1

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT BÙI LÊ ANH
TỔ CHỨC VÀ HOẠT ĐỘNG
CỦA ỦY BAN NHÂN DÂN TỈNH SƠN LA
Ở GIAI ĐOẠN HIỆN NAY

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC


LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS Bùi Xuân Đức HÀ NỘI - 2012
4
MỤC LỤC
Trang

Trang phụ bìa Lời cam đoan Mục lục Danh mục các từ viết tắt

1.3.1.
1954
18
1.3.2.
1975
20
1.3.3.

22

Chương 2:

24

5
2.1.

24
2.1.1.

24
2.1.2.

26
2.1.3.

29
2.2.

32

66
3.2.
Phương hướng hoàn thiện tổ chức và hoạt động của Ủy ban
nhân dân tỉ
68
3.3.

70
3.3.1.

71

6
3.3.2.

73
3.3.3.

77
3.3.4.

80
3.3.5.

84 89 8
MỞ ĐẦU

1. Tính cấp thiết của đề tài
Theo Hiến pháp nước Cộng hòa xã hội chủ nghĩa (XHCN) Việt Nam,
UBND (UBND) tỉnh là một bộ phận quan trọng trong bộ máy quản lý nhà
nước ở địa phương, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với tất cả các
ngành, lĩnh vực khác nhau của đời sống kinh tế - xã hội trên địa bàn tỉnh.
Qua mỗi thời kỳ lịch sử, căn cứ vào tình hình cụ thể của đất nước mà
Quốc hội tiến hành sửa đổi Hiến pháp cho phù hợp, quyền hạn, nhiệm vụ của
UBND cấp tỉnh được Hiến pháp ghi nhận là một bộ phận quan trọng trong Bộ
máy quản lý nhà nước ở địa phương, do đó vấn đề đổi mới tổ chức và hoạt
động của UBND tỉnh là tất yếu.
Thực tiễn ở Việt Nam chúng ta việc tổ chức và hoạt động của UBND
tỉnh có rất nhiều vấn đề cần nghiên cứu trên cả phương diện khoa học cũng như
thực tiễn để qua đó phát hiện ra những thiếu sót, hạn chế từ đó đề xuất những
biện pháp đổi mới tổ chức và hoạt động của UBND tỉnh là góp phần cải cách
nền hành chính nhà nước và công cuộc đổi mới toàn diện đất nước theo tinh
thần Nghị quyết Hội nghị lần thứ 8 Ban Chấp hành Trung ương (khóa VII) của
Đảng nhằm xây dựng một nền hành chính trong sạch, có đủ năng lực, sử dụng
đúng quyền lực và từng bước hiện đại hóa để quản lý có hiệu lực và hiệu quả
công việc của Nhà nước… nâng cao chất lượng hoạt động của
dân (HĐND) và UBND các cấp. Đề cao trách nhiệm và kỷ luật của HĐND và
UBND trong việc chấp hành pháp luật và các nghị quyết của Quốc hội, Chính
phủ và cơ quan hành chính cấp trên.

dân", Lê Minh Thông, Tạp chí Nhà nước và pháp luật, số 6/1999. Nhưng hầu
hết các các công trình nghiên cứu, đề tài, bài viết đều ở phạm vi rộng, chưa đi
sâu vào một tỉnh, một địa phương cụ thể.

10
:
k , v - , an ninh - , c
.

.
3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu
* Mục đích
Trên cơ sở nghiên cứu những vấn đề lý luận và thực tiễn về tổ chức và
hoạt động của UBND tỉnh Sơn La cũng như những yếu tố ảnh hưởng đến tổ
chức và hoạt động của nó trong quản lý nhà nước tại địa phương, từ đó kiến
nghị đưa ra những phương hướng và giải pháp nhằm hoàn thiện tổ chức và
hoạt động của UBND tỉnh Sơn La.
* Nhiệm vụ
Để đạt được mục đích trên, luận văn có các nhiệm vụ sau:
- Làm sáng tỏ những vấn đề cơ bản về tổ chức và hoạt động của UBND tỉnh.
- Đánh giá thực trạng tổ chức và hoạt động của UBND tỉnh Sơn La
- Nêu phương hướng và đề xuất các giải pháp cơ bản nhằm đổi mới và
hoàn thiện tổ chức và hoạt động của UBND tỉnh Sơn La trong tình hình hiện nay.
4. Phƣơng pháp nghiên cứu
Đề tài được nghiên cứu dựa trên cơ sở của chủ nghĩa Mác - Lênin, tư
tưởng Hồ Chí Minh, quan điểm của Đảng và lý luận Nhà nước và pháp luật.
Qua nghiên cứu những tài liệu thu thập được luận văn này sử dụng phương

