ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT
ĐỖ GIA THẮNG
HOÀN THIỆN HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG DỰ ÁN LUẬT
CỦA CHÍNH PHỦ ĐÁP ỨNG YÊU CẦU XÂY DỰNG
NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở NƯỚC TA
TRONG GIAI ĐOẠN HIỆN NAY LUẬN VĂN THẠC SỸ LUẬT HỌC
1.3. Hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ
1.3.1. Một số nguyên tắc cơ bản của hoạt động xây dựng dự án luật
của Chính phủ
1.3.2. Quy định của pháp luật về hoạt động xây dựng dự án luật của
Chính phủ
1.4. Hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ ở một số nước trên
thế giới
1.4.1. Thái Lan
1.4.2. Nhật Bản
1.4.3. Trung Quốc
Trang
1
2
8
8
8
11
14
14
15
19
19
Chương 3. MỘT SỐ KIẾN NGHỊ NÂNG CAO CHẤT LƯỢNG HOẠT ĐỘNG
XÂY DỰNG DỰ ÁN LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ ĐÁP ỨNG YÊU CẦU
XÂY DỰNG NHÀ NƯỚC PHÁP QUYỀN Ở VIỆT NAM HIỆN NAY
3.1. Các quan điểm, nguyên tắc nâng cao chất lượng xây dựng dự án
35
39
39
40
43
45
45
46
48
58
67
70
71
72
73
78
79
81
81
81
82
82
83
83
83
84
85
85
86
86
88
88
89
94
3.3.4. Nâng cao chất lượng hoạt động thẩm định của Bộ Tư pháp và
hoạt động thẩm tra của Văn phòng Chính phủ 1
DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT Ký hiệu các chữ viết tắt
Chữ viết đầy đủ
- BST:
- CTXDL,PL:
- Luật BHVBQPPL:
- NNPQ:
- SKLP:
- UBTVQH:
- VPCP:
- XHCN:
Ban soạn thảo
chương trình xây dựng luật, pháp lệnh
Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật
nhà nước pháp quyền
sáng kiến lập pháp
Uỷ ban thường vụ Quốc hội
Văn phòng Chính phủ
xã hội chủ nghĩa
3
tng Chớnh ph phờ duyt ti Quyt nh s 136/2001/Q-TTg ngy 17 thỏng 9
nm 2001 khng nh vic tip tc i mi quy trỡnh xõy dng v ban hnh vn
bn phỏp lut, khc phc tớnh cc b trong vic chun b, son tho cỏc vn
bn; cao trỏch nhim ca tng c quan trong quỏ trỡnh xõy dng th ch;
phỏt huy dõn ch, huy ng trớ tu ca nhõn dõn nõng cao cht lng vn
bn quy phm phỏp lut v nghiờn cu i mi phng thc, quy trỡnh xõy
dng phỏp lut t khõu u cho n khõu Chớnh ph xem xột, quyt nh hoc
thụng qua trỡnh Quc hi [20]. Chớnh vỡ vy, mt lot cỏc vn lý lun
cng nh thc tin t ra trong vic hon thin hot ng xõy dng d ỏn lut
ca Chớnh ph cn c nghiờn cu, gii quyt, gúp phn nõng cao hn na cht
lng hot ng lp phỏp ca Quc hi v cụng tỏc qun lý, iu hnh t nc
ca Chớnh ph.
2. Tỡnh hỡnh nghiờn cu
Theo dừi cỏc cụng trỡnh nghiờn cu hoc ti liu liờn quan n hot ng
xõy dng d ỏn lut ca Chớnh ph, thy nh sau:
a, Mt s ti khoa hc cp B cú liờn quan nh sau:
- Vn phũng Chớnh ph cú ti: Nõng cao cht lng cỏc d ỏn lut,
phỏp lnh do Chớnh ph chun b, trỡnh Quc hi, UBTVQH, ti nghiờn cu
khoa hc cp B, mó s 04/H-NCKH, thỏng 4/2006. H Ni [51].
- Vn phũng Quc hi cú ti "Xõy dng tiờu chớ ỏnh giỏ cht lng d
ỏn lut, phỏp lnh", ti nghiờn cu khoa hc cp B, H Ni [53].
b, Mt s sỏch tham kho, lun ỏn, lun vn, bỏo cỏo cú liờn quan nh sau:
- S hn ch quyn lc nh nc ca PGS.TS Nguyn ng Dung [29];
- Bỏo cỏo ca Vn phũng Chớnh ph v cụng tỏc xõy dng, ban hnh vn
bn quy nh chi tit v hng dn thi hnh lut, phỏp lnh [50].
c, Một số bài viết chuyên đề đăng tải trên các báo và tạp chí gần đây:
4
- “Nhận diện NNPQ” của PGS.TS Hoàng Thị Kim Quế [39];
Các tài liệu tham khảo nói trên chủ yếu đề cập đến quy trình xây dựng luật
của của một số nước.
