ĐẠI HỌC QUỐC GIA HÀ NỘI
KHOA LUẬT

NINH THỊ HẠNH PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƢỚC
ĐẦU TƢ VÀO DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM
LUẬN VĂN THẠC SĨ LUẬT HỌC
HÀ NỘI - 2014

LI CAM OAN

Tôi xin cam đoan đây là công trình nghiên cứu
khoa học của riêng tôi. Các số liệu, ví dụ và trích dẫn
trong luận văn đảm bảo độ tin cậy, chính xác và trung
thực. Những kết luận khoa học của luận văn ch-a từng
đ-ợc ai công bố trong bất kỳ công trình nào khác.

Tác giả luận văn Ninh Thị Hạnh

TƢ VÀO DOANH NGHIỆP Ở VIỆT NAM 41 2.1. Thực trạng pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở
Việt Nam 41
2.1.1. Quy định về đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp
ở Việt Nam 42
2.1.2. Quy định về quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở
Việt Nam 53
2.1.3. Quy định về phân phối lợi nhuận của doanh nghiệp có vốn đầu tư nhà
nước 58
2.1.4. Quy định về giám sát đầu tư vốn nhà nước vào doanh nghiệp 61
2.2. Mô hình quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam 68
Kết luận chương 2 92
Chương 3: ĐỊNH HƢỚNG VÀ MỘT SỐ KIẾN NGHỊ HOÀN THIỆN
PHÁP LUẬT VỀ QUẢN LÝ VỐN NHÀ NƢỚC ĐẦU TƢ VÀO DOANH
NGHIỆP TẠI VIỆT NAM 93
3.1. Định hướng hoàn thiện pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào
doanh nghiệp ở Việt Nam 93
3.2. Một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư
vào doanh nghiệp ở Việt Nam 95
3.2.1. Ban hành Luật quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào sản xuất kinh
doanh. 95
3.2.2. Quy định đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước. 99
3.2.3. Quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp. 103
Kết luận chương 3 111
KẾT LUẬN 112
DANH MỤC TÀI LIỆU THAM KHẢO 113
sơ đồ
Tên sơ đồ
Trang
2.1
Đại diện chủ sở hữu vốn nhà nước
48

góp DNNN góp vốn đầu tư trong nền kinh tế không đáng kể. Theo số liệu từ
Trung tâm thông tin và dự báo kinh tế - xã hội quốc gia (Bộ Kế hoạch và Đầu
tư), vốn đầu tư của khu vực kinh tế nhà nước luôn chiếm tỷ trọng cao trong
tổng vốn đầu tư phát triển toàn xã hội, ngược lại theo số liệu của Tổng cục
Thống kê, "thành tích" nộp ngân sách của DNNN góp vốn lại khá khiêm tốn. Từ
năm 2000 đến 2008, thu ngân sách từ các DNNN góp vốn giảm từ 21,7% xuống
còn 6,43%, trong khi của khu vực tư nhân tăng từ 11,61 % lên 20,96 %. Cũng
theo các báo cáo kiểm toán tài chính với các doanh nghiệp vừa qua, chúng ta
được biết tới những doanh nghiệp lớn như Tập đoàn Cao su Việt Nam, Tổng
công ty Cơ khí Xây dựng, Tổng công ty Công trình giao thông 6, Tổng Công
ty Cà phê,… hay Vinashin, Vinaline điển hình cho việc sử dụng vốn nhà nước
kém hiệu quả, thực trạng thua lỗ, nợ đọng lên tới những con số lớn, gây ra sự
2

đáng lo ngại cho các cá nhân nói chung cũng như các tổ chức, doanh nghiệp,
các cơ quan có thẩm quyền về việc đầu tư vốn cho DNNN góp vốn.
Bên cạnh đó, ngày 01/07/2010 Luật DNNN 2003 chính thức hết hiệu
lực, Chính phủ đã ban hành các văn bản pháp lý hướng dẫn cổ phần hóa,
chuyển đổi DNNN sang các loại hình doanh nghiệp phù hợp với nền kinh tế
thị trường. DNNN sau chuyển đổi sẽ có một hành lang pháp lý rộng hơn, tự
chủ cao hơn, năng động hơn, tuy nhiên việc chuyển đổi này cũng tạo ra những
lỗ hổng pháp lý như việc thực hiện quyền và nghĩa vụ trách nhiệm hữu hạn
của chủ sở hữu tại các công ty mới chuyển đổi sang mô hình công ty TNHH
một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu theo Nghị định 25/2010/NĐ-CP
chưa có quy định pháp lý nào điều chỉnh, dù đã chuyển đổi về mô hình,
nhưng thực chất đó vẫn là doanh nghiệp hoạt động bằng vốn của nhà nước,
tuy nhiên trên danh nghĩa lại là doanh nghiệp hoạt động dưới sự điều chỉnh
của Luật Doanh Nghiệp 2005, việc khuyết thiếu quy định pháp lý cụ thể trên
dẫn tới nhà nước vẫn phải quản lý chặt chẽ hơn, khác với các doanh nghiệp
hoạt động theo Luật Doanh nghiệp.

