TRƯỜNG ĐẠI HỌC CẦN THƠ
KHOA LUẬT
BỘ MÔN LUẬT HÀNH CHÍNH
----------

LUẬN VĂN TỐT NGHIỆP CỬ NHÂN LUẬT KHÓA 37
NIÊN KHÓA 2011-2015
Đề Tài:

HOÀN THIỆN PHÁP LUẬT VỀ THANH TRA
TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI

Giảng viên hướng dẫn:
TS. Phan Trung Hiền
Bộ môn Luật Hành chính

Sinh viên thực hiện:
Trần Bùi Quang Duy
MSSV: 5115967
Lớp: Luật Hành chính khóa 37

Cần Thơ, tháng 11 năm 2014



Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

NHẬN XÉT CỦA THÀNH VIÊN HỘI ĐỒNG
----------

............................................................................

SVTH: Trần Bùi Quang Duy
1
..................................................................................
..................................................................................


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

MỤC LỤC
---------LỜI MỞ ĐẦU
1.

Lý do chọn đề tài .................................................................................................................... 1

2.

Mục đích nghiên cứu của đề tài ............................................................................................ 2

3.

Phạm vi nghiên cứu của đề tài .............................................................................................. 3

4.

Phương pháp nghiên cứu ....................................................................................................... 3

5.

Kết cấu của đề tài ................................................................................................................... 3


1.3. Các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động thanh tra ............................................................ 14
1.4. Hình thức hoạt động thanh tra và công cụ trong công tác thanh tra đất đai ................. 16
1.4.1.

Hình thức hoạt động thanh tra đất đai ....................................................................... 16

1.4.2.

Công cụ trong công tác thanh tra đất đai .................................................................. 17

1.5. Phân biệt thanh tra, kiểm tra, giám sát trong lĩnh vực đất đai ....................................... 18
1.5.1.

Thanh tra đất đai và kiểm tra việc quản lý, sử dụng đất............................................ 18

1.5.2.

Thanh tra đất đai và giám sát việc quản lý, sử dụng đất ........................................... 20

CHƯƠNG 2
CÁC QUY ĐỊNH CỦA PHÁP LUẬT LIÊN QUAN ĐẾN THANH TRA TRONG
LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
2.1. Hệ thống các cơ quan có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai . 23
2.1.1.

Thanh tra Bộ Tài nguyên và Môi trường ................................................................... 25

2.1.2.

Thanh tra Tổng cục Quản lý Đất đai trực thuộc Bộ Tài nguyên và Môi trường ....... 28


Đoàn thanh tra và nhiệm vụ, quyền hạn của Trưởng đoàn thanh tra ........................ 37

2.3.2.

Nhiệm vụ và quyền hạn của thanh tra viên, công chức được giao thực hiện nhiệm
vụ thanh tra chuyên ngành đất đai ............................................................................ 38

2.4. Quy trình tiến hành thanh tra chuyên ngành đất đai ....................................................... 39
2.4.1.

Chuẩn bị thanh tra ..................................................................................................... 40

2.4.2.

Tiến hành thanh tra .................................................................................................... 42

2.4.3.

Kết thúc thanh tra ....................................................................................................... 42

CHƯƠNG 3
THỰC TRẠNG THANH TRA TRONG LĨNH VỰC
ĐẤT ĐAI HIỆN NAY VÀ GIẢI PHÁP
3.1. Đánh giá thực trạng thanh tra chuyên ngành đất đai hiện nay ....................................... 45
3.1.1.

Đánh giá hoạt động thanh tra chuyên ngành đất đai hiện nay .................................. 45

3.1.2.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

3

SVTH: Trần Bùi Quang Duy



Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

LỜI MỞ ĐẦU
---------1.

