1

ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

PHẠM XUÂN THU NHỮNG TÁC ĐỘNG CỦA QUÁ TRÌNH ĐÔ THỊ
HÓA ĐẾN THỰC TIỄN THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ
QUẢN LÝ SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI TẠI THÀNH PHỐ
ĐÀ NẴNG LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC

LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
Ngƣời hƣớng dẫn khoa học: PGS.TS NGÔ HUY CƢƠNG

HÀ NỘI - 2014 3

LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan Luận văn là công trình nghiên cứu của riêng tôi. Các
kết quả nêu trong Luận văn chưa được công bố trong bất kỳ công trình nào
khác. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn trong Luận văn đảm bảo tính chính xác,
tin cậy và trung thực. Tôi đã hoàn thành tất cả các môn học và đã thanh toán
tất cả các nghĩa vụ tài chính theo quy định của Khoa Luật Đại học Quốc gia
Hà Nội.
Vậy tôi viết Lời cam đoan này đề nghị Khoa Luật xem xét để tôi có thể
bảo vệ Luận văn.
Tôi xin chân thành cảm ơn! NGƢỜI CAM ĐOAN Phạm Xuân Thu


Chƣơng 3 :NHỮNG YẾU TỐ TÁC ĐỘNG ẢNH HƢỞNG TỚI MÔ
HÌNH THI HÀNH PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VÀ SỬ DỤNG ĐẤT
ĐAI TẠI ĐÀ NẴNG, VÀ NHỮNG KIẾN NGHỊ 66
3.1. Những yếu tố ảnh hƣởng tới mô hình thi hành pháp luật về quản lý
và sử dụng đất đai tại Đà Nẵng 66
3.2. Những kiến nghị 73
3.2.1. Kiến nghị về việc xây dựng pháp luật 73
3.2.2. Kiến nghị về kiện toàn hệ thống bộ máy và mô hình tổ chức 75
3.2.3. Kiến nghị các giải pháp thi hành pháp luật 76
KẾT LUẬN 78
TÀI LIỆU THAM KHẢO 81 5

DANH MỤC CÁC KÝ HIỆU , CHỮ VIẾT TẮT

BTNMT : Bộ Tài nguyên và Môi trường
UBND : Uỷ ban nhân dân
XHCN : Xã hội chủ nghĩa
NĐ : Nghị định
NQ : Nghị Quyết
QĐ : Quyết định
TT : Thông tư 6

với thực tế quản lý và sử dụng đất. Các văn bản, Thông tư, Nghị định đi
kèm đã giúp rất nhiều cho việc nắm chắc, quản lý chặt chẽ quỹ đất đai của
quốc gia cũng như phù hợp với sự phát triển của nền kinh tế đất nước trong
thời kỳ đổi mới. 8

Công tác quản lý Nhà nước về đất đai với 13 nội dung được ghi nhận tại
điều 6 của Luật Đất đai năm 2003, đây là cơ sở pháp lý để Nhà nước nắm
chắc, quản lý chặt chẽ nguồn tài nguyên của quốc gia cũng như để người sử
dụng đất yên tâm sử dụng và khai thác tiềm năng từ đất mang lại.
Thành phố Đà Nẵng bao gồm 06 quận nội thành, 02 huyện là : Huyện
Hòa Vang và huyện đảo Hoàng Sa, có 45 phường và 11 xã, diện tích tự nhiên
là : 1.255,53 km
2
. Mật độ dân số của thành phố là 971 người/km
2
tại thời
điểm cuối năm 2011 ( không tính huyện đảo Hoàng Sa), đứng ở vị trí 9 trong
các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương. Như vậy.Đà Nẵng đang ở mức cao
về mặt tập trung đô thị hóa.
Nghị quyết số 33- NQ/TW ngày 16/10/2003 của Bộ Chính trị về xây
dựng và phát triển thành phố Đà Nẵng trong thời kỳ công nghiệp hóa, hiện đại
hóa đã nêu rõ: ” Xây dựng thành phố Đà Nẵng trở thành một trong những đô
thị lớn của cả nước, là trung tâm kinh tế- xã hội lớn của miền Trung với vai
trò là trung tâm công nghiệp, thương mại du lịch và dịch vụ; là thành phố
cảng biển, đầu mối giao thông quan trọng về trung chuyển vận tải trong nước
và quốc tế; trung tâm bưu chính- viễn thông và tài chính- ngân hàng; một
trong những trung tâm văn hóa- thể thao, giáo dục- đào tạo và khoa học công

tiêu chung này, Luận văn có các mục đích nghiên cứu cụ thể sau đây:
+ Đánh giá tình hình sử dụng đất và biến động sử dụng đất tại thành phố
Đà Nẵng;
+ Xác định sự ảnh hưởng của đô thị hóa đến thực tiễn thi hành pháp luật
về quản lý sử dụng đất đai tại thành phố Đà Nẵng; 10

