sách


các giai đoạn như sau:
• Xác định vấn đề (Agenda – setting);
• Xây dựng chính sách (Policy formulation);
• Ra quyết định (Decision making);
• Thực hiện chính sách (Implementation) và;
• Đánh giá (Evaluation)
6

Theo Tài liệu Sách xanh – Thẩm định và Đánh giá ở Chính phủ (The Green
Book – Appraisal and Evaluation in Central Government) của Bộ Tài chính,
Vương quốc Anh, việc xây dựng chính sách thường được thực hiện thông qua một
chu trình chính sách (policy cycle), với các hoạt động/công đoạn như sau:
• (i) Nghiên cứu/xác định sự cần thiết (Rationale);
• (ii) Xác định mục tiêu (Objectives);
• (iii) Thẩm định/đánh giá tác động (Appraisal);
• (iv) Giám sát thực hiện (Monitoring);
• (v) Đánh giá quá trình thực hi
ện (Evaluation) và;
• (vi) Phản hồi (Feedback).
Chu trình này thường được gọi là ROAMEF và được trình bày ở Hình 1
7
dưới đây. 6
W. Jann and K. Wegrich, Theories of the Policy Cycle, Handbook of Public Policy Analysis – Theory, Politics and
Methods, CRC Press, trang 43-62.
7
HM Treasury, The Green Book, Appraisal and Evaluation in Central Government.


Assessment Toolkit) và Tổng quan về đánh giá tác động chính sách (Impact
Assessment Overview).
Theo đó, “đánh giá tác động chính sách là:
(i) một quá trình liên tục nhằm xác định nguyên nhân về việc can thiệp
(chính sách) của Chính phủ, so sánh các phương án để đạt được mục tiêu và biết
được các hậ
u quả của một đề xuất chính sách và;
(ii) là công cụ nhằm hỗ trợ việc xây dựng chính sách thông qua đánh giá chi
phí-lợi ích và những rủi ro của một đề xuất chính sách có thể có đối với cộng đồng,
doanh nghiệp, môi trường và toàn xã hội về lâu dài”.
88
HM Government, Impact Assessment Overview, 8/2011.
Sự cần thiết
(
Rationale
)
Phản hồi
(
Feedback
)

Đánh giá
(
Evaluation
)

Mục tiêu


Ghi chú: - RRC: Ủy ban kiểm soát văn bản (Reducing Regulation Committee)
- RPC: Ủy ban chính sách (Regulatory Policy Committee)

Hình 2. Đánh giá tác động chính sách trong chu trình xây dựng chính sách
(Nguồn: Impact Assessment Guidance, HM Government, 2011)

Xây dựng chính sách
Xác định lý do can thiệp và các mục tiêu của chính
sách. (Kết hợp với RRC)
Xây dựng các phương án chính sách
Nhận dạng và phát triển các phương án, chi phí
b
an đầu và các lợi ích. (Kết hợp với RRC)
Tham vấn các bên liên quan
Chắt lọc các phương án lựa chọn, chi phí và lợi
ích. Xây dựng Đề xuất chính sách
Xây dựng Đề xuất cuối cùng


Quốc hội yêu
cầu chỉnh sửa
Ý kiến của RPC
RRC thông qua
Công bố
b
áo cáo
Công bố
ban hành
chính
sách
Không
Có
Không 14
Theo Hướng dẫn đánh giá tác động chính sách – Impact Assessment
Guidance, đánh giá tác động chính sách là một trong những hoạt động bắt buộc
phải thực hiện trong quá trình xây dựng chính sách. Quy trình xây dựng chính sách
được giới thiệu cụ thể như ở Hình 2 và bao gồm có hai loại hình đánh giá tác động
chính sách, đó là: (i) đánh giá tác động trước khi ban hành chính sách (ex-ante
assessment, còn được gọi là đánh giá tác động văn bản pháp luật - Regulatory
Impact Assessment - RIA) và; (ii) đánh giá tác động việc thực hiện chính sách sau
khi ban hành (ex-post assessment hay Policy Impact Review –PIR- hay là
evaluation)
9
.
Theo H. Wollmann, đánh giá chính sách (policy evaluation) bắt đầu được

