LỜI CAM ĐOAN

Tôi xin cam đoan: Luận văn này là công trình nghiên cứu thực sự của cá
nhân tôi, được thực hiện dưới sự hướng dẫn khoa học của PGS. TS. Đỗ Phú Hải
Các số liệu sử dụng trong luận văn có trích dẫn nguồn rõ ràng, không sao
chép của người khác. Các kết luận nghiên cứu trong luận văn được đúc kết từ cơ sở
lý luận đến thực tiễn của vấn đề luận văn cần giải quyết.
Tôi xin chịu trách nhiệm về nghiên cứu của mình./.

TC GIẢ

Nguyễn Thế Tài

LỜI CẢM ƠN

Trước tiên, tôi xin gửi lời cảm ơn đến Ban Giám đốc Học viện Khoa học Xã
hội, khoa Chính sách công đã tạo điều kiện cho tôi được học tập và nghiên cứu tại
Học viện và hoàn thành luận văn này.
Tôi cũng xin gửi lời cảm ơn đến toàn thể quý thầy, cô giảng dạy chương
trình thạc sỹ Chính sách công, những người đã truyền đạt cho tôi những kiến thức
hữu ích về kiến thức nói chung và các kiến thức chuyên môn nói riêng, đó là cơ sở


UBTVQH
: Uỷ ban thường vụ Quốc Hội

HĐBT
: Hội đồng Bộ trưởng

2 2 2 1

Mục Lục

1.Tính cấp thiết của đề tài 2
2.Tình hình nghiên cứu 4
3.Mục đích, nhiệm vụ nghiên cứu 5
4.Đối tượng và phạm vi nghiên cứu 5
5.Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu 6
6.Ý nghĩa của Luận văn 8
7. Cơ cấu của Luận Văn 8

1.Tính cấp thiết của đề tài
Như đã biết “Chính sách công là một tập hợp các quyết định chính trị có liên
quan nhằm lựa chọn các mục tiêu cụ thể với giải pháp và công cụ thực hiện nhằm
giải quyết các vấn đề của xã hội theo mục tiêu đã xác định của đảng chính trị cầm
quyền”[PGS.TS. Đỗ Phú Hải]
Với bất kỳ quốc gia nào trên thế giới trong giai đoạn hiện nay, việc ban hành
chính sách thực ra là cụ thể hóa đường lối chính trị của đảng cầm quyền. Tại Việt
Nam với tính chất là đảng cầm quyền duy nhất, các chính sách công là sự cụ thể hóa
chủ trương đường lối của Đảng Cộng sản, yếu tố kỹ thuật và yếu tố chính trị trong
chính sách công là không tách rời. Vì thế nên vấn đề cần quan tâm là trong toàn bộ
quá trình của chính sách công các chủ thể nào sẽ tham gia?Họ đóng vai trò thế nào?
Và quan trọng nhất: Trong quá trình thực hiện chính sách công ấy những chủ thể
nào đóng vai trò giám sát? Bằng cơ chế nào và công cụ nào?Đây là vấn đề chưa
được nghiên cứu nhiều.
Như đã biết, trong toàn bộ quy trình chính sách thì việc thực hiện chính sách
có vai trò quan trọng nhất, quyết định sự thành công hay thất bại của chính
sách.Hiện nay việc thực hiện chính sách còn nhiều bất cập, tất nhiên những bất cập
đó là không thể tránh khỏi, với mỗi chính sách khác nhau thì sẽ có những vấn đề
chính sách khác nhau. Đối với mỗi chính sách khác nhau đều có những chủ thể khác
nhau, thường đã được quy định ngay trong đề án chính sách. Nhưng rất ít, thậm chí
hầu như trong các chính sách không đề cập đến chủ thể giám sát việc thực hiện
chính sách ấy.
Một vấn đề nữa cần phải lưu tâm, đó là như đã nói ở trên, bản chất của chính
sách công là tập hợp các quyết định của đảng cầm quyền. Ở nước ta là cụ thể hóa
chủ trương đường lối của Đảng, yếu tố chính trị rất rõ ràng. Vậy trong việc thực
hiện chính sách công ở nước ta Đảng Cộng sản có giám sát hay không? Giám sát ở

3

mức độ nào và bằng công cụ nào. Việc làm rõ điều đó là vô cùng quan trọng, bởi


đề tài nghiên cứu, bởi tôi xác định những nghiên cứu, quan điểm về vấn đề này là
nghiêm túc và hết sức cần thiết trong Chính sách công nói chung và việc thực hiện
chính sách công nói riêng tại Việt Nam giai đoạn hiện nay.