trên mới chỉ tiếp cận dưới góc độ kinh tế về quản lý vốn, hoặc trong phạm vi
một doanh nghiệp cụ thể. Vì vậy, chưa khái quát được một bức tranh toàn
cảnh về công tác quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam,
cũng như chính sách pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh
nghiệp ở Việt Nam, điều đó dẫn đến việc thiếu các căn cứ quan trọng để chính
phủ Việt Nam thiết lập khuôn khổ chính sách để thực hiện tốt vai trò quản lý
đối với các doanh nghiệp có vốn nhà nước đầu tư. Trong bối cảnh đó, tác giả
đã chọn "Pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt
Nam" là đề tài nghiên cứu.

4

3. Mục đích và nhiệm vụ nghiên cứu của luận văn
Mục đích nghiên cứu của luận văn:
Thứ nhất, luận văn làm rõ những vấn đề lý luận về vốn nhà nước,
thẩm quyền chủ sở nhà nước trong hoạt động quản lý, sử dụng vốn nhà nước
đầu tư tại doanh nghiệp, phân phối lợi nhuận vốn nhà nước đầu tư vào doanh
nghiệp, giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.
Thứ hai, luận văn đánh giá thực trạng pháp luật về quản lý vốn nhà
nước đầu tư tại doanh nghiệp từ góc độ thực hiện quyền chủ sở hữu nhà nước.
Thứ ba, trên cơ sở luận cứ khoa học đã được nghiên cứu, luận văn đưa
ra định hướng và một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về quản lý vốn nhà
nước đầu tư tại doanh nghiệp ở Việt Nam.
Nhiệm vụ của luận văn:
- Xác định nội dung và làm rõ một số vấn đề lý luận về khái niệm,
định nghĩa có liên quan tới đầu tư vốn nhà nước vào hoạt động kinh doanh,
thẩm quyền chủ sở hữu nhà nước trong các hoạt động quản lý, sử dụng vốn
nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp, phân phối lợi nhuận vốn nhà nước đầu tư
vào doanh nghiệp, hoạt động giám sát vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp,
khái lược quy định pháp luật về hoạt động quản lý vốn nhà nước đầu tư vào

và pháp luật điều chỉnh.
Chương 2: Thực trạng pháp luật về vốn nhà nước đầu tư vào doanh
nghiệp ở Việt Nam.
Chương 3: Định hướng và một số kiến nghị hoàn thiện pháp luật về
quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp ở Việt Nam.
6

Chương 1
LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ VỐN NHÀ NƢỚC ĐẦU TƢ
VÀO DOANH NGHIỆP VÀ PHÁP LUẬT ĐIỀU CHỈNH

1.1. Khái quát về vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp
1.1.1. Khái niệm vốn
Theo Từ điển Luật học, vốn là tiền, tài sản, quyền tài sản trị giá được
thành tiền có thể sử dụng trong kinh doanh, khả năng sử dụng được trong kinh
doanh là tiêu chí cơ bản để đánh giá tiền, tài sản, quyền tài sản trị giá được
thành tiền có giá trị là vốn, đối với tiền phải tích tụ đến mức nhất định thì mới
có thể sử dụng trong kinh doanh với tư cách là vốn, đối với tài sản nếu chỉ
thuần túy có giá trị và giá trị sử dụng mà không có khả năng chuyển đổi thành
tiền và sử dụng trong kinh doanh thì cũng không có giá trị là vốn, đối với các
quyền tài sản, nếu không có khả năng chuyển đổi thành tiền mặt để hạch toán
trong kinh doanh thì không thể dùng để đầu tư nên cũng không được xem là
vốn. Vốn là tiền để thực hiện các hoạt động đầu tư, cơ chế hình thành vốn và
sử dụng vốn của các tổ chức, cá nhân được quy định trong nhiều văn bản
pháp luật như: Luật ngân sách nhà nước, Luật doanh nghiệp, Bộ luật dân sự
[45, tr. 857 ].
Vốn là điều kiện cần thiết để tiến hành hoạt động kinh doanh [37, tr. 258].
Vốn trong doanh nghiệp có thể là vốn góp của chủ sở hữu hoặc vốn nợ. Vốn
của chủ sở hữu hình thành từ vốn góp khi thành lập doanh nghiệp và gia tăng
từ lợi nhuận sau thuế trong quá trình kinh doanh, theo Luật doanh nghiệp