+ Đề xuất các giải pháp nhằm nâng cao hiệu quả sử dụng đất tại thành
phố Đà Nẵng.
Luận văn chỉ nghiên cứu tổng quan pháp luật thực định về đất đai, không
nghiên cứu các vấn đề lý luận về pháp luật đất đai và không mở rộng tới việc
nghiên cứu mô hình thi hành pháp luật về đất đai. Đối tượng nghiên cứu chủ
yếu của đề tài luận văn chỉ liên quan tới pháp luật về sử dụng đất đai tại các
thành phố.
3. Ý nghĩa khoa học và ý nghĩa thực tiễn
Ý nghĩa khoa học chủ yếu của Luận văn bao gồm:
- Cung cấp tổng quát cơ sở lý luận về tác động của đô thị
hóa đến thực tiễn thi hành pháp luật về quản lý và sử dụng đất.
- Cung cấp nguồn thông tin làm cơ sở dữ liệu cho các nghiên cứu tiếp theo.
Ý nghĩa thực tiễn của Luận văn bao gồm:
- Làm cơ sở cho qui hoạch sử dụng đất, quy hoạch đô thị,
trong quá trình đô thị hóa.
- Là cơ sở để lựa chọn các loại hình sử dụng đất hiệu quả
cao về kinh tế, đồng thời đảm bảo phát triển bền vững về môi
trường và xã hội.
- Là một tài liệu hữu ích giúp cơ quan chuyên môn trong
quá trình thực thi việc thi hành pháp luật về quản lý sử dụng đất
có hiệu quả hơn.

CHƢƠNG 1 : TỔNG QUAN VỀ QUẢN LÝ ,
SỬ DỤNG ĐẤT ĐAI

1.1. Chế độ đất đai ở Việt Nam hiện nay
1.1.1. Quyền sở hữu đất đai
Chế độ sở hữu đất đai là cơ sở của mọi quan hệ về đất đai, quyền sở
hữu đất đai là do người sở hữu đất đai nắm giữ, đây là quyền lợi đặc biệt
không có người thứ hai và được pháp luật nhà nước bảo hộ. Chế độ sở hữu
đất đai có thể chia thành hai loại lớn là chế độ công hữu đất đai và chế độ tư
hữu đất đai. Có một số nước, chế độ công hữu và chế độ tư hữu cùng tồn tại.
Quyền sở hữu đất đai có thể chia nhỏ ra thành các quyền năng : quyền
chiếm hữu, quyền sử dụng, quyền thu lợi, quyền định đoạt. Những quyền
năng này thường là thống nhất, quy về một chủ thể, nhưng trong tình huống
đặc biệt cũng có thể bị phân ly.
Quyền sở hữu đất đai được Nhà nước xác nhận bảo hộ, đều phải thông
qua một văn kiện pháp luật nhất định về thực hiện, đó là chứng thư về quyền
sở hữu đất đai. Khi chuyển dịch sở hữu đất đai - Bản khế ước bên mua và bên
bán ký kết với nhau (gọi là khế ước đất đai), sau khi thông qua đăng ký và
chứng nhận của nhà nước cũng được xem là bằng chứng pháp lý của quyền sở
hữu đất đai.
Ở Việt Nam, từ khi tiến hành đổi mới đã có những văn bản pháp luật
cơ bản sau về đất đai : 13

Luật Đất đai năm 1987
Luật Đất đai được Quốc hội Nước Cộng hòa xã hội Chủ nghĩa Việt
Nam thông qua ngày 29-12-1987 là một trong những luật đầu tiên nhằm cụ
thể hóa đường lối đổi mới của Đại hội VI của Đảng. Nội dung đổi mới quan