2.Tình hình nghiên cứu
Như đã nói ở trên, trên góc độ khoa học chính sách thì Chính sách công vốn là
một ngành khoa học mới, do vậy những nghiên cứu về nó chưa phong phú so với
nhiều ngành khoa học xã hội khác. Giám sát thực hiện chính sách cũng không ngoại
lệ, những nghiên cứu mang tính hệ thống về nó là không nhiều. Trên thế giới do đặc
thù của các quốc gia có chế độ chính trị khác nhau nên chính sách công nói chung
và giám sát thực hiện chính sách công nói riêng có những sự khác biệt rất lớn đối
với nước ta. Tại Việt nam với đặc thù của mình thì giám sát thực hiện chính sách
công có những nét riêng nhất định, vì thế các tài liệu và công trình nghiên cứu lại
càng ít.
Trên góc độ tổ chức bộ máy: Thì cơ chế phân công vai trò, trách nhiệm và giám
sát lẫn nhau của các cơ quan Nhà nước là cần thiết. Mỗi cơ quan, chủ thể trong bộ
máy nhà nước có vai trò và vị trí khác nhau, nhưng đều dưới sự lãnh đạo chung nhất
của Đảng Cộng sản, bằng việc cụ thể hóa chủ chương đường lối của mình, Đảng
hoạch định, xây dựng và đưa chính sách vào thực tiễn thông qua các cơ quan nhà
nước, như vậy việc nghiên cứu làm rõ vai trò giám sát của Đảng, cơ quan quyền lực
nhà nước hay các tổ chức xã hội – người dân trong quá trìnhchính sách công ấy
được thực hiện cũng là vấn đề vô cùng quan trọng cần phải nghiên cứu. Việc nghiên
cứu này phải có trách nhiệm chỉ ra được cơ sở lý luận – pháp lý và thực tiễn thực
hiện tại Việt Nam. Tuy vậy, xét trên góc độ này thì các tài liệu và công trình nghiên
cứu cũng không nhiều, chủ yếu tồn tại dưới hình thức các bài viết, bài báo, các báo
cáo đánh giá, tổng kết v.v… vì vậy việc nghiên cứu dưới giác độ hệ thống hóa là
cần thiết.
luận và để đánh giá được tổng thể thì những quy định của Hiến pháp và Pháp luật
về thể chế và cơ chế giám sát là vô cùng quan trọng, do đó đề tài chủ yếu tập trung

6

vào những vấn đề lý luận, thực tiện ở giai đoạn hiện nay, cụ thể là từ 2010 đến 2015
là khoảng thời gian Hiến pháp 1992 sửa đổi bổ sung 2001 còn hiệu lực và Hiến
pháp 2013 chính thức được áp dụng. Ngoài ra để có tính đối chiếu rộng hơn thì
Luận văn có thể nghiên cứu và dẫn chiếu các quy định ở thời điểm xa hơn để cung
cấp một cái nhìn tổng thể.
- Phạm vi nội dung: Luận văn sẽ không nghiên cứu về vấn đề giám sát chính
sách công nói chung mà sẽ chỉ giới hạn nội dung nghiên cứu về vấn đề “giám sát”
của các chủ thể nhà nước và xã hội đối với một khâu cụ thể trong chu trình chính
sách đó là khâu “thực hiện chính sách công” tại Việt Nam.