Tóm lại, liên quan đến hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ đáp
ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt Nam giai đoạn hiện nay có
thể tìm thấy ở một số đề tài khoa học, luận án tiến sỹ, thạc sỹ hoặc các bài viết
tại các tạp chí, báo chuyên ngành. Tuy nhiên, các công trình này hoặc nghiên
cứu ở phạm vi rộng quy trình xây dựng luật, pháp lệnh từ sáng kiến lập pháp cho
đến khi được Quốc hội thông qua, hoặc lại chỉ tập trung nghiên cứu một số khía
cạnh trong hoạt động xây dựng pháp luật. Do đó các vấn đề về hoạt động xây
dựng dự án luật của Chính phủ chưa được nghiên cứu sâu, toàn diện. Như vậy,
đề tài này không trùng lặp với các đề tài nghiên cứu trước đây về quy trình lập
pháp.
3. Mục đích nghiên cứu của luận văn
Nghiên cứu luận văn nhằm mục đích:
- Làm rõ khái niệm NNPQ, pháp luật trong NNQP và vai trò của hoạt
động xây dựng pháp luật trong NNQP, tìm ra những yếu tố ảnh hưởng và những
hạn chế, bất cập trong hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ hiện nay.
- Đưa ra những quan điểm, nguyên tắc, các giải pháp chung cũng như giải
pháp cụ thể nhằm nâng cao chất lượng xây dựng dự án luật của Chính phủ đáp
ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
4. Đối tượng và phạm vi nghiên cứu
Đối tượng nghiên cứu bao gồm các quan hệ xã hội nói chung và các quan
hệ về xây dựng pháp luật trong NNPQ. Luận văn tập trung nghiên cứu các vấn
6
đề lý luận và thực tiễn về hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ, tham
khảo quy trình lập pháp của một số quốc gia trên thế giới, từ đó có sự so sánh,
tổng hợp để rút ra những đề xuất, kiến nghị đối với hoạt động xây dựng dự án
luật của Chính phủ ở Việt Nam trong giai đoạn hiện nay.
5. Phương pháp nghiên cứu
Chương 3. Một số kiến nghị nâng cao chất lượng hoạt động xây dựng dự
án luật của Chính phủ đáp ứng yêu cầu xây dựng nhà nước pháp quyền ở Việt
Nam hiện nay. 8
Chương 1. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ HOẠT ĐỘNG XÂY DỰNG
DỰ ÁN LUẬT CỦA CHÍNH PHỦ TRONG ĐIỀU KIỆN XÂY DỰNG NHÀ
NƯỚC PHÁP QUYỀN XHCN VIỆT NAM
1.1. Nhà nước pháp quyền và vai trò của hoạt động xây dựng pháp luật
trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền Việt Nam hiện nay
1.1.1. Khái niệm và các nội dung cơ bản được thừa nhận trong Nhà nước
pháp quyền.
1.1.1.1. Khái niệm
Tổng kết quá trình phát triển lịch sử, nhân loại đã rút ra một phương thức
tổ chức quyền lực công cộng được coi là tối ưu và đáp ứng được các yêu cầu của
dân quyền. Phương thức đó được gọi là NNPQ. Theo đó, NNPQ là một phương
thức tổ chức và vận hành quyền lực công cộng (tồn tại dưới hình thức nhà nước
và pháp luật), dựa trên sự đúc kết những kỹ năng hợp lý và tinh thần dân chủ
trong quản lý xã hội.
Cần phân biệt NNPQ với kiểu nhà nước. Về thực chất, kiểu nhà nước nhấn
mạnh đến bản chất chính trị của quyền lực công cộng trong mối liên hệ chặt chẽ và
biện chứng với giai cấp thống trị và với phương thức sản xuất xã hội. Trong khi đó,
NNPQ là phương thức tổ chức và vận hành quyền lực công cộng theo các nguyên tắc
tất cả quyền lực thuộc về nhân dân; phục tùng tính tối cao của pháp luật; phân công
quyền năng; bảo vệ nhân quyền; dân chủ; công bằng. Đó là phương thức tổ chức nhà
nước và pháp luật sao cho những quyền lực công cộng ấy mang đúng bản chất của
dân, do dân và vì dân. Mặc dù giữa kiểu nhà nước và phương thức tổ chức nhà nước có
mối liên hệ hữu cơ, nhưng chúng vẫn có tính độc lập tương đối, để có thể coi như
của mỗi chế độ chính trị. NNPQ bản thân nó không phải là bản chất của bất kỳ
một Nhà nước nào.