trọc; bảo vệ môi trường
Luật đất đai năm 2003 đến nay
Hệ thống pháp luật liên quan đến quyền sử dụng đất và bất động sản
nói chung, về kinh doanh bất động sản nói riêng, được đánh giá là tuy đã có,
nhưng tản mạn, chưa đầy đủ, không thống nhất, chưa đáp ứng được yêu cầu
thực tế
Thực tế thời gian qua, để có được nguồn vốn vận hành vào nền kinh tế
và thị trường bất động sản, một số chính sách và quyết sách quan trọng đã
được ban hành. Chẳng hạn, đã thống nhất việc cấp " sổ đỏ " và " sổ hồng ",
kết thúc sự tồn tại hai giấy chứng nhận quyền sử dụng đất và quyền sở hữu
nhà trong 15 năm qua. Đồng thời, có Nghị định số 69/2009/NĐ-CP, ngày 13-
8-2009 về sửa đổi bổ sung một số nội dung liên quan đến đền bù giải phóng
mặt bằng. Theo đó, có rất nhiều sửa đổi, bổ sung theo hướng tăng quyền cho
người dân thuộc diện có đất thu hồi. Nghị định này đã được đánh giá là tạo
thêm nhiều quyền cho người dân có đất thu hồi. Tuy nhiên, còn rất nhiều vấn
đề liên quan đến Nghị định này nhưng đều được đặt trong bối cảnh sửa đổi
tổng thể Luật Đất đai năm 2003 và Hiến pháp năm 1992.
* Những kết quả đạt được và một số vấn đề tồn tại
Những kết quả đạt được 15

Thứ nhất, pháp luật đất đai đã góp phần làm tăng giá trị đất, tiếp vốn
cho người nông dân. Việc cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất nông
nghiệp tạo điều kiện cho hộ nông dân yên tâm sản xuất, đầu tư thâm canh, tạo
ra nhiều sản phẩm cho gia đình và xã hội, thực hiện các quyền của người sử
dụng đất theo pháp luật quy định.
Thứ hai, các chính sách đất đai cho phép tịch thu ruộng đất để sản xuất
hàng hóa. Đây là điều rất cần thiết vì tình trạng ruộng đất ở nước ta quá manh

toàn dân lại không được quy định rõ ràng các quyền này. Ngoài ra, chưa có
quy định khi Nhà nước thu hồi đất phục vụ cho lợi ích công cộng, phải đền bù
cho người sử dụng đất như đền bù cho tài sản thuộc sở hữu cá nhân, theo
nguyên tắc thỏa thuận, sát với giá thị trường.
Hai là, còn tồn tại các “ khoảng trống” thể chế liên quan đến quyền sở
hữu đất đai, nhất là vốn và tài sản đầu tư tại các doanh nghiệp nhà nước. Nhận
thức về sở hữu nhà nước, sở hữu toàn dân đối với đất đai còn chưa đầy đủ,
chưa thống nhất. Đặc biệt, bản chất pháp lý của quyền sử dụng đất đai- yếu tố
sản xuất quan trọng nhất hiện nay còn là vấn đề gây nhiều tranh cãi. Về pháp
lý, Nhà nước là đại diện chủ sở hữu đối với đất đai, thực hiện quyền đại diện
sở hữu của mình thông qua việc giao đất cho hộ gia đình, cá nhân, tổ chức sử
dụng đất ổn định, lâu dài. Như vậy, các chủ thể này không phải là chủ sở hữu
đối với đất được giao mà chỉ là người có quyền sử dụng đất. Tuy vậy, trên
thực tế, ngoài các quyền bình thường, như chiếm hữu, sử dụng, người sử dụng
đất còn có các quyền khác mang tính định đoạt, như cho thuê, thừa kế, chuyển
nhượng, góp vốn. Rõ ràng là, về bản chất, quyền sử dụng đất đã trở thành một
loại vật quyền. Trong khi đó, thực tế này lại chưa được thể chế hoá bằng pháp
luật hiện hành. 17

Ba là, tiêu chí để xác định và phân biệt các hình thức sở hữu còn chưa
hợp lý. Bộ Luật dân sự đã xác định 6 hình thức sở hữu ở Việt Nam hiện nay là
: Sở hữu nhà nước, sở hữu tập thể, sở hữu tư nhân, sở hữu chung, sở hữu của
các tổ chức chính trị- xã hội, sở hữu của các tổ chức xã hội, xã hội- nghề
nghiệp. Cách phân loại này lấy tính chất của các tổ chức làm tiêu chí và vì
vậy, không thể được coi là phù hợp, bởi trong tương lai rất có thể còn nhiều
loại hình tổ chức khác phát sinh. Bên cạnh đó, quyền sở hữu tư nhân cũng còn
bị hạn chế. Các doanh nghiệp dân doanh chưa thực sự được hưởng sự đối xử