11
pháp phân tích, tổng hợp, phương pháp duy vật biện chứng, duy vật lịch sử,

Để tổ chức nhà nước tại địa phương, Nhà nước ta cũng như
mọi quốc gia khác đều phân chia lãnh thổ ra các đơn vị hành chính và tổ chức
cơ quan quản lý ở đó để bảo đảm mối liên hệ giữa Trung ương và địa phương,
thực hiện chính sách của Nhà nước tại địa phương và quản lý địa phương.
Trên thế giới có nhiều cách tổ chức cơ quan quản lý địa phương và
cũng có nhiều tên gọi khác nhau về các cơ quan đó. Ngay trong một nước
cũng có nhiều mô hình tổ chức cơ quan quản lý khác nhau ở đơn vị hành
chính khác nhau cùng tồn tại. Về cơ bản có những mô hình sau đây:
- Cơ quan chính quyền địa phương là một bộ máy hành chính đứng
đầu là một quan chức chủ đạo (Tỉnh trưởng, Quận trưởng) được bổ nhiệm từ
trên. Cơ quan mang tính cá nhân này (vì toàn bộ quyền hạn tập trung vào
trong tay người đứng đầu, các bộ phận khác nhau trong bộ máy ấy chỉ là thừa
hành và giúp việc) có toàn quyền thực hiện mọi công việc quản lý hành chính
nhà nước ở địa phương, thực hiện việc "cai trị". Mô hình này tồn tại phổ biến
ở thời kỳ phong kiến trước đây ở một số đơn vị hành chính gọi là "trung gian"
ở một số nước châu Âu, châu Mỹ và châu Á,
- Chính quyền địa phương là cơ quan hành chính do cấp trên bổ nhiệm
(hoặc được bầu ra) kết hợp với một Hội đồng tự quản do dân cư bầu ra. Ở đây
vai trò chủ đạo thuộc về cơ quan hành chính, còn Hội đồng tự quản chỉ đóng
vai trò tư vấn, nằm dưới sự giám hộ của cơ quan hành chính và chỉ được bàn

13
định những vấn đề thuần túy địa phương không được tham gia vào những vấn
đề chung của quốc gia trừ các vấn đề có tính chất chính trị. Hình thức quản lý
này phổ biến ở các đơn vị hành chính "trung gian" các nước tư bản (nhất là ở
Pháp trước cải cách hành chính năm 1982).
- Mô hình quản lý địa phương bởi một Ủy ban hành chính do dân cư
hay các Hội đồng tự quản cấp dưới trực tiếp bầu ra. Ủy ban cũng có người
đứng đầu song hoạt động chủ yếu mang tính tập thể. Ủy ban quyết định tập
thể các vấn đề quản lý địa phương, các thành viên phân công phụ trách từng

chế ước lẫn nhau giống như cách tổ chức các cơ quan nhà nước cấp cao ở
Trung ương) như một số người quan niệm.
Theo pháp luật hiện hành thì cơ quan chính quyền địa phương nước ta
ở tất cả các cấp đơn vị hành chính là Hội đồng nhân dân và UBND với các bộ
phận cấu thành khác như Thường trực Hội đồng nhân dân, các Ban của Hội
đồng nhân dân, các sở, phòng, ban của UBND
2
2003

, ,
.

Trong các cấp chính quyền địa phương, chính quyền cấp tỉnh chiếm vị
trí rất quan trọng, là c chính quyền sau cấp Trung ương và là cấp chính
quyền đầu tiên trong hệ thống chính quyền địa phương. UBND tỉnh là một bộ
phận của chính quyền cấp tỉnh. UBND tỉnh là cơ quan chấp hành của HĐND
tỉnh và cơ quan hành chính nhà nước tại địa phương, thực hiện hoạt động
mang tính chất chấp hành - điều hành để quản lý các lĩnh vực khác nhau trong