1.1.1.2. Một số nội dung cơ bản được thừa nhận trong NNPQ
a, Đề cao vai trò của pháp luật
Nhà nước quản lý xã hội bằng pháp luật. Các cơ quan, tổ chức và mọi
công dân đều phải nghiêm chỉnh thực hiện các quy định của pháp luật, nếu vi
phạm pháp luật thì đều bị xử lý. Đặc điểm này thể hiện quyền lực của pháp luật
và cũng từ quyền lực của pháp luật mà quyền của con người, quyền của công dân
được bảo đảm thực hiện tốt hơn. “NNQP là nhà nước bị hạn chế quyền lực, mà
phương tiện hạn chế của nhà nước này là các văn bản quy phạm pháp luật, đứng
đầu là bản hiến pháp” [29, tr. 88]. Trong trường hợp này, pháp luật là chuẩn
mực cho hoạt động của các cơ quan, tổ chức và mọi công dân, đồng thời là
chuẩn mực pháp lý cho việc phán xử hành động của các đối tượng này. Vì vậy,
hệ thống pháp luật phải hoàn chỉnh cả về nội dung lẫn hình thức. Trong hệ thống
pháp luật đó, Hiến pháp và các đạo luật của Quốc hội giữ vị trí cao nhất, là công
cụ chủ yếu để điều chỉnh các quan hệ xã hội và quản lý xã hội; cần hạn chế việc
ban hành văn bản dưới luật khi các đạo luật của Quốc hội thực hiện được vai trò
này.
b, Quyền con người, quyền công dân được đề cao và tôn trọng
Ghi nhận và bảo vệ quyền con người, quyền công dân là một nội dung rất
quan trọng của pháp luật trong xã hội hiện nay và cũng là một nội dung không
thể thiếu của thuật ngữ “pháp quyền”. Đặc điểm này làm cho tư tưởng về nhà
nước pháp quyền ngày nay khác với tư tưởng về nhà nước pháp luật trước đây,
đó là: chỉ đề cao vai trò, sức mạnh của pháp luật còn quyền con người bị coi nhẹ.
Thời đại ngày nay, quyền con người, quyền công dân mang đậm tính nhân văn
và nhân đạo, hướng tới vì con người và phục vụ con người.
11
c, Bảo đảm mối quan hệ trách nhiệm qua lại giữa nhà nước và công dân
- Nhà nước phải có trách nhiệm đối với công dân. Trách nhiệm của nhà
NNPQ, quyền lực nhà nước phải được đặt dưới quyền lực pháp luật, pháp luật
đứng trên Nhà nước để điều tiết Nhà nước. Điều này được C.Mác lý giải trong
tác phẩm “Góp phần phê phán triết học pháp quyền Heghen” là do quyền lập
pháp là quyền thiết lập chế độ nhà nước nên nó cao hơn chế độ nhà nước. Một
nhà nước được hợp lý hoá phải được tổ chức trên cơ sở pháp lý do quyền lập
pháp thiết lập. Hiến pháp và các đạo luật tổ chức nên quyền lực công. Chính luật
Hiến pháp thiết lập nên chế độ nhà nước cho nên nó đứng trên Nhà nước, cao
hơn Nhà nước để ràng buộc quyền lực nhà nước. Một nhà nước không được tổ
chức và vận hành trong khuôn khổ của pháp luật là một nhà nước “đứng ngoài
vòng pháp luật”. Đây chính là những ý tưởng cốt lõi của một Nhà nước pháp
quyền. Trong một chế độ dân chủ, Nhà nước là do nhân dân thành lập ra. Quyền
lực của Nhà nước xuất phát từ nhân dân, do nhân dân trao cho [41, tr 8-14]. Mọi
hành vi của nhà nước đều không thể đi ngược lại lợi ích của những người đã tạo
ra nó, có nghĩa là ý chí của nhân dân phải cao hơn ý chí của nhà nước. Quyền lập
pháp được trao cho Quốc hội là người đại biểu của nhân dân, bản chất của lập
pháp là sự tự quy định của nhân dân nên luật pháp đứng cao hơn nhà nước, cũng
có nghĩa là ý chí của nhân dân đứng cao hơn ý chí của Nhà nước. Luật pháp ràng
buộc Nhà nước cũng có nghĩa là ý chí của nhân dân buộc Nhà nước phải phục
tùng. Tóm lại, chính vì pháp luật của NNPQ được xây dựng trong một chế độ
dân chủ đại diện cho ý chí của nhân dân nên pháp luật đó ràng buộc được Nhà
nước.