đánh giá chính sách và như vậy cũng có thể phân thành hai loại trước và sau khi
ban hành.
Một vấn đề đặt ra là cần phân biệt như thế nào giữa đánh giá chính sách và
đánh giá văn bản pháp luật. Thông qua tìm hiểu cơ sở lý luận và kinh nghiệm áp
dụng ở nhiều nước, nhóm nghiên cứu nhận thấy rằng, đối với đánh giá trước khi
ban hành, đánh giá/thẩm định (assessment/appraisal) v
ăn bản cũng được coi là

9
HM Government, Impact Assessment Guidance, 8/2011.
10
H. Wollmann, Policy Evaluation and Evaluation Reasearch, Handbook of Public Policy Analysis – Theory,
Politics and Methods, CRC Press, trang 393-402.
11
Vũ Cao Đàm, sđ d., tr. 226. 15
đánh giá tác động chính sách. Trên thế giới, RIA hiện là công cụ phổ biến và quan
trọng, bắt buộc cần thực hiện khi xây dựng một chính sách/văn bản.
Còn đối với đánh giá việc thực hiện chính sách sau khi ban hành thì cần phân
biệt rõ hai trường hợp: (i) đánh giá việc thực hiện một chính sách và; (ii) đánh giá
việc thực hiện một văn bản pháp luật. Trong trường hợp (i) cần lưu ý, như đã đề
cập ở trên, một chính sách có thể được thể hiện, được quy định ở nhiều văn bản
khác nhau, do đó khi xác định vấn đề đánh giá cần xem xét một cách toàn diện và
đầy đủ. Ví dụ, khi đánh giá việc thực hiện chính sách khai thác tài nguyên nước
cho phát triển thủy điện cần phải nghiên cứu các nội dung, khía cạnh của chính
sách này được quy định trong các văn bản pháp luật về tài nguyên nước, về BVMT,
về n
ăng lượng… có liên quan. Trong trường hợp (ii), khi đánh giá việc thực hiện

tạo ra, làm cơ sở để chỉnh sửa, thay thế, hoàn thiện chính sách.

16
1.2. Mục tiêu và nguyên tắc chính của đánh giá tác động chính sách
a) Mục tiêu
Sở dĩ phải phân tích, đánh giá chính sách là vì chính sách là những công cụ
quản lý, có tác động đến nhiều đối tượng và ảnh hưởng lâu dài đến nhiều tổ chức,
cá nhân nên trước khi quyết định, ban hành cần phải phân tích, đánh giá đầy đủ các
nội dung cũng như tính hiệu quả của chính sách.
Mục tiêu chính của đánh giá tác động chính sách là hỗ trợ Chính phủ ban
hành các chính sách có chất lượ
ng cao hơn, hiệu quả hơn thông qua việc xác định
mục tiêu chính sách rõ ràng, khẳng định chắc chắn về sự cần thiết phải ban hành
chính sách, khẳng định được tính khả thi, tính hiệu quả, đảm bảo tính công khai,
minh bạch của chính sách. Theo Raymond & Lê Duy Bình (2007) thì việc thực
hiện RIA là nhằm giúp xác định mục tiêu của văn bản được rõ ràng, khẳng định sự
cần thiết phải ban hành văn bản quy phạm pháp luật, khẳng đị
nh được tính khả thi,
đảm bảo tính công khai, minh bạch của văn bản pháp luật
12
. Còn thực hiện PIR
chính là nhằm đánh giá tính hiệu quả của chính sách sau một thời gian thực hiện để
làm cơ sở cho việc chỉnh sửa, hoàn thiện.
Một cách tổng quát, một chính sách có chất lượng cao cần:
- Giảm thiểu tác động (có tính tiêu cực) tới xã hội và doanh nghiệp: các biện
pháp pháp luật cần đảm bảo tính tối thiểu, đủ để đạt được các kết quả dự kiến.
- Được xây d