hành được đền bù, giải toả, doanh nghiệp phải mất rất nhiều thời gian, công
sức để xin phép các cấp chính quyền, hội họp với các hộ dân và các bên liên
quan; giá đền bù luôn có xu thế tăng, năm sau cao hơn năm trước; ngoài ra, có
những vấn đề phát sinh không lường trước được trong quá trình đền bù, giải
phóng mặt bằng. Đây là một trong những khó khăn rất không đáng có cho
doanh nghiệp, nhưng trong rất nhiều trường hợp để công trình tiến hành được
thuận lợi, doanh nghiệp vẫn phải hỗ trợ bổ sung. Còn Nhà nước cũng gặp
nhiều khó khăn trong việc đền bù, giải phóng mặt bằng. Trước hết, đó là tình
trạng khiếu kiện đông người, khiếu kiện vượt cấp liên quan đến các vấn đề
xung quanh chuyện đền bù, giải phóng mặt bằng. Thêm nữa, hiện tượng tranh
chấp không chỉ giữa doanh nghiệp và người dân mà còn là tranh chấp giữa
các doanh nghiệp với nhau. Và, Nhà nước còn phải đối mặt với những hiện
tượng rủi ro đạo đức vì có không ít cán bộ đã mắc phải tiêu cực liên quan đến
vấn đề đền bù, giải phóng mặt bằng.
Qua gần 10 năm thi hành, Luật Đất đai 2003 đã đạt được nhiều kết quả
tích cực, góp phần khai thác và phát huy có hiệu quả nguồn lực phục vụ cho
mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội, an ninh quốc phòng của đất nước, bảo
đảm các quyền của người dân và ngăn ngừa, xử lý các hành vi vi phạm pháp 19

luật về đất đai. Để tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật đất đai nhằm giải
quyết những vướng mắc bất cập, trong công tác quản lý, sử dụng đất, tại Hội
nghị lần thứ sáu, Ban Chấp hành Trung ương Đảng (khóa XI) đã thông qua
Nghị quyết số 19-NQ/TW về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai
tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp
theo hướng hiện đại.
Trên cơ sở kết quả tổng kết thi hành Luật Đất đai năm 2003 và những
quan điểm, định hướng nêu trong Nghị quyết số 19-NQ/TW, Chính phủ đã

29-11-2013, Quốc hội đã thông qua Luật Đất đai. Điều 4, Luật Đất đai quy
định : “ Đất đai thuộc sở hữu toàn dân, do Nhà nước đại diện chủ sở hữu và
thống nhất quản lý. Nhà nước trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất
theo quy định của Luật này”.
Nhà nước là đại diện chủ sở hữu và được giao nhiệm vụ thống nhất
quản lý. Việc quy định Nhà nước ở nước ta là đại diện chủ sở hữu đất đai và
thống nhất quản lý xuất phát từ bản chất của Nhà nước là nhà nước xã hội chủ
nghĩa, nhà nước của dân do dân và vì dân, mọi tài sản, tư liệu sản xuất do Nhà
nước đại diện cho dân là chủ sở hữu đều được sử dụng vào mục đích phục vụ
lợi ích chung của toàn thể nhân dân. Đồng thời, thực hiện chế độ sở hữu toàn
dân về đất đai không làm hạn chế đến quyền của tổ chức, cá nhân sử dụng
đất. Vì Luật Đất đai ( Điều 166,167) quy định người sử dụng đất có các quyền
chung và các quyền chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê, cho thuê lại, thừa
kế, tặng cho, thế chấp, góp vốn quyền sử dụng đất.
Tại Điều 12, Luật Đất đai ( sửa đổi) quy định:
“ Sở hữu đất đai”
* Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước đại diện chủ sở hữu. 21

* Nhà nước thực hiện quyền đại diện chủ sở hữu về đất đai như sau:
- Quyết định quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất;
- Quyết định mục đích sử dụng đất;
- Quy định về hạn mức giao đất, hạn mức nhận quyền sử dụng đất và
thời hạn sử dụng đất;
- Quyết định thu hồi đất;
- Quyết định trao quyền sử dụng đất cho người sử dụng đất;
- Định giá đất;
- Quyết định các chính sách tài chính về đất;