13
Theo PGS.TS Hoàng Thị Kim Quế thì “Nhận diện NNPQ từ phương diện
lập pháp được thể hiện tập trung ở chất lượng, tính khoa học, nhân văn của các
sản phẩm lập pháp-các đạo luật pháp quyền và ở hiệu lực, hiệu quả của hoạt
động giám sát tối cao của Quốc hội” [39, tr. 18]. Để có được hệ thống pháp luật
đồng bộ, toàn diện, phù hợp với các điều kiện kinh tế-xã hội, đáp ứng những yêu
cầu, đòi hỏi của NNPQ thì vai trò của hoạt động xây dựng pháp luật nói chung
và hoạt động lập pháp nói riêng ở nước ta hiện nay có vai trò hết sức quan trọng.
đảm bảo chất lượng, thể hiện được ý chí, nguyện vọng của nhân dân, phản ánh
được điều kiện chính trị, kinh tế, xã hội và được thể hiện dưới hình thức thống
nhất của kỹ thuật lập pháp.
1.2. Hoạt động lập pháp và thẩm quyền của Chính phủ trong hoạt động xây
dựng các dự án luật
1.2.1. Khái niệm văn bản luật
Điều 1 Luật BHVBQPPL năm 1996 đã được sửa đổi, bổ sung năm 2002
định nghĩa: "Văn bản quy phạm pháp luật là văn bản do cơ quan nhà nước có
thẩm quyền ban hành theo thủ tục, trình tự luật định, trong đó có quy tắc xử sự
chung, được Nhà nước bảo đảm thực hiện nhằm điều chỉnh các quan hệ xã hội
theo định hướng XHCN".
Hệ thống văn bản quy phạm pháp luật bao gồm: Hiến pháp, luật, nghị
quyết do Quốc hội ban hành; pháp lênh, nghị quyết do UBTVQH ban hành; nghị
quyết, nghị định do Chính phủ ban hành; quyết định, chỉ thị do Thủ tướng Chính
phủ ban hành; quyết định, chỉ thị, thông tư do Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan
ngang bộ ban hành; nghị quyết do Hội đồng Thẩm pháp Toà án nhân dân tối cao
ban hành; quyết định, chỉ thị, thông tư do Chánh án Toà án nhân dân tối cao,
15
Viện trưởng Viện kiểm sát nhân dân tối cao ban hành; nghị quyết, thông tư liên
tịch do các cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành hoặc cùng với tổ chức
chính trị-xã hội ban hành; nghị quyết do Hội đồng nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện,
cấp xã ban hành; quyết đinh, chỉ thị do Uỷ ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện, cấp
xã ban hành.
Văn bản luật là một loại văn bản nằm trong hệ thống các văn bản quy
phạm pháp luật nói trên. Theo quy định của Luật BHVBQPPL và Nghị định
161/2005/NĐ-CP (27/12/2005) quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành một số
điều của Luật BHVBQPPL, văn bản luật có các đặc trưng sau đây:
- Do Quốc hội ban hành dưới hình thức là một đạo Luật;
- Theo trình tự, thủ tục do Luật BHVBQPPL quy định;
nhận thấy sự chủ động tích cực của cơ quan hành pháp trong việc đề xuất các
sáng kiến và các chính sách lập pháp. Ngược lại, có quan điểm khác cho rằng
việc xây dựng các dự án luật thuộc trách nhiệm của Chính phủ, Quốc hội chỉ có
vai trò duy nhất là thông qua hay không thông qua luật của Chính phủ. Quan
điểm này lại quá đề cao vai trò của Chính phủ trong hoạt động xây dựng pháp
luật, trái với nguyên tắc Hiến định Quốc hội là cơ quan quyền lực nhà nước cao
nhất và là cơ quan duy nhất có quyền lập hiến và lập pháp. Phải khẳng định rằng
hoạt động lập pháp là một khái niệm rộng, bao gồm nhiều công đoạn và có sự
tham gia của nhiều cơ quan, tổ chức khác nhau. Và vì vậy, khi nói đến quy trình
lập pháp thì khái niệm này cũng cần phải được hiểu theo nghĩa rộng, bao trùm
toàn bộ quá trình của hoạt động lập pháp, của tất cả các cơ quan tham gia vào
hoạt động này với vai trò là cơ quan đưa ra sáng kiến lập pháp, cơ quan soạn
thảo, đệ trình, cơ quan thẩm tra hay xem xét và thông qua luật.