5.Phương pháp luận và phương pháp nghiên cứu
5.1 Cách tiếp cận nghiên cứu
Luận văn vận dụng cách tiếp cận đa ngành, liên ngành xã hội học. Tiếp cận và
vận dụng các phương pháp nghiên cứu của chính sách công, trong đó đặc biệt chú
trọng đến khâu thực hiện chính sách để làm rõ vai trò, vị trí chức năng của các chủ
thể trong vấn đề giám sát thực hiện chính sách công.
5.2 Câu hỏi nghiên cứu
Luận văn tập trung vào một số câu hỏi nghiên cứu như sau:
- Những vấn đề lý luận về giám sát thực hiện chính công là gì?
- Cơ sở pháp lý nào cho việc giám sát thực hiện chính sách công?
- Thực trạng giám sát thực hiện chính sách công tại Việt Nam hiện nay như thế
nào? Các chủ thể nào tham gia và vị trí, chức năng, nhiệm vụ của các chủ thể đó
trong giám sát chính sách công ra sao?
- Giải pháp, khuyến nghị nhằm hoàn thiện cơ chế giám sát thực hiện chính sách
công ở Việt Nam hiện nay.

+ Dữ liệu sơ cấp: Đó là qua việc thu thập dữ liệu thực tế, điều tra, quan sát và
đánh giá dựa trên một số chính sách cụ thể đã được thực hiện tại Việt Nam.

8

6.Ý nghĩa của Luận văn
6.1.Ý nghĩa lý luận
- Đề tài vận dụng, bổ sung lý thuyết khoa học chính sách công; lý luận về
giám sát thực hiện chính sách công dưới góc độ khoa học cụ thể: Giám sát thực hiện
chính sách công ở Việt Nam hiện nay.
6.2 .ý nghĩa thực tiễn
Qua nghiên cứu vấn đề giám sát thực hiện chính sách – từ lý luận đến thực tiễn
tại Việt Nam, đề tài muốn chỉ ra được những vấn đề lý luận – pháp lý liên quan đến
giám sát thực hiện chính sách và thực trạng vấn đề trong thực tế hiện nay; đồng thời
kết quả nghiên cứu của đề tài có thể làm cơ sở cho các chủ thể có chức năng, thẩm
quyền giám sát thực hiện chính sách tham khảo để có cơ sở lý luận và thực tiễn để
vận dụng, điều chỉnh và tổ chức thực hiện trong thực tiễn.

7. Cơ cấu của Luận Văn
Ngoài phần mở đầu, kết luận, phụ lục, danh mục viết tắt, ghi chú và danh mục
các hình và bảng, danh mục tài liệu tham khảo; Luận văn được bố cục theo 3
chương sau:
Chương 1: Lý luận giám sát thực hiện chính sách công.
Chương 2: Thực tiễn giám sát thực hiện Chính sách công ở nước ta trong
giai đoạn hiện nay.
Chương 3: Giải pháp hoàn thiện giám sát thực hiện chính sách công ở nước ta.


động của chính sách bởi các tiêu chí cụ thể nhằm cải thiện để xây dựng chính sách
để giải quyết các vấn đề kinh tế xã hội. Đó là những quy định, luật, quy tắc, nguyên
tắc, thông lệ của một nhóm hoặc tổ chức sử dụng để thực hiện các vấn đề liên quan
đến giám sát”.

2. Vị trí, vai trò của Giám sát thực hiện Chính sách công.
Giám sát thực hiện Chính sách công có vị trí và vai trò quan trọng trong quá
trình thực hiện chính sách. Nó có vị trí như một cơ chế tồn tại song song trong suốt
quá trình thực thi chính sách, đồng thời lại là một bộ phận của thực hiện chính

10

sách.Vai trò của nó thể hiện ở hiệu quả của nó mang lại, đó là thiết chế đảm bảo
chính sách được thực thi đúng, phù hợp và đảm bảo hiệu quả như mục tiêu mà nó
được xây dựng từ ban đầu. Bên cạnh đó nó còn có vai trò quan trọng làm cơ sở cho
việc đánh giá tính hiệu quả của chính sách.