hóa, xã hội. Khi phân tích đánh giá chính sách phải đặt mối quan hệ với các chính
sách khác. Phải phân tích toàn bộ nội dung của chính sách, phân tích các thành tựu
đạt được, các mặt hạn chế yếu kém và nguyên nhân.
- Nguyên tắc lịch sử cụ thể: Khi phân tích đánh giá chính sách phải đặt trong
những đi
ều kiện hoàn cảnh lịnh sử nhất định. Nhà phân tích, đánh giá phải có quan
điểm lịch sử. Trong quá trình phân tích, không phân tích chung chung mà phải cụ
thể , gắn với sự vật, hiện tượng, các đối tượng cụ thể.
- Nguyên tắc kết hợp: Khi phân tích một chính sách thì phải phân tích nhiều
bộ phận, nhiều chủ thể, nhiều đối tượng khác nhau, vì vậy sau khi phân tích phải
kết hợp các bộ phận với nhau.
Ngoài ra, để thực hiện thành công quá trình đánh giá tác động chính sách nói
chung, một số nguyên tắc chính phải được đảm bảo sau đây:
- Đánh giá tác động chính sách phải được bắt đầu ngay từ giai đoạn đầu của
quá trình xây dựng chính sách trước khi cơ quan có thẩm quyền quyết định có cần
can thiệp hay không và cần can thiệp như thế nào. RIA phải được thiết kế, lập kế
hoạch rõ ràng. Không nên thực hiện RIA sau khi đã hoàn thành việ
c soạn thảo văn
bản, vì như thế những phân tích trong RIA chỉ là đánh giá phương án đã được lựa
chọn, chứ không phải là so sánh các phương án khác nhau nhằm tìm ra một giải
pháp tối ưu.
- Báo cáo đánh giá tác động chính sách là một báo cáo liên tục được cập nhật
trong quá trình xây dựng chính sách. Thông thường, khi mới được định hình, nội
dung đánh giá tác động chính sách nên đơn giản và trong quá trình thực hiện sẽ dần
dần được bổ sung, đ
iều chỉnh. Vì vậy, phải thường xuyên cập nhật nội dung báo
cáo, đánh giá lại các phương án, kiểm tra lại các giả định, các phân tích rủi ro.
- Phải thường xuyên tham vấn ý kiến các chuyên gia, các bên liên quan, huy
động sự tham gia rộng rãi của nhiều đối tượng, qua đó minh bạch hóa quá trình xây
dựng chính sách. Đánh giá tác động chính sách và quá trình tham vấn là các hoạt

Ở Vương quốc Anh, như trên đã đề cập, trong các năm 2010-2011, các bộ đã
ban hành những hướng dẫn, sổ tay về đánh giá tác động chính sách rất cụ thể. Bộ
Tài chính (HM Treasury) đã ban hành cu
ốn Sách Xanh – Thẩm định và Đánh giá ở
chính quyền trung ương, năm 2010 (The Green Book – Appraisal and Evaluation
in Central Government) nhằm hướng dẫn việc thẩm định (chính là RIA) và đánh
giá chính sách. Bộ Kinh doanh, Sáng tạo và Kỹ năng cũng đã xác định RIA “là một
công cụ được nhà hoạch định chính sách sử dụng để đánh giá và trình bày những
lợi ích, chi phí và rủi ro có thể có của một dự thảo luật/đề xuất chính sách đối với
khu vực Nhà n
ước và tư nhân”. đồng thời, RIA cũng là “một công cụ giúp nhà
hoạch định chính sách đánh giá cẩn trọng về việc chính phủ có nên can thiệp (bằng
chính sách) hay không, và dự đoán trước những tác động của sự can thiệp đó”
15
.
RIA có thể đánh giá vừa tổng thể, toàn diện, vừa mang tính từng phần. Tổng
thể và toàn diện nghĩa là đánh giá tác động trên tất cả các mặt, các khía cạnh. Từng
phần nghĩa là RIA có thể được thực hiện đối với một khía cạnh như tác động lên
môi trường hay tác động lên kinh tế, xã hội…. Thực tế đã chứng minh rằng, nếu
RIA được thực hiện ở giai đoạ
n sớm của quá trình xây dựng và ban hành văn bản
thì RIA sẽ có tác dụng hỗ trợ rất lớn cho việc nâng cao chất lượng của hoạt động
xây dựng và ban hành văn bản pháp luật.
Hiện nay, RIA là một công cụ không thể thiếu đối với quy trình làm luật của
hầu hết các quốc gia trên thế giới. Mối quan tâm đến RIA ngày càng lớn, không chỉ
ở các quốc gia phát triển mà còn đối với các nước đang phát triển. Ở Anh và m
ột số
nước châu Âu, RIA là một yêu cầu bắt buộc khi xem xét một dự thảo chính sách
có được thông qua hay không, ở đó RIA được sử dụng đồng bộ, khoa học và có
tính tương tác rất cao đối với chính sách công của quốc gia với các chính sách dự