17
Theo quy định của Hiến pháp, Chính phủ là cơ quan chấp hành của Quốc
hội và là cơ quan hành chính nhà nước cao nhất của nước Cộng hoà XHCN Việt
Nam. Trong hoạt động xây dựng dự án luật, Chính phủ với tư cách là một trong
những cơ quan được Hiến pháp trao quyền đưa ra sáng kiến lập pháp (quyền
trình dự án luật) là chủ thể có vai trò rất quan trọng trong việc tham gia hoạt
động lập pháp và là một mắt xích cơ bản của quy trình lập pháp.
Theo PGS.TS Nguyễn Đăng Dung, “Chính phủ-hành pháp hành chính
nhà nước cao nhất là quyền trình dự án luật trước Quốc hội và ban hành văn
bản pháp quy” [29, tr. 513]. Là chủ thể quản lý các mặt đời sống kinh tế, xã hội
của đất nước, Chính phủ hơn ai hết là người nắm bắt sâu sát yêu cầu của thực
tiễn quản lý. Qua tổng kết thực tiễn, Chính phủ có thể đề xuất với Đảng, Quốc
hội những chủ trương, chính sách lớn về đổi mới kinh tế, xã hội, góp phần chủ
yếu vào việc hình thành các quan điểm, đường lối của Đảng, lãnh đạo công cuộc
đổi mới toàn diện đất nước. Đồng thời, qua hoạt động quản lý, điều hành cũng
như thực thi pháp luật, Chính phủ có điều kiện đề xuất các sáng kiến
giữa ba quyền lập pháp, hành pháp và tư pháp nên việc ban hành văn bản quy
phạm pháp luật cũng chỉ là sự phân công hợp lý giữa ba hệ thống cơ quan nhà
nước. Thực tế là cho đến nay đa số (khoảng 90%) các dự án luật được trình Quốc
hội xem xét, thông qua là do Chính phủ chủ trì soạn thảo [35, tr. 24]. Đây là xu
hướng tất yếu, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ và thẩm quyền của Chính phủ
và với thông lệ quốc tế. Nếu các dự án không phù hợp với thực tiễn điều hành
quản lý thì Chính phủ khó có thể thực hiện được vai trò của mình. Hơn nữa, để
bảo đảm tính độc lập tương đối, sáng quyền lập pháp của Chính phủ cần phải
được ghi nhận đậm nét hơn nữa trong Hiến pháp và hệ thống pháp luật Việt Nam
19
về vai trò xây dựng pháp luật của Chính phủ theo hướng tạo thế chủ động cho
Chính phủ trong việc đề xuất cũng như thực hiện việc uỷ quyền lập pháp.
1.3. Hoạt động xây dựng dự án luật của Chính phủ
1.3.1. Một số nguyên tắc cơ bản trong hoạt động xây dựng dự án luật của
Chính phủ
1.3.1.1. Bảo đảm sự lãnh đạo của Đảng
Đảng Cộng sản Việt Nam là lực lượng duy nhất lãnh đạo Nhà nước và xã
hội. Thông qua hoạt động xây dựng pháp luật, đường lối, chính sách, nghị quyết
và chỉ thị của Đảng được thể chế hoá thành pháp luật, được đưa vào cuộc sống
một cách thống nhất. Do đó, trong hoạt động xây dựng pháp luật nói chung và
hoạt động xây dựng luật nói riêng không chỉ quán triệt nguyên tắc Đảng lãnh đạo
mà phải thể chế hoá kịp thời, đầy đủ đường lối chính sách của Đảng. Nội dung
các đạo luật không được trái với chủ trương đường lối, chính sách của Đảng.
1.3.1.2. Tính khách quan
Xây dựng pháp luật phải thể hiện được các nhu cầu và điều kiện khách
quan của đời sống kinh tế, chính trị, xã hội. Để văn bản luật có chất lượng cao
đòi hỏi phải nghiên cứu, khảo sát kỹ lưỡng các quá trình xã hội đang diễn ra và
phát hiện được xu hướng vận động phát triển của chúng. Vì vậy, trong quá trình
xây dựng pháp luật nói chung cũng như xây dựng luật nói riêng cần phải thu hút
Các văn bản pháp luật quy định về hoạt động xây dựng dự án luật của
Chính phủ được quy định tại Luật BHVBQPPL năm 1996, Luật sửa đổi bổ sung
một số điều của Luật BHVBQPPL năm 2002; Nghị định 161/NĐ-CP
(27/12/2005) quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật BHVBQPPL thay thế
Copyright: Tài liệu đại học ©