15
địa bàn tỉnh. UBND tỉnh là một tổ chức có cơ cấu thống nhất, nằm trong hệ
thống hành chính thống nhất có tỉnh thứ bậc từ Trung ương đến địa phương
và được thành lập theo Hiến định.
Các cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương có một vị trí quan trọng
trong bộ máy Nhà nước ta, là một bộ phận hợp thành không thể tách rời của
bộ máy Nhà nước. Vì vậy, xác định vị trí của UBND cấp tỉnh là một bước
quan trọng trong việc nghiên cứu về tổ chức và hoạt động của cơ quan này.
Nói đến vị trí của UBND tỉnh tức là nói đến mối quan hệ của UBND
tỉnh trong hệ thống các cơ quan nhà nước, trong hệ thống các cơ quan hành
chính nhà nước ở địa phương, UBND tỉnh có một vị trí quan trọng, Vị trí

hạn của UBND được quy định từ Điều 82 đến Điều 96. Với tư cách là cơ
quan hành chính ở địa phương, hay nói cách khác là đại diện của Chính phủ ở
địa phương, UBND thi hành việc quản lý nhà nước ở địa phương theo Hiến
pháp luật, pháp lệnh và các văn bản của cơ quan quản lý nhà nước cấp trên
trong các lĩnh vực:
ế, nông nghiệp, lâm nghiệp, ngư nghiệp, thủy lợi và
đất đai, công nghiệp, tiểu thủ công nghiệp, giao thông vận tải, xây dựng, quản
lý và phát triển đô thị, thương mại, dịch vụ và du lịch.
Giáo dục và đào tạo, văn hóa, thông tin, thể dục thể thao, y tế và xã
hội, khoa học, công nghệ, tài nguyên và môi trường.
ốc phòng, an ninh và trật tự, an toàn xã hội, thực hiện
chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo, thi hành pháp luật
Tóm lại, UBND cấp tỉnh là cơ quan thẩm quyền chung, thực hiện
quản lý toàn diện các lĩnh vực đời sống xã hội trên địa bàn tỉnh. UBND tỉnh
có thể hình dung như một "Chính phủ thu nhỏ", gắn với đơn vị hành chính-
lãnh thổ cấp tỉnh. Hoạt động quản lý của UBND tỉnh phải tuân thủ theo những
quy định của những văn bản pháp luật của các cơ quan nhà nước cấp trên,
Nghị quyết của HĐND tỉnh và bảo đảm việc thi hành pháp luật và các văn
bản, Nghị quyết đó ở địa phương. Hoạt động của UBND tỉnh trong phạm vi

17
nhiệm vụ quyền hạn của mình mang tính chất tác nghiệp cụ thể và nằm trong
mối quan hệ chặt chẽ, tiếp nối hoạt động quản lý của Chính phủ của cơ quan
nhà nước cấp trên và HĐND tỉnh, đảm bảo cho hệ thống hành chính thông
suốt, có hiệu lực và hiệu quả ộng hòa
Nam 2003
h

19
thủy; tổ chức thực hiện việc kiểm tra, giám định kỹ thuật an toàn phương tiện
cơ giới; tổ chức, chỉ đạo công tác thanh tra, bảo vệ công trình giao thông v.v
Trong lĩnh vực xây dựng, quản lí và phát triển đô thị, UBND
La tổ chức việc lập, trình duyệt hoặc xét duyệt theo thẩm quyền các quy hoạch
xây dựng vùng, xây dựng đô thị trên địa bàn; quản lý đầu tư, khai thác sử dụng
các công trình kỹ thuật hạ tầng đô thị; xây dựng quy hoạch, kế hoạch phát triển
vật liệu xây dựng, quản lý việc khai thác và sản xuất kinh doanh v.v
Trong lĩnh vực thương mại dịch vụ, UBND lập quy hoạch,
kế hoạch phát triển mạng lưới thương mại, du lịch, dịch vụ; cấp, thu hồi giấy
phép kinh doanh; quy định các quy tắc về an toàn và vệ sinh trong hoạt động
thương mại v.v
Trong lĩnh vực giáo dục và đào tạo,văn hóa, thông tin, thể dục thể
thao, y tế và xã hội, UBND thực hiện quản lý nhà nước đối với
các loại hình trường, lớp các hoạt động văn hóa, các đơn vị y tế trực thuộc;
chỉ đạo và kiểm tra việc tổ chức thực hiện các biện pháp bảo vệ sức khỏe
nhân dân v.v
Trong lĩnh vực khoa học, công nghệ, tài nguyên và môi trường, UBND
chỉ đạo và kiểm tra việc thực hiện các nhiệm vụ, kế hoạch phát
triển khoa học, công nghệ và bảo vệ mô trường, quản lý sử dụng đất đai, rừng
núi, sông hồ v.v
Trong lĩnh vực an ninh, quốc phòng và trật tự an toàn xã hội, UBND
bảo đ m an ninh chính trị, an toàn xã hội; thực hiện các biện pháp
xây dựng lực lượng vũ trang; chỉ đạo, tổ chức thực hiện nhiệm vụ hậu cần tại
chỗ v.v
Trong việc thực hiện chính sách dân tộc và chính sách tôn giáo,
UBND tổ chức chỉ đạo, kiểm tra việc thực hiện pháp luật và
chính sách dân tộc, tôn giáo; bảo đảm quyền bình đẳng giữa các dân tộc; xem
xét giải quyết các vấn đề tôn giáo, tín ngưỡng ở địa phương.