của doanh nghiệp do được nhà nước cho vay, giao hoặc cho thuê. Vốn điều lệ
trong công ty cổ phần được chia thành nhiều phần bằng nhau gọi là cổ phần.
Tại thời điểm thành lập, các cổ đông sáng lập thỏa thuận trong hợp đồng góp
8

vốn thành lập công ty về số cổ phần dự định phát hành số cổ phần nắm giữ
của các cổ đông sáng lập. Về bản chất, phát hành cổ phần là hành vi pháp lý
nhằm tạo lập vốn điều lệ. Vốn điều lệ hình thành bằng tiền bán cổ phần phổ
thông và cổ phần ưu đãi theo nghị quyết của đại hội đồng cổ đông.
Trong quá trình kinh doanh, vốn chủ sở hữu có thể gia tăng bằng việc
trích lập các quỹ từ lợi nhuận sau thuế của doanh nghiệp. Vốn điều lệ có thể
tăng lên theo quyết định của cơ quan có thẩm quyền về chuyển phần lợi
nhuận dựa trên phần vốn của nhà nước hoặc điều chuyển vốn từ doanh nghiệp
khác, hoặc chuyển từ Quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp do Tổng công ty Đầu
tư và Kinh doanh vốn của nhà nước quản lý và sử dụng theo quy định của pháp
luật.
Trong trường hợp công ty một thành viên nhà nước kinh doanh có lãi,
phần lợi nhuận được phân chia theo vốn công ty tự huy động và phần vốn đầu
tư của nhà nước. Có thể thấy, lợi nhuận phát sinh từ hoạt động kinh doanh của
công ty một thành viên nhà nước có thể làm gia tăng lợi ích của chủ sở hữu
nhà nước trong hoạt động đầu tư và làm gia tăng vốn của chủ sở hữu tại công
ty một thành viên nhà nước thông qua quyết định tăng vốn điều lệ của công ty
bằng lợi nhuận để lại của nhà nước. Phần lợi nhuận phát sinh từ phần vốn tự
huy động được sử dụng để trích lập các quỹ làm gia tăng vốn chủ sở hữu nhà
nước tại doanh nghiệp, chẳng hạn, công ty một thành viên nhà nước có quyền
trích lập quỹ đầu tư phát triển, quỹ rủi ro, quỹ khen thưởng, quỹ phúc lợi. Các
quỹ đầu tư phát triển và quỹ rủi ro hình thành từ lợi nhuận trong kinh doanh
thuộc sở hữu của công ty một thành viên nhà nước và thuộc chủ sở hữu nhà
nước nói chung. Trong CTCP, vốn của chủ sở hữu có thể tăng lên từ khoản
thặng dư vốn phát sinh. Trường hợp công ty phát hành cổ phần và bán theo