3. Mục đích của Giám sát thực hiện Chính sách công.
Hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công góp phần phát hiện những
điều phù hợp, tốt hơn để phát huy; ngăn ngừa các vi phạm, giữ cho việc thực hiện
chính sách đúng với đề án chính sách đã được xây dựng ban đầu, quá trình thực
hiện phù hợp với thực tiễn, có những linh hoạt và điều chỉnh cần thiết cho phù hợp
với tình hình thực tiễn. Mục đích của giám sát thực hiện Chính sách công là rất rõ
ràng:
- Đảm bảo cho việc thực thi chính sách phù hợp với đề án chính sách đã
được xây dựng.
- Đảm bảo quá trình thực hiện chính sách phù hợp với thực tiễn: trong đó bao
gồm và phù hợp với những quy định của pháp luật, tình hình phát triển kinh tế - xã
hội của quốc gia hay cộng đồng dân cư mà chính sách đó tồn tại hoặc hướng tới.
- Giám sát thực hiện chính sách sẽ giúp phát hiện những nhân tố tiến bộ, hợp

quyết định rất lớn đến sự thành công hay thất bại của chính sách. Chức năng của
hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công là cơ sở để trả lời cho các câu hỏi:
Giám sát thực hiện Chính sách công để làm gì? Giám sát nhằm mục đích gì? Giám
sát thực hiện Chính sách công bằng những phương pháp, biện pháp, cách thức nào?
Giám sát thực hiện Chính sách công về cơ bản có bốn chức năng chính là:
+ Giám sát sự tuân thủ pháp luật trong quá trình thực hiện chính sách: Chủ
thể thực hiện là Quốc hội và HĐND các cấp, chức năng này giúp giám sát việc thi
hành chính sách phù hợp với luật, Nghị quyết của Quốc hội và HĐND để đảm bảo
Luật, Nghị quyết của Quốc hội và HĐND được thực hiện đầy đủ, đúng và phù hợp
với thực tiễn.
+ Giám sát sự phù hợp của chính sách: Là hoạt động giám sát để đảm bảo
chính sách được thực hiện không chỉ đúng với đề án chính sách ban đầu mà còn
phải phù hợp với tình hình thực tế.

12

+ Giám sát quá trình thực hiện chính sách: Đó là hoạt động theo dõi, giám
sát liên tục những vấn đề cụ thể trong quá trình thực hiện chính sách. Thông thường
do chính chủ thể thực hiện chính sách giám sát, đó là quá trình giám sát liên tục,
vừa làm vừa giám sát để đảm bảo thực hiện một cách hiệu quả.
+ Giám sát hiệu quả, kết quả và tác động của Chính sách công: Đó là việc
giám sát để đưa ra những đánh giá về tác động của quá trình thực hiện chính sách.
Tác động của chính sách đến đâu? Ở phạm vi nào? Tích cực hay tiêu cực? Là những
câu hỏi cần phải trả lời. Chức năng này không chỉ dùng để nói đến hoạt động đánh
giá hậu thực thi mà nó phải diễn ra trong cả quá trình thực hiện chính sách, tức là
chủ thể thực hiện và chủ thể giám sát, đồng thời phải liên tục đánh giá tác động của
chính sách trong quá trình thực thi, đây là chức năng để đảm bảo tính dự báo của
giám sát.
- Hình thức: Là cách thức biểu hiện của hoạt động giám sát thực hiện Chính
sách, nó là cách thức tồn tại của hoạt động mà chủ thể sử dụng đến tiến hành hoạt

của hoạt động giám sát thực hiện chính sách.

6. Nguyên tắc giám sát thực hiện chính sách công.
- Nguyên tắc khách quan: Đó là việc đảm bảo quá trình giám sát thực hiện
chính sách phải diễn ra một cách khách quan, không vụ lợi, không thiên vị và có cái
nhìn bao quát, toàn thể.
- Nguyên tắc minh bạch: Hoạt động giám sát luôn phải đảm bảo yếu tố minh
bạch hóa thông tin, để giám sát đạt hiệu quả và có độ tin cậy thì việc thực hiện
nguyên tắc minh bạch là cần thiết. Sự minh bạch không chỉ ở việc chủ thể chịu sự
giám sát phải cung cấp thông tin đầy đủ, công khai cho chủ thể thực hiện giám sát,
mà sự minh bạch còn thể hiện ở việc chủ thể thực hiện hoạt động giám sát phải
công khai thông tin đầy đủ cho các cơ quan nhà nước khác và xã hội, cộng đồng dân
cư được biết.
- Nguyên tắc tuân thủ pháp luật: Tất cả các chủ thể thực hiện hoạt động giám
sát và chủ thể chịu sự giám sát đều phải đảm bảo thực hiện quyền và nghĩa vụ của
mình trên cơ sở quy định của pháp luật. Bên cạnh đó trình tự, thủ tục của hoạt động

14

giám sát cũng phải thực hiện theo những quy định của hệ thống các văn bản quy
phạm pháp luật nói chung.