Lý do chọn đề tài

Đất đai là một tư liệu vô cùng quý giá, nó có ảnh hưởng rất lớn đến mọi mặt đời
sống. Bên cạnh đó để sử dụng tư liệu đó một cách hiệu quả, chúng ta phải biết quản lý
chặt chẽ những vấn đề liên quan và những vấn đề phát sinh trong quá trình quản lý và sử
sụng đất đai. Quản lý đất đai không chỉ thực hiện bởi cơ quan quyền lực Nhà nước và cơ
quan hành chính nhà nước, mà còn có một phần đóng góp không nhỏ của cơ quan thanh
tra Nhà nước. Thanh tra là một giai đoạn của quản lý Nhà nước nhằm phát hiện những sai
phạm trong quá trình quản lý và sử dụng đất, nhằm xem xét; đánh giá; xử lý các vụ việc
cụ thể. Góp phần tăng cường và đảm bảo pháp chế trong quản lý hành chính Nhà nước.
Qua thực tiễn cho thấy, vấn đề quản lý và sử dụng đất ngày càng phức tạp, các sai
phạm ngày càng nhiều và đa dạng không chỉ bởi người dân mà còn cả các cơ quan quản
lý Nhà nước, cơ quan quản lý đất đai. Các sai phạm điển hình về quản lý và sử dụng đất
tại các Tỉnh, Thành phố là minh chứng cho việc quản lý lỏng lẻo, không phát hiện hết các
sai phạm, từ đó làm phát sinh các hệ lụy làm ảnh hưởng đến chất lượng của quản lý hành
chính Nhà nước. Đặc biệt trong các năm gần đây, các sai phạm về đất đai ngày càng phức
tạp, gây ồn ào trong dư luận xã hội thời gian qua và hiện vẫn còn nhiều sai phạm về quản

phạm hành chính gần 2 tỷ đồng1. Đến năm 2013, theo Báo cáo của Bộ Tài nguyên và
Môi trường thì Sở Tài nguyên và Môi trường của 63 tỉnh, thành có 585 cuộc thanh tra và
kiểm tra về đất đai của 1307 tổ chức và cá nhân; Bộ Tài nguyên và Môi trường triển khai
9 đợt thanh tra (trong đó có 1 cuộc thanh tra chuyên đề diện rộng), trong đó theo báo cáo
thì có 535 tổ chức, cá nhân có vi phạm các quy định về lĩnh vực đất đai chiếm hơn 40%.2
Qua đó ta thấy công tác thanh tra đã góp phần không nhỏ vào việc phát hiện các sai
phạm, các bất thường trong sử dụng và quản lý đất đai, giúp điều chỉnh và xử lý kịp thời
các sai phạm đó. Nhưng bên cạnh đó công tác thanh tra hiện nay, qua 3 năm thực hiện
Luật Thanh tra năm 2010, các quy định về thanh tra chuyên ngành còn nhiều hạn chế, đặc
biệt là thanh tra chuyên ngành đất đai vẫn còn nhiều bất cập về quy định của pháp luật, cả
về tổ chức và hoạt động của thanh tra trong lĩnh vực đất đai. Giữa quy định của pháp luật
và thực tiễn áp dụng còn nhiều khoảng cách; nhiệm vụ, quyền hạn của các chủ thể thanh
tra còn chồng chéo; công tác tổ chức và hoạt động của thanh tra trong lĩnh vực đất đai
chưa rõ ràng. Bên cạnh đó đều đáng quan tâm là công tác thanh tra lĩnh vực đất đai hiện
nay chưa thực sự được đẩy mạnh, chưa chú trọng vào việc hoàn thiện công tác này.
Chính đều đó đã làm cho hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai gặp nhiều khó khăn
vướng mắc, thực trạng hoạt động mờ nhạt chưa phát huy hết vai trò của công tác thanh
tra đất đai.
Vì những lý lẽ trên, người viết quyết định chọn đề tài: “Hoàn thiện pháp luật về
thanh tra trong lĩnh vực đất đai” để làm đề tài nghiên cứu của mình.
2.

Mục đích nghiên cứu của đề tài

Trọng tâm của đề tài người viết xác định là các quy định của pháp luật liên quan đến
lĩnh vực thanh tra đất đai, tìm hiểu, phân tích để làm rõ các quy định pháp luật liên quan,
đánh giá thực trạng hoạt động thanh tra đất đai. Giúp nhận thấy được vai trò, tầm quan
trọng của thanh tra trong lĩnh vực đất đai hiện nay. Đồng thời nhận biết và đánh giá
những khó khăn, vướng mắc trong quy định của pháp luật liên quan và thực tiễn trong
công tác thanh tra liên quan đến lĩnh vực đất đai của cơ quan, tổ chức, cá nhân. Qua đó

đánh giá thực trạng của công tác thanh tra qua nghiên cứu tìm hiểu. Xem xét các quy
định pháp luật và thực tiễn áp dụng các quy định đó của các cơ quan có thẩm quyền, các
cơ quan, tổ chức, cá nhân khác trong thực tiễn.
Phương pháp nghiên cứu

4.