Tuy nhiên, nhìn chung, "đánh giá tác động chính sách" vẫn còn là vấn đề khá
mới mẻ và chưa phổ biến ở nước ta, và cho đến nay mới chỉ có một số văn bản đã
thực hiện RIA như Luật Đầu tư và Luật Doanh nghiệp 2005, Dự thảo Luật nuôi con
nuôi 2008, Luật Bồi thường Nhà nước 2009

b) Đánh giá tác động của việc thực hiện chính sách sau khi ban hành
(PIR)
Đánh giá tác động chính sách sau khi ban hành (PIR) cũng là một công đoạn
quan trọng của quá trình xây dựng và hoàn thiện chính sách, là việc rà soát, đánh
giá chính sách sau khi thực hiện, nhằm xác định các tác động trên thực tế, xem xét
cái gì đã diễn ra như mong đợi, điều gì cần phải cải thiện và những chính sách khác
có thể học hỏi từ phương pháp đã sử dụng.
Bộ Tài chính của Vươ
ng quốc Anh đã ban hành Hướng dẫn về đánh giá
chính sách sau khi ban hành (The Magenta Book – Guidance for evaluation). Theo
đó PIR là “một quá trình khách quan để biết một chính sách đã được thực hiện như
thế nào, đã có hiệu quả gì, cho ai, như thế nào và tại sao”
17
. PIR cần được hướng
dẫn chi tiết đối với từng loại chính sách và cần được đưa vào trong chu trình xây
dựng chính sách. Nếu PIR được tính đến và đưa vào trong quá trình xây dựng/hoàn
thiện chính sách càng sớm thì sẽ càng tốt hơn cho việc đánh giá. Thực hiện một
PIR tốt đồng nghĩa với việc sẽ xác định được chính sách đề ra đã tốt chưa, đã được
thực hiện theo như dự kiến ban đầ
u chưa và các nguồn lực có được sử dụng hiệu
quả không. Từ đó PIR sẽ là cơ sở, nền tảng cho việc hiệu chỉnh lại chính sách. Nếu
không thực hiện PIR, hoặc thực hiện không tốt thì các nhà hoạch định chính sách

16
Bộ Tư pháp, Dự thảo Sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, 01/2010.

Như vậy, rõ ràng là có sự khác biệt giữa RIA và PIR mặc dù cả hai đều là
đánh giá tác động chính sách. Đó là sự khác biệt về mục đích, phướng pháp, kỹ
thuật áp dụng, thời điểm th
ực hiện, sử dụng kết quả… Các sự khác biệt này đã
được tổng hợp như trong Tài liệu Sách Xanh – Thẩm định và Đánh giá ở chính
quyền trung ương. như ở Bảng 1.