luật dân sự trong đó có quy định về giới hạn lãi suất cho vay. Bên cạnh đó,
10

doanh nghiệp có thể huy động vốn bằng phát hành trái phiếu, đây là hình thức
áp dụng phổ biến ở các nước có nền kinh tế thị trường phát triển. ở nước ta,
hình thức phát hành này thường được các doanh nghiệp có uy tín thực hiện,
trong phát hành trái phiếu, doanh nghiệp chủ động quyết định khoản vay,
mệnh giá trái phiếu, lãi suất vay trên cơ sở pháp luật. Việc phát hành trái
phiếu phải đáp ứng các điều kiện phát hành theo quy định của pháp luật nhằm
bảo vệ quyền lợi của người sở hữu trái phiếu. Cũng giống như vay vốn từ
ngân hàng, vấn đề đảm bảo khả năng hoàn trả vốn vay đặt ra, theo đó doanh
nghiệp có thể phát hành trái phiếu có bảo đảm bằng tài sản của chính doanh
nghiệp của mình hoặc được bảo lãnh bằng tài sản của bên thứ ba.
1.1.2. Khái niệm vốn nhà nƣớc
Vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp có những đặc điểm chung của
vốn kinh doanh và có những đặc điểm riêng của vốn thuộc sở hữu nhà nước.
Những đặc điểm chung của vốn kinh doanh là: vốn là một loại hàng
hóa đặc biệt; vốn phải đại diện cho một lượng tài sản thực; vốn được biểu
hiện bằng tiền dùng vào đầu tư, kinh doanh với mục đích sinh lời; vốn luôn
gắn liền với chủ sở hữu nhất định.
Chủ sở hữu vốn trong các doanh nghiệp là những người đầu tư vốn để
hình thành hoặc phát triển mở rộng doanh nghiệp. Tùy theo từng loại hình
doanh nghiệp khác nhau mà chủ thể sở hữu trong doanh nghiệp có thể khác
nhau. Sự khác biệt giữa vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp với vốn đầu tư
của các chủ sở hữu khác chính là ở đặc điểm sở hữu nhà nước của vốn. so với
các chủ thể sở hữu khác, chủ thể sở hữu nhà nước có những đặc điểm khác biệt.
Thứ nhất, nhà nước là một hệ thống phức tạp, trong đó về mặt tổ chức
nhà nước bao gồm nhiều cơ quan và bộ máy quản lý khác nhau. Do đó, khi
bàn tới nhà nước như một chủ thể sở hữu thì chủ thể này khó xác định cụ thể.
Hầu hết các quốc gia trên thế giới đều quan niệm và quy định cơ quan hành


đầu tư trực tiếp từ ngân sách nhà nước, các quỹ tập trung của nhà nước khi
thành lập doanh nghiệp và bổ sung trong quá trình hoạt động kinh doanh; các
khoản phải nộp ngân sách được trích để lại; nguồn quỹ đầu tư phát triển tại
doanh nghiệp; quỹ hỗ trợ sắp xếp doanh nghiệp; vốn nhà nước được tiếp nhận từ
nơi khác chuyển đến; giá trị quyền sử dụng đất, quyền sử dụng tài nguyên Quốc
gia được nhà nước giao và ghi tăng vốn nhà nước cho doanh nghiệp; các tài
sản khác theo quy định của pháp luật được nhà nước giao cho doanh nghiệp.
Bên cạnh đó còn có giải thích về "vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp
khác" là vốn nhà nước góp ở CTCP, công ty TNHH hai thành viên trở lên do
Bộ quản lý ngành, Ủy ban nhân dân cấp tỉnh làm chủ sở hữu.
Đối với nguồn vốn ngân sách nhà nước: đây chính là nguồn chi phát
triển kinh tế - xã hội của ngân sách nhà nước, đó là một nguồn vốn đầu tư
quan trọng trong chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của mỗi quốc gia. Các
khoản chi kinh tế - xã hội được pháp luật thừa nhận hiện nay gồm: chi đầu tư
xây dựng các công trình kết cấu hạ tầng kinh tế - xã hội và các khoản chi đầu
tư phát triển khác; chi đầu tư và hỗ trợ các doanh nghiệp, tổ chức kinh tế, các
tổ chức tài chính của nhà nước; chi để nhà nước góp vốn cổ phần hoặc liên
doanh và các doanh nghiệp hoạt động trong các lĩnh vực cần có sự tham gia
của nhà nước; chi bổ sung dự trữ nhà nước…[41, tr. 82].
Nguồn vốn đầu tư từ doanh nghiệp nhà nước: được xác định là thành
phần chủ đạo trong nền kinh tế, các DNNN vẫn nắm giữ một khối lượng vốn
khá lớn. Mặc dù vẫn còn một số hạn chế nhưng đánh giá một cách công bằng
thì khu vực thì khu vực kinh tế nhà nước với sự tham gia của các DNNN vẫn
đóng một vai trò chủ đạo trong nền kinh tế nhiều thành phần.Với chủ trương
tiếp tục đổi mới DNNN, hiệu quả hoạt động của khu vực kinh tế này ngày
càng được khẳng định, tích lũy của các DNNN ngày càng gia tăng và đóng
góp đáng kể vào tổng quy mô vốn đầu tư của toàn xã hội.