Nhằm hoàn thiện đề tài một cách tốt nhất, người viết vận dụng một số phương pháp
nghiên cứu khoa học cơ bản phục vụ cho việc nghiên cứu đề tài như:
- Phương pháp tổng hợp các kiến thức liên quan, sau đó phân tích, nghiên cứu lý luận
trên tài liệu, sách vở liên quan đến công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai.
- Phương pháp phân tích luật viết, nhằm so sánh, đối chiếu, phân tích các quy định pháp
luật hiện hành. Mục đích nắm rõ các quy định liên quan đến thanh tra lĩnh vực đất đai.
- Phương pháp so sánh, đối chiếu sự khác nhau giữa quy định pháp luật và thực tiễn áp
dụng các quy định đó. Bằng cách so sánh, qui chiếu các quy định pháp luật về cùng một
vấn đề và đặt chúng vào thực tiễn áp dụng, để nhìn nhận hai mặt của vấn đề bàn đến.
- Phương pháp tổng hợp, thống kê các số liệu của các báo cáo trong cả nước về các vần
đề liên quan, nhằm đánh giá khách quan về công tác thanh tra lĩnh vực đất đai hiện nay.
Kết cấu của đề tài

5.

Trong bài luận văn này ngoài Lời mở đầu, Kết luận, Mục lục, Danh mục tài liệu tham
khảo thì kết cấu về nội dung gồm 3 chương như sau:
-

Chương 1: Tập trung vào các vấn đề lý luận về thanh tra trong lĩnh vực đất đai như
các khái niệm, phân tích vai trò, mục đích, của hoạt động thanh tra nói chung và
thanh tra lĩnh vực đất đai nói riêng. Đồng thời phân tích các nguyên tắc trong hoạt
động thanh tra, hình thức và công cụ trong hoạt động thanh tra đất đai. Bên cạnh

chỉ kiến thức chuyên môn mà còn cung cấp cho em nhiều kiến thức cuộc sống giúp em có
thêm tự tin, có thêm động lực để học tập. Qua đây em xin chân thành cảm ơn tất cả Thầy
Cô khoa Luật đã tận tình giảng dạy chúng em, chỉ dẫn cho chúng em tất cả các vấn đề
trong cuộc sống. Đặc biệt em xin gửi lời tri ân và cảm ơn sâu sắc đến Thầy Phan Trung
Hiền, Thầy đã giúp đỡ em rất nhiều trong quá trình làm luận văn từ khi tìm đề tài đến khi
hoàn thành luận văn. Những kiến thức truyền đạt của Thầy đã giúp em nhiều điều bổ ích.
Em xin khắc ghi.
Chúc Thầy Phan Trung Hiền cùng các Thầy Cô khoa Luật sức khỏe và công tác tốt!
Em xin trân trọng cảm ơn Thầy!

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

4

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

CHƯƠNG 1
CÁC VẤN ĐỀ LÝ LUẬN VỀ THANH TRA VÀ THANH TRA CHUYÊN
NGÀNH TRONG LĨNH VỰC ĐẤT ĐAI
Với mục đích nắm rõ các vấn đề lý luận về đề thanh tra và thanh tra trong lĩnh vực
đất đai nhằm mục đích nghiên cứu sâu về đề tài. Chương này người viết tập trung nghiên
cứu các khái niệm liên quan đến thanh tra và thanh tra trong lĩnh vực đất đai, bên cạnh
đó làm rõ các vấn đề như đặc điểm, vai trò, mục đích, các nguyên tắc cơ bản bên cạnh
đó đề cập đến hình thức và công cụ của hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra trong
lĩnh vực đất đai nói riêng. Đồng thời so sánh hoạt động thanh tra với các hoạt động
khác, cho người đọc có cái nhìn khái quát về công tác thanh tra đất đai.
1.1. Các khái niệm liên quan


5

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

tra Nhà nước trong lĩnh vực đất đai mà đặc biệt là thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực
đất đai.
Thanh tra Nhà nước theo tinh thần của Luật Thanh tra năm 2010 được hiểu bao gồm
các yếu tố sau5
-

Về mục đích hoạt động thanh tra Nhà nước hay hoạt động thanh tra nói chung là
xem xét, đánh giá, đưa ra các kiến nghị xử lý theo trình tự, thủ tục quy định.