7. Các yếu tố ảnh hưởng đến Giám sát thực hiện chính sách công
- Hệ thống chính trị
Đây luôn là yếu tố cơ bản có ảnh hượng trực tiếp đến hoạt động giám sát
thực hiện Chính sách công, cụ thể:
+ Hiến pháp và pháp luật: Đây là cơ sở định hình vị trí, vai trò của các cơ
quan Nhà nước, mối quan hệ giữa các cơ quan nhà nước đó và giữa Nhà nước với
đảng chính trị, các tổ chức chính trị, tổ chức chính trị xã hội.
+ Thể chế chính trị: Thể chế chính trị là toàn bộ các yếu tố liên quan đến việc

+ Yếu tố dư luận, truyền thông: Luôn đóng vai trò rất lớn trong hoạt động
giám sát thực hiện Chính sách. Sự tác động của dư luận và truyền thông là rất lớn,
có khi nó là nguyên nhân dẫn đến yêu cầu phải tổ chức hoạt động giám sát thực hiên
chính sách, cũng có khi nó là kênh giám sát rất hiệu quả; dẫu vậy ảnh hưởng của dư
luận và truyền thông cũng có khi mang tính chất tiêu cực ảnh hưởng xấu đến quá
trình giám sát thực hiện chính sách.
+ Sự tác động của các nhóm lợi ích, nhóm xã hội khác bên ngoài chủ thể
giám sát và chủ thể thực hiện chính sách: Các nhóm đối tượng này luôn muốn thông
qua lobby hoặc bằng những cách khác nhau tác động đến quá trình thực thi chính
sách và cả hoạt động giám sát thực thi chính sách để tạo ra những thay đổi có lợi
cho họ.

8. Chủ thể hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công
Giám sát thực hiện Chính sách công là hoạt động không chỉ được thực hiện
bởi một chủ thể, mà nó được thực hiện bởi rất nhiều chủ thể khác nhau, các chủ thể
đó có thể là cơ quan Nhà nước, cũng có thể là các tổ chức, cộng đồng bên ngoài
Nhà nước thực hiện. Về cơ bản có các chủ thể sau:
- Quốc hội và Hội đồng nhân dân các cấp: Là cơ quan dân bầu, Quốc hội là cơ
quan có quyền giám sát tối cao với mọi mặt đời sống trong xã hội, giám sát thực

16

hiện Chính sách công trên phạm vi toàn quốc. Hội đồng nhân dân giám sát thực
hiện Chính sách công tại địa phương.
- Đảng Cộng sản: Là chủ thể lãnh đạo nhà nước và xã hội, Đảng giám sát thực
hiện Chính sách công ở mọi cấp thông qua tổ chức Đảng.
- Cơ quan hành chính Nhà nước: Bao gồm Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang Bộ,
UBND các cấp và các cơ quan chuyên môn thuộc UBND. Chính phủ giám sát thực
hiện Chính sách công với các chính sách lớn trên phạm vi toàn quốc, hoặc với các
chính sách lớn, trọng điểm. Các Bộ, cơ quan ngang Bộ giám sát thực hiện các chính

Tây, kinh tế Việt Nam giai đoạn những năm 1980 gặp vô vàn khó khăn thách thức,
sự đình trệ của các ngành sản xuất, lạc hậu về khoa học công nghệ, yếu kém về
quản lý và việc áp dụng dập khuôn mô hình quản lý tập trung quan liêu bao cấp của
Liên Xô đã khiến đất nước chúng ta phải trả giá nặng nề. Giám sát thực hiện Chính
sách công trong giai đoạn này có thể nói là có nhiều nét đặc thù so với hiện nay. Cơ
chế, hình thức, biện pháp giám sát đều dự trên nền tảng cơ bản là Hiến pháp 1980
và các Nghị quyết của Đảng. Bản chất của Hiến pháp 1980 vẫn đề cao tính tập thể
với cơ chế quản lý tập trung, nhà nước bao cấp và chịu trách nhiệm sản xuất, phân
phối toàn bộ của cải vật chất trong xã hội thông qua hình thức tem phiếu. Một số
vấn đề cơ bản về giám sát thực hiện Chính sách công trong thời kỳ này như sau:

Thứ nhất,cơ sở lý luận về Chính sách công và giám sát thực hiện Chính sách
công cơ bản rất hạn chế: Ở giai đoạn thời kỳ đổi mới các nghiên cứu về Chính sách
công cũng như thừa nhận về Chính sách công là không nhiều. Việc giám sát thực
hiện Chính sách công cũng không nằm ngoài quy luật đó; ở giai đoạn này, cơ sở lý
luận về giám sát thực hiện Chính sách công chưa được tiếp cận một cách đầy đủ,
toàn diện. Các lý thuyết về giám sát thực hiện Chính sách công xây dựng trên cơ sở
pháp luật của đất nước và học tập theo mô hình, lý thuyết của các nước phe Xã hội
chủ nghĩa của Liên Xô và Đông Âu, áp dụng mô hình quản lý tập trung, tập thể
giám sát, tập thể chịu trách nhiệm. Các lý thuyết về giám sát thực thi chính sách của
các nước khác hầu như ít được đề cập và nghiên cứu úng dụng.
Thứ hai, về mặt thực tiễn hoạt động giám sát, cơ quan có thẩm quyền giám sát
tối cao với tất cả các mặt của đời sống xã hội trong đó có thực hiện Chính sách công

18

chính là Quốc hội. Ở giai đoạn này thẩm quyền giám sát tối cao của Quốc hội đã
được Hiến định tại điều 82:
“Quốc hội thực hiện quyền giám sát tối cao đối với toàn bộ hoạt động của Nhà
nước.”

giai đoạn đổi mới (đến trước khi Hiến pháp năm 1992 có hiệu lực) có vai trò và
quyền lực rất lớn, quyết định, điều hành và giám sát việc thực hiện hầu hết các
chính sách của đất nước.
Rất khó để đánh giá vai trò giám sát thực hiện Chính sách công của Hội đồng
Nhà nước trong giai đoạn này vì nó còn liên quan đến hiệu quả thực hiện và chất
lượng những chính sách cụ thể.
Thứ tư, Hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công của cơ quan Hành
chính về cơ bản là không rõ ràng.
Cơ quan hành chính Nhà nước ở Trung ương giai đoạn này là Hội đồng Bộ
trưởng (HĐBT). Có thể nói hoạt động giám sát thực hiện Chính sách công của cơ
quan Hành chính trong giai đoạn 1980 – 1992 là không rõ về thẩm quyền. Cơ chế
pháp lý để các cơ quan thuộc Hội đồng Bộ trưởng là không có. Hiến pháp giai đoạn
này không quy định về việc HĐBT có quyền giám sát nói chung và giám sát thực
hiện Chính sách công, cụ thể tại điều 104 Hiến pháp năm 1980.
Các quy định khác của Hiến pháp về thẩm quyền giám sát thực hiện Chính
sách công của HĐBT cũng không có đề cập rõ ràng. Nhưng thực tế thì với vai trò là
cơ quan chịu trách nhiệm quản lý điều hành xã hội, tổ chức thực thi chính sách
HĐBT chắc chắn phải có trách nhiệm và phải thực hiện chức năng giám sát thực
hiện Chính sách công. Không một chủ thể nào thực hiện được chính sách mà không
giám sát quá trình thực hiện đó vì nó liên quan đến việc điều phối nguồn lực, đôn
đốc nhắc nhở, đánh giá tiến độ và chất lượng thực hiện chính sách theo giai đoạn
v.v… do vậy khi đề cập đến giám sát thực hiện Chính sách công trong thời kỳ đổi
mới của cơ quan hành chính nước là chủ yếu để đánh giá vấn đề cơ sở pháp lý cho
hoạt động giám sát của cơ quan này còn rất hạn chế, thực quyền và hiệu quả hoạt
động giám sát chưa cao.