13

với việc thực hiện thẩm quyền của cơ quan chủ sở hữu, cơ quan quản lý và cơ
quan điều hành.
Phân định thẩm quyền giữa cơ quan chủ sở hữu và cơ quan quản lý,
điều hành:
+ Công ty TNHH một thành viên: theo Điều 63 Luật doanh nghiệp
2005, công ty một thành viên là doanh nghiệp do một tổ chức hoặc một cá
nhân làm chủ sở hữu.
Mô hình công ty một thành viên do tổ chức làm chủ sở hữu theo Luật
doanh nghiệp 2005 được áp dụng thành lập công ty một thành viên nhà nước,
công ty con 100% do công ty một thành viên nhà nước thành lập và công ty
một thành viên khác do công ty mẹ là CTCP, công ty TNHH không có vốn
nhà nước hoặc không có vốn chi phối của nhà nước thành lập [24, tr. 111].
Công ty một thành viên do nhà nước làm chủ sở hữu bao gồm công ty
do cơ quan nhà nước có thẩm quyền thành lập gồm: công ty một thành viên
do Chính phủ quyết định thành lập; công ty do Bộ, UBND tỉnh quyết định
thành lập; công ty mẹ một thành viên nhà nước đối với công ty con 100%.
Phân chia thẩm quyền giữa các cơ quan chủ sở hữu và cơ quan quản lý theo
hai mô hình: cơ quan chủ sở hữu và Hội đồng thành viên, cơ quan chủ sở hữu
và Chủ tịch công ty.
+ Trường hợp công ty TNHH hai thành viên trở lên:
Trong công ty hai thành viên trở lên, hội đồng thành viên là cơ quan
quyết định cao nhất của công ty. Do cơ chế triệu tập họp định kỳ một năm
một lần và tổ chức họp bất thường nên quyền lực tập trung ở chủ tịch công ty
và tổng giám đốc hoặc giám đốc. Hội đồng thành viên chỉ quyết định một số
nội dung quan trọng liên quan đến hoạt động tài chính của công ty như dự án
đầu tư, bán tài sản có giá trị lớn (Điều 17 Luật Doanh nghiệp 2005).
Công ty hai thành viên trở lên ban hành Điều lệ quy định cụ thể về
15

thẩm quyền quyết định của chủ tịch công ty, tổng giám đốc hoặc giám đốc.

gần nhất của công ty hoặc một tỷ lệ khác nhỏ hơn quy định tại Điều lệ công ty
trừ trường hợp giao dịch phải được đại hội đồng cổ đông chấp thuận (các
điểm e, g khoản 2, Điều 108 Luật Doanh nghiệp 2005). Có thể thấy, với thẩm
quyền được giao, HĐQT chiếm vị trí trung tâm trong quyết định các vấn đề
kinh doanh của công ty [24, tr. 115].
1.2. Pháp luật về quản lý vốn nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp
1.2.1 Khái niệm và nguyên tắc điều chỉnh pháp luật quản lý vốn
nhà nƣớc đầu tƣ vào doanh nghiệp
Quản lý vốn nhà nước đầu tư tại doanh nghiệp có thể hiểu là một hệ
thống các hình thức, phương pháp và các công cụ quản lý do nhà nước ban
hành để định hướng đầu tư, sử dụng và giám sát việc sử dụng có hiệu quả, bảo
toàn và phát triển số vốn nhà nước đầu tư vào các doanh nghiệp.
Pháp luật về quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp được hiểu
là hệ thống những quy phạm pháp luật điều chỉnh những quan hệ xã hội phát
sinh trong hoạt động quản lý vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp.
Nguyên tắc điều chỉnh pháp luật quản lý vốn nhà nước đầu tư vào
doanh nghiệp
 Quản lý, sử dụng vốn nhà nước đầu tư vào doanh nghiệp
- Phân quyền trong quản lý vốn và tài sản của doanh nghiệp.
Với tư cách là chủ sở hữu, các tổ chức và cá nhân có thể trực tiếp hoặc
thông qua người đại diện để quản lý, sử dụng vốn và tài sản của doanh nghiệp
nhằm đạt mục đích đề ra. Phân định thẩm quyền quản lý, sử dụng vốn và tài
sản trong doanh nghiệp gắn với các loại hình doanh nghiệp
Trong công ty một thành viên và công ty hai thành viên, người góp
vốn là cá nhân có thể trực tiếp tham gia quản lý, điều hành còn tổ chức góp
17

vốn có thể cử người đại diện tham gia quản lý, điều hành doanh nghiệp. Sự
phân quyền của các cơ quan tổ chực nội bộ trong quản lý vốn được phân chia
thành: phân quyền giữa cơ quan chủ sở hữu và cơ quan quản lý: phân quyền