-

Chủ thể thực hiện hoạt động này là các cơ quan nhà nước có thẩm quyền (mang tính
quyền lực Nhà nước).

-

Khách thể là việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ, quyền hạn của các đối
tượng thanh tra.
- Đối tượng của hoạt động thanh tra là các cơ quan, tổ chức, cá nhân có liên quan.
Trong hoạt động thanh tra hiện nay, từ khi Luật Thanh tra năm 2004 ra đời hình

thành hai khái niệm mới đó là thanh tra hành chính và thanh tra chuyên ngành, thực chất


6

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

Hiến pháp năm 1980 và theo cơ chế tập trung bao cấp trong xã hội Việt Nam hiện tại.
Khái niệm thanh tra lúc này được quy định với tên gọi “thanh tra việc chấp hành chế độ
về quản lý và sử dụng ruộng đất”. Công tác thanh tra trong lĩnh vực đất đai trong thời kỳ
này chưa được chú trọng, chưa thấy được tầm quan trọng của công tác thanh tra. Nhưng
đây cũng là mốc đánh dấu sự ra đời của lĩnh vực thanh tra đất đai.
Đến Luật Đất đai năm 1987 và Luật Đất đai năm 1993 ra đời khái niệm thanh tra đất
đai được hoàn thiện hơn về nội dung nhưng bản chất vẫn như thời kỳ trước đó, khái niệm
thanh tra đất đai được quy định là thanh tra việc chấp hành các chế độ thể lệ về quản lý,
sử dụng đất đai.
Đến Luật Đất đai năm 2003, khái niệm thanh tra trong lĩnh vực đất đai được quy
định đi kèm với nhiệm vụ kiểm tra, với mục đích kết hợp thanh ra và công tác kiểm tra
giúp đạt hiệu quả tối ưu trong công tác quản lý Nhà nước, đồng thời thanh tra đất đai còn
được giao quyền xử phạt vi phạm pháp luật về đất đai. Đó là một bước tiến dài về tư duy
nhìn nhận vấn đề thanh tra trong lĩnh vực đất đai, tầm quan trọng của thanh tra dần dần
được hoàn thiện và đúng với bản chất của hoạt động thanh tra. Kèm theo đó là sự ra đời
của Luật Thanh tra năm 2004 càng tạo cơ sở pháp lý cho hoạt động thanh tra trong lĩnh
vực đất đai càng phát huy tác dụng hơn, với các vấn đề mới mẻ và quy định rõ về hoạt
động thanh tra là một bước tiến đáng ghi nhận. Luật Đất đai năm 2003 và cả Luật Đất đai
năm 2013, đều xây dựng khái niệm thanh tra đất đai theo sự chỉ đạo của Ban Chấp hành
Trung ương theo Nghị quyết số 26/NQ-TW năm 2003 về đổi mới chính sách, pháp luật
đất đai trong thời kỳ đổi mới, công nghiệp hóa hiện đại hóa, trong đó chủ trương tiếp tục
đổi mới chính sách pháp luật đất đai có chỉ đạo “thanh tra, kiểm tra việc chấp hành pháp