UBND tỉnh Sơn La là cơ quan chịu trách nhiệm đối với đời sống kinh
tế, văn hóa, xã hội của tỉnh, một thiết chế của chính quyền địa phương tỉnh
cấu thành trong bộ máy nhà nước, UBND tỉnh Sơn La tổ chức và hoạt động
tuân theo những nguyên tắc chung được quy định trong Hiến pháp, luật tổ
chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, nguyên tắc đảm bảo sự lãnh đạo của
Đảng đối với nhà nước, nguyên tắc tập trung dân chủ, nguyên tắc pháp chế
XHCN. Đồng thời, nhằm đảm bảo phù hợp tính năng động, linh hoạt của địa
phương, UBND tỉnh còn được tổ chức và hoạt động trên những nguyên tắc
riêng, từng bước thúc đẩy hoạt động UBND tỉnh được hiệu quả, nâng cao đời
sống kinh tế, chính trị của nhân dân địa phương.
Trên cơ sở quy định hiến pháp, luật tổ chức HĐND và UBND (2003),
UBND tỉnh Sơn La xây dựng và ban hành "quy chế làm việc" của UBND tỉnh.
Quy chế làm việc tạo dựng nên một số nguyên tắc:
: Nguyên tắc đề cao trách nhiệm của Chủ tịch UBND tỉnh và
các thành viên UBND tỉnh
- Đứng đầu UBND tỉnh Sơn La là Chủ tịch UBND tỉnh. Chủ tịch UBND
tỉnh phân công 04 Phó chủ tịch UBND tỉnh một số lĩnh vực công tác và theo
dõi hoạt động của một số cơ quan chuyên môn thuộc UBND tỉnh và 06 ủy
viên phụ trách trách mảng công tác theo quy định của quy chế.
Chủ tịch UBND tỉnh chịu trách nhiệm đối với các quyết định, các chỉ
thị của mình khi giải quyết, thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được pháp luật
quy định (Điều 127 luật tổ chức HĐND và UBND 2003). Ngoài ra Chủ tịch
UBND tỉnh phải chịu trách nhiệm với tư cách là người đứng đầu UBND tỉnh
đối với hoạt động của các thành viên.
Chủ tịch UBND tỉnh còn chịu trách nhiệm về các quyết định của các
Phó Chủ tịch và các ủy viên UBND tỉnh trong khi thực hiện các nhiệm vụ
được Chủ tịch UBND tỉnh phân công trước HĐND tỉnh.