Sở hữu là một trong ba quyền cơ bản nhất của con người, bên cạnh
quyền sống và quyền tự do mưu cầu hạnh phúc. Đây là lý do tại sao việc xác
lập quyền sở hữu đối với đất đai có ý nghĩa vô cùng quan trọng, được xem là
quyền cơ bản của con người đó là quyền sở hữu tài sản của mình. Ngày nay
trên thế giới có hai hình thức sở hữu đất đai là đa hình thức sở hữu và chỉ một
hình thức sở hữu ( sở hữu đơn ). Đa dạng hình thức sở hữu đất đai bao gồm sở
hữu Nhà nước, sở hữu cộng đồng ( sở hữu chung) và sở hữu tư nhân. Tại hầu
hết các quốc gia trên thế giới như Mỹ, Đức, Pháp, Ý, Nhật Nhà nước thừa
nhận, lựa chọn đa hình thức sở hữu trong quản lý đất đai và bảo vệ quyền sở
hữu tư nhân về đất đai như thừa nhận một cái tự nhiên, tồn tại trước khi Nhà
nước ra đời. Theo TS. Nguyễn Ngọc Vinh thì dạng hình thức đơn sở hữu có
nghĩa rằng theo pháp định chỉ tồn tại duy nhất một hình thức sở hữu về đất 23

đai, sở hữu đó có thể là sở hữu nhà nước hoặc sở hữu toàn dân được hiểu là
sở hữu chung [22] quyền năng của một chủ sở hữu đó là quyền chiếm hữu,
định đoạt và quyền sử dụng đất đai. Các tổ chức, cá nhân chỉ có quyền sử
dụng đất và quyền sử dụng đất tách rời quyền sở hữu
Khác với nhiều nước trên thế giới, Việt Nam không thừa nhận sở hữu
tư nhân về đất đai. Ở Việt Nam, toàn bộ vốn đất đai trong cả nước đều thuộc
sở hữu toàn dân mà Nhà nước- với vai trò là chủ sở hữu và chủ thể quản lý
thống nhất toàn bộ đất đai trên phạm vi cả nước, có đầy đủ các quyền năng
của một chủ sở hữu đó là quyền chiếm hữu, định đoạt và quyền sử dụng đất
đai. Các tổ chức, cá nhân chỉ có quyền sử dụng đất và quyền sử dụng đất tách
rời quyền sở hữu.
Việc quy định các quyền này một mặt biểu hiện ý chí của Nhà nước
với tư cách là chủ sở hữu, mặt khác còn biểu hiện ý chí của Nhà nước với tư
cách là người nắm quyền lực chính trị trong tay, trực tiếp ban hành pháp luật

hoặc giao đất " [2].
Từ các hướng tiếp cận và quan điểm như trên, nhìn chung đều xem xét
quyền sử dụng đất dưới hai góc độ kinh tế và pháp lý. Về góc độ kinh tế,
quyền sử dụng đất là quyền phái sinh được khai thác các lợi ích từ đất của các
chủ thể sử dụng đất. Về góc độ pháp lý, Nhà nước không trực tiếp sử dụng đất
mà giao một phần đất đai của mình cho các tổ chức, hộ gia đình, cá nhân sử
dụng, đồng thời quy định cho họ các quyền và phải gánh vác những nghĩa vụ
nhất định trong quá trình sử dụng đất của Nhà nước. Việc quy định các quyền
này một mặt biểu hiện ý chí của Nhà nước với tư cách là người nắm quyền
lực chính trị trong tay, trực tiếp ban hành pháp luật nên các quyền và nghĩa vụ
đó đã được quy phạm hóa ở mức độ cụ thể, chặt chẽ và được coi là cơ sở pháp
lý để người sử dụng đất tuân thủ. 25

Từ cơ sở pháp lý đó, quyền sử dụng đất có tính chất như sau: Chế độ
sử dụng đất hình thành và phát triển trên cơ sở đất đai thuộc sở hữu đặc biệt
của Nhà nước. Tức là chế độ sở hữu qui định nên chế độ sử dụng, Nhà nước
vừa là chủ sở hữu duy nhất vừa là người ban hành pháp luật nên Nhà nước
xây dựng toàn bộ các quy phạm pháp luật để điều chỉnh các quan hệ pháp
Luật Đất đai nói chung, quan hệ sử dụng đất nói riêng ( từ điều kiện tham gia
quan hệ đến cách thức thực hiện các quyền năng ). Ngoài ra, chế độ sử dụng
đất đai có tính đặc biệt : Vì đất đai là tài sản đặc biệt nên các quyền và nghĩa
vụ của người sử dụng đất không giống các quyền và nghĩa vụ của người sử
dụng các tài nguyên khác mà Bộ luật Dân sự quy định. Tính đặc biệt của chế
độ sử dụng đất được quyết định bởi tính đặc biệt của đất đai. Quyền sử dụng
không phải là quyền sở hữu cho nên không có tính chất vĩnh viễn, quyền sử
dụng vì thế bị giới hạn về thời gian theo hợp đồng giữa bên sở hữu và bên sử
dụng. Ngoài ra, theo quan điểm của TS. Nguyễn Quang Tuyến và Nguyễn