có thẩm quyền thanh tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai). Do vậy, thanh tra trong
lĩnh vực đất đai cần thanh tra việc thực hiện chính sách pháp luật và nhiệm vụ của cơ
quan, tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực đất đai và thanh tra cả việc chấp hành pháp luật về
đất đai quy định về chuyên môn-kỹ thuật, quy tắc quản lý thuộc ngành, lĩnh vực đất đai.
Hai hoạt động thanh tra này tuy là hai hoạt động của thanh tra Nhà nước nhưng khác
nhau về bản chất cũng như nội dung, đối tượng thanh tra và cả chủ thể thực hiện hoạt
động thanh tra.
- Theo quy định tại khoản 2, Điều 3, Luật Thanh tra năm 2010 quy định thanh tra
hành chính là hoạt động thanh tra của các cơ quan Nhà nước có thẩm quyền đối với các
cơ quan, tổ chức, cá nhân trực thuộc trong việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm vụ,
quyền hạn được giao. Từ đó có thể suy ra, thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai là
hoạt động thanh tra của các cơ quan có thẩm quyền đối với các cơ quan quản lý Nhà
nước về đất đai các cấp và cán bộ, công chức thực hiện nhiệm vụ quản lý. Cụ thể trong
lĩnh vực đất đai các cơ quan có thẩm quyền thanh tra hành chính là các cơ quan thanh tra
các cấp như thanh tra Chính phủ; thanh tra Tỉnh, Thành phố trực thuộc trung ương (hay
còn gọi là thanh tra Tỉnh); thanh tra Quận, Huyện, Thành phố thuộc tỉnh (hay còn gọi là
thanh tra Huyện). Bên cạnh đó thanh tra Bộ và Sở Tài nguyên và Môi trường quản lý về
đất đai cũng có thẩm quyền thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai.
Từ đó ta thấy, thanh tra hành chính trong lĩnh vực đất đai xuất hiện trong công việc
quản lý của cơ quan quản lý Nhà nước có thẩm quyền chung và cơ quan quản lý Nhà
nước có thẩm quyền chuyên môn. Về đối tượng của hoạt động thanh tra hành chính trong
lĩnh vực đất đai là các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai và các công chức nhà nước
công tác trong lĩnh vực đất đai, nhằm xem xét việc thực hiện chính sách pháp luật, nhiệm
vụ, quyền hạn được giao cũng như hiệu quả quản lý Nhà nước trong lĩnh vực đất đai.
Xem xét các vấn đề về quản lý hành chính trong lĩnh vực đất đai như: Tổ chức nhân sự;
quản lý tài chính về đất đai; về công tác giải quyết khiếu nại, tố cáo trong quản lý đất đai;
việc thực hiện các nhiệm vụ, kế hoạch được giao của các cơ quan quản lý đất đai… Tập
trung vào hoạt động kiểm soát việc thực hiện nhiệm vụ, công vụ của cán bộ, công chức
làm lành mạnh bộ máy Nhà nước. Hoạt động thanh tra hành chính được tiến hành bởi
GVHD: TS. Phan Trung Hiền

đảm nhiệm, trong phạm vi quản lý Nhà nước của Tổng cục Quản lý Đất đai và nhiệm vụ
được giao. Các cơ quan thanh tra chuyên ngành đất đai được tổ chức và hoạt động bởi
thanh tra Tài nguyên và Môi trường quy định cụ thể tại Nghị định 35/2009/NĐ-CP quy
định về tổ chức và hoạt động của thanh tra Tài nguyên và Môi trường. Về hoạt động
thanh tra không những được thực hiện bởi Đoàn thanh tra mà còn có thể được giao cho
thanh tra viên hoặc người được giao thực hiện nhiệm vụ thanh tra chuyên ngành độc lập,
đồng thời trong quá trình hoạt động thanh tra chuyên ngành có quyền xử phạt vi phạm
hành chính các vi phạm về đất đai trong khi thanh tra hành chính chủ yếu chỉ áp dụng các
hình thức xử phạt kỷ luật đối với cán bộ, công chức trong nội bộ cơ quan.
Thanh tra chuyên ngành nói chung và thanh tra chuyên ngành đất đai nói riêng đều
hướng tới kiểm soát mọi đối tượng liên quan đến lĩnh vực mang tính chuyên sâu về
8

Xem khoản 1, Điều 201, Luật Đất đai năm 2013.
Xem Điều 3, Nghị định 21/2013 Quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của Bộ Tài
nguyên và Môi trường.
10
Xem khoản 9, Điều 6, Nghị định 07/2012/NĐ-CP Quy định về cơ quan được giao thực hiện chức năng thanh tra
chuyên ngành và hoạt động thanh tra chuyên ngành.
9

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

9

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai


đồng thời quy định thẩm quyền của thanh tra đất đai. Ngược lại cơ quan quản lý đất đai
sử dụng thông tin, kết quả thu thập được trong công tác thanh tra để có sự điều chỉnh, xử
lý các yếu tố tiêu cực, hạn chế, sai phạm trong quản lý do thanh tra phát hiện.
+ Hoạt động thanh tra đất đai mang tính quyền lực Nhà nước. Công tác thanh tra đất đai
do các cơ quan thanh tra Nhà nước đảm nhiệm vì vậy hoạt động thanh tra mang tính
11

Theo Báo cáo giải trình một số nội dung Dự án Luật Thanh tra sửa đổi của thanh ra Chính phủ.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