22
Chủ tịch UBND tỉnh cho ý kiến và chịu tách nhiệm đối với các ý kiến

thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của UBND tỉnh một cách ôm đồm, mà có sự phân
công lĩnh vực công tác và theo dõi hoạt động của một số cơ quan chuyên môn
thuộc UBND tỉnh cho các Phó Chủ tịch và các ủy viên. Các Phó Chủ tịch UBND
tỉnh và các ủy viên UBND tỉnh được sử dụng quyền hạn, thay mặt Chủ tịch UBND
khi giải quyết những công việc thuộc lĩnh vực được phân công. Phân công được
thực hiện dựa vào trách nhiệm của người được phân công và người phân công.
: Nguyên tắc phối hợp công tác giữa các thành viên UBND
tỉnh Sơn La.
Phân công là nhu cầu của tính khoa học trong quản lý nhà nước của
UBND tỉnh, nhưng phân công không phải là tối ưu. Có những vấn đề giải
quyết thuộc thẩm quyền của UBND tỉnh nhưng đòi hỏi phải có sự phối hợp,
đóng góp sức lực, trí tuệ của cá nhân thành viên UBND tỉnh, Thủ tướng các
cơ quan chuyên môn, ý kiến đóng góp của các ngành có liên quan.
Khi thực hiện chức năng, nhiệm vụ, Phó Chủ tịch UBND tỉnh có trách
nhiệm giải quyết công việc được phân công; trường hợp vấn đề có liên quan
đến lĩnh vực của các Phó Chủ tịch UBND tỉnh khác thì trực tiếp phố ới
Phó Chủ tịch UBND để giải quyết. Đối với những vấn đề có ý kiến khác nhau
thì báo cáo Chủ tịch UBND tỉnh quyết định.
Đối với một số vấn đề liên quan đến nhiều ngành, nhiều huyện, thị xã
thì Chủ tịch UBND tỉnh có thể thành lập các tổ tư vấn (trong đó có sự tham
gia của thủ tướng một số cơ quan chuyên môn do Chủ tịch UBND tỉnh chỉ
định) để tham mưu cho Chủ tịch UBND tỉnh giải quyết.
Đối với những vấn đề liên quan đến chức năng của ngành, lĩnh vực
mình quản lý, Thủ trưởng các cơ quan chuyên môn tham gia, có nghĩa vụ trả
lời ý kiến với thủ trưởng các cơ quan chuyên môn khác thuộc UBND tỉnh,
Chủ tịch UBND các huyện, thị xã để xử lý các vấn đề thuộc thẩm quyền của
cơ quan đó khi được hỏi ý kiến.

24
: Nguyên tắc linh hoạt.

quá nữa tổng số thành viên UBND tỉnh tán thành thì Văn phòng UBND trình
Chủ tịch UBND quyết định và báo cáo UBND tỉnh tại phiên họp gần nhất.
Linh hoạt gắn liền tính trách nhiệm: Đối với những vấn đề vượt qua
thẩm quyền và khả năng giải quyết của mình, Thủ trưởng các cơ quan chuyên
môn thuộc UBND tỉnh phải chủ động làm việc với cơ quan liên quan để hoàn
chỉnh hồ sơ trình Chủ tịch UBND xem xét quyết định.
Trường hợp các kiến nghị của huyện, thị xã thuộc quyền giải quyết
của các cơ quan thuộc UBND tỉnh nhưng liên quân đến nhiều ngành thì Chủ
tịch UBND huyện, thị xã đề nghị một cơ quan có liên quan đến nội dung
chính trong bản kiến nghị làm đầu mối giải quyết. Cơ quan được UBND
huyện, thị xã đề nghị làm đầu mối giải quyết trách nhiệm phối hợp với các cơ
quan có liên quan không thống nhất giải quyết thì cơ quan đầu mối báo cáo rõ
các ý kiến khác nhau để Chủ tịch UBND tỉnh xem xét quyết định; đồng thời
báo cáo cho địa phương biết.
Nguyên tắc là những cơ sở, nền tảng của các tổ chức và hoạt động của
UBND tỉnh Sơn La. Tổ chức và hoạt động của UBND tỉnh phải đảm bảo
những nguyên tắc này thể hiện trong tổ chức và xuyên suốt quá trình hoạt
động của UBND tỉnh Sơn La.

đây.
1.3.1. 1954
Sau khi bầu cử Quốc hội, Sơn La tiế ố một bước hệ thống
chính quyền các cấp ở địa phương theo các Sắc lệnh số 01-SL ngày 23-1-1946

26
củ ịch Chính phủ về việc sửa đổi Sắc lệnh số 63 ngày 22-11-1945 tổ chức
HĐND và Ủy ban hành chính và Sắc lệnh số 22/A-SL ngày 18-2-1946 của
Chủ tịch Chính phủ về sửa đổi điều thứ 65 Sắc lệnh số 63 ngày 22-11-1945 tổ
chức HĐND và Ủy ban hành chính. UBND cách mạng lâm thời được chuyển
đổi thành Ủy ban hành chính các cấp. Thể lệ bầu cử, cơ cấu tổ chức bộ máy