Bảng 1. So sánh giữa RIA và PIR

Đánh giá trước ban hành
(Thẩm định/RIA)
Đánh giá sau ban hành
(PIR)
Mục đích
Đánh giá trước khi ban hành; xem xét
sự cần thiết; dự báo các tác động mà
can thiệp chính sách có thể mang lại.
Đánh giá sau khi chính sách được thực
hiện, xem xét tầm quan trọng và mức độ
tác động của việc thực hiện chính sách.
Áp dụng
Các dự án, chính sách và chương trình Các dự án, chính sách và chương trình
Thời gian
thực hiện
Trước khi thực hiện dự án/chính sách - Trong suốt quá trình thực hiện.
- Sau khi thực hiện.
Dữ liệu Dự báo - Dữ liệu hiện tại và trong quá khứ, những
ước tính và kết quả thực tế, ước tính thực
tế và đối chứng (counterfactual)
Phương

Theo Dự thảo Sổ tay hướng dẫn thực hiện đánh giá tác động VBQPPL của
Bộ Tư pháp
18
nội dung của một báo cáo RIA gồm 7 phần chính và được thực hiện
theo các bước như sau:
Bước 1: Xác định vấn đề cần giải quyết
Một chính sách đưa ra là nhằm giải quyết một vấn đề cụ thể mà chính phủ
hướng tới. Vì vậy các nhà xây dựng chính sách cần phải hiểu rõ vấn đề cần được
xử lý, hiểu rõ mục tiêu cần đạt được của chính sách/văn b
ản và phải nhận thức
được các chi phí – lợi ích mà chính sách gây ra. Cần phải hiểu được cơ sở, nguyên
nhân, bản chất của vấn đề; xác định các nhóm lợi ích bị ảnh hưởng và quan điểm
của họ; xác định được động cơ của các nhóm đối tượng liên quan.
Bước 2: Xác định mục tiêu/mục đích của dự thảo văn bản
Cần xác định rõ quy định của dự thả
o văn bản nhằm đạt được mục tiêu hay
kết quả nào, và làm thế nào để đạt được mục tiêu này. Mục tiêu nên dễ hiểu và đo
đếm được. Đối với các vấn đề phức tạp, có thể đặt ra một mục tiêu mang tính tổng
thể và sau đó là các mục tiêu chi tiết. Tuy nhiên các mục tiêu cần đáp ứng các tiêu
chí SMART hoặc thậm chí phải là tiêu chí SMATER (S – cụ thể; M – có thể đo
được; A – có thể đạt đượ
c; R – thích hợp; T – có mốc thời gian cụ thể; E – hợp lý;
R – có cơ sở nghiên cứu).
Bước 3: Xây dựng các phương án
Để giải quyết vấn đề đặt ra, các nhà xây dựng chính sách cũng phải xem xét
các phương án để xử lý vấn đề. Các phương án cần được so sánh với cả phương án
“không làm gì/không can thiệp” và các phương án mà không cần sử dụng đến văn
bản chính sách. Tiếp theo là việc lựa chọn giữa các phương án, thông qua loại bỏ
năng của cải cách, và (ii) phù hợp
với trình độ, nguồn lực và thông tin hiện có của tổ
chức tiến hành đánh giá.

Cần miêu tả các tác động tích cực và tiêu cực dự kiến của từng phương
án, trong đó nên tập trung vào các tác động lớn, tác động chính như về kinh tế,
xã hội, môi trường, hệ thống pháp luật, ngân sách nhà nước, quyền và nghĩa vụ
của công dân Các chi phí và lợi ích cần được định lượng trong các trường hợp
có thể. Việc
đánh giá cần đầy đủ, bao gồm cả chi phí và lợi ích kinh tế, chi phí an
toàn, y tế,
môi trường, xã hội. Cũng cần xác định mức độ yêu cầu về thực hiện
văn bản
pháp luật đó khi đánh giá lợi ích tiềm năng.
Các loại hình tác động có thể được mô tả như trong Bảng 2. 23
Bảng 2. Các loại tác động cần cân nhắc khi đánh giá phương án chính sách
(Nguồn: Dự thảo Sổ tay hướng dẫn đánh giá tác động văn bản quy phạm pháp luật, Bộ Tư pháp, 01/2010)

Kinh tế Ngân sách
Nhà nước
Xã hội Môi trường
Mô tả
tác
động
Tác động tới khu vực tư nhân và
các doanh nghiệp
Tác động tới Ngân sách

Chi phí cho người dân và xã hội trong:
• Tăng giá tiêu dùng và chi phí
• Tăng thất nghiệp
• Giảm thu nhập hộ gia đình
• Giảm cơ hội làm thay đổi vị trí
trong xã hội của người dân
• Sức khỏe người dân giảm sút hoặc
tăng các nguy cơ về sức khỏe
• Làm tăng hoặc gây ra sự phân biệt
đối xử cho một nhóm trong xã hội
(ví dụ phân biệt về giới, dân tộc,
tuổi…)
• Tăng ô nhiễm môi
trường, bao gồm ô
nhiễm không khí,
nước, đất và tác động
tới động vật hoang dã.
• Tàn phá hoặc lãng phí
tài nguyên
• Chi phí làm sạch lại
môi trường khi bị ô
nhiễm.

Ví dụ
về lợi
ích
(tác
động
tích
cực)

định cho người dân
• Giảm ô nhiễm môi
trường, bao gồm ô
nhiễm không khí,
nước, đất và tác động
tới động vật hoang dã.
• Góp phần đảm bảo tính
bền vững của tài
nguyên
• Tiết kiệm chi phí giải
quyết ô nhiễm tiềm
tàng hoặc thực tế. 24
Về các phương pháp phân tích kinh tế để định lượng các tác động của phương
án chính sách, thường sử dụng các phương pháp như phân tích rủi ro, phân tích lợi
ích – chi phí, phân tích về tính tiết kiệm chi phí Các phương pháp này được mô tả
như ở Bảng 3.
Bảng 3. Các phương pháp phân tích kinh tế chính trong RIA
Phương pháp Mô tả Điểm lợi Điểm bất lợi
Phân tích rủi ro Đánh giá định lượng
về mức độ rủi ro của
đề xuất cải cách
Đưa ra một số chỉ số
đánh giá liệu đề xuất
chính sách có thể sẽ có
hiệu quả hay không
nhằm giảm bớt rủi ro.
Thừa nhận tính chất

chi phí có thể không được đo
lường, tính toán và không
được đưa vào trong đánh giá.
Tiêu chí này có thể kém
thuyết phục nếu như các tác
động mang tính phân bổ
(distributional impacts) cao.
Phân tích về
tính tiết kiệm
chi phí
Tính toán chi phí theo
đơn vị lợi ích đối với
từng đề xuất.
Loại bỏ các đề xuất có
chi phí cao ra khỏi danh
sách được xem xét.
Không giải quyết được vấn
đề lựa chọn phương án mang
lại lợi ích tối ưu.
Nguồn: R. Mallon, Cẩm nang thực hiện một quá trình RIA, 2005
Bước 5: Tham vấn các bên liên quan
Cần xây dựng kế hoạch cho quá trình tham vấn trong đó cần xác định các
bên liên quan sẽ được lấy ý kiến và việc lấy ý kiến sẽ được thực hiện như thế nào.
Cần tạo điều kiện cho các bên liên quan dễ dàng tham gia ý kiến hơn: nêu rõ các
vấn đề chính như số liệu, thông tin và giả định còn thiếu và cần thu thập thêm ý
kiến.
Việc tham vấn có thể thực hiện thông qua các hình thức tổ chứ
c hội thảo, lấy
ý kiến bằng văn bản, phỏng vấn chuyên gia, lấy ý kiến qua website tùy theo từng
đối tượng được tham vấn. Ngoài ra, quá trình thực hiện tham vấn cần lưu ý đến các