10

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

quyền lực. Tính quyền lực này được thể hiện qua quyền hạn của chủ thể thanh tra trong
hoạt động như: thanh tra đất đai có quyền hạn xử phạt vi phạm hành chính theo thẩm
quyền; kiến nghị xử lý trách nhiệm người có lỗi trong quản lý như cán bộ, công chức có
sai phạm được thanh tra phát hiện; hay quyết định thanh tra bắt buộc thi hành với đối
tượng thanh tra; yêu cầu các cơ quan giải quyết kiến nghị của cơ quan thanh tra; trong
trường hợp cần thiết cơ quan thanh tra có quyền ra quyết định cưỡng chế Nhà nước; hoặc
có quyền chuyển hồ sơ cho cơ quan điều tra để truy tố khi phát hiện vi phạm.
+ Hoạt động thanh tra mang tính độc lập tương đối, tính độc lập ở thanh tra đất đai thể
hiện trong hoạt động của mình chỉ tuân theo pháp luật hiện hành. Bên cạnh đó, còn tuân
theo các đường lối, chủ trương, chính sách của cơ quan quản lý. Trong công tác tự bản
thân các cơ quan thanh tra đất đai thực hiện kế hoạch thanh tra đã đề ra và tự chịu trách
nhiệm trong công tác của mình, từ khâu ra quyết định thanh tra tới khâu thực hiện các


GVHD: TS. Phan Trung Hiền

11

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

phát huy vai trò to lớn vừa phát huy hiệu quả của hoạt động quản lý hành chính Nhà
nước.
Hiện nay, nước ta đang trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước,
nhiều vấn đề to lớn đặt ra trong quá trình quản lý Nhà nước, đặc biệt trong lĩnh vực quan
trọng như lĩnh vực quản lý đất đai rất cần vai trò to lớn của hoạt động thanh tra. Để làm
tốt vấn đề này trong hoạt động quản lý nói chung và trong lĩnh vực đất đai nói riêng, cần
phải phát huy vai trò, vị trí của hoạt động thanh tra. Dưới góc độ của quản lý Nhà nước,
công tác thanh tra có các vai trò to lớn sau:
- Thứ nhất: Thanh tra trong lĩnh vực đất đai là biện pháp đảm bảo thực hiện việc sở hữu
toàn dân về đất đai và thống nhất quản lý đất đai của Nhà nước. Với vai trò là vị trí thiết
yếu của hoạt động quản lý Nhà nước, công tác thanh tra thể hiện được vị trí làm chủ của
nhân dân, mọi hoạt động thanh tra đều nhằm phục vụ cho người dân trong xã hội. Các cơ
quan thanh tra với công việc cụ thể là thanh tra, tham mưu trong việc giải quyết khiếu
nại, tố cáo, phòng chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai và thực hiện quản lý trong
các công việc đó, từ đó cho thấy tất cả mọi hoạt động của công tác thanh tra đều nhằm
phục vụ nhân dân, đảm bảo quyền làm chủ của nhân dân, tạo điều kiện cho nhân dân
tham gia quản lý Nhà nước, quản lý xã hội.
- Thứ hai: Qua công tác thanh tra giúp tìm ra căn nguyên của các vấn đề khiếu nại, tố cáo,
tranh chấp về đất đai, từ đó tìm ra được giải pháp nhằm giải quyết triệt để các khiếu nại,
tố cáo, tranh chấp liên quan đến đất đai, thanh tra còn có vai trò xem xét một cách khách

kiệm và đạt hiệu quả kinh tế cao. Vai trò này của công tác thanh tra thể hiện rõ qua mục
đích hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai sẽ được phân tích cụ thể ở phần sau, qua
đó cho thấy được vai trò to lớn không thể thiếu của công tác thanh tra trong quản lý Nhà
nước.
1.2.3.

Mục đích của hoạt động thanh tra trong lĩnh vực đất đai

Mục đích của hoạt động thanh tra đất đai nói riêng đã được nhìn nhận đúng đắn từ
trong các văn bản về thanh tra trong các giai đoạn trước đó. Kế thừa và phát huy các mục
đích đúng đắn đó và áp dụng trong thực tiễn xã hội có nhiều biến động về kinh tế, xã
hội… trong giai đoạn hiện nay của Việt Nam từ đó mục đích hoạt động thanh tra cũng
thay đổi theo hướng nhằm đáp ứng nhu cầu của công tác quản lý. Luật Thanh tra năm
2010 ra đời đã hoàn thiện về mục đích của thanh tra trong giai đoạn hiện nay và được quy
định tại Điều 2 Luật Thanh tra năm 2010 như sau: “Mục đích thanh tra nhằm phát hiện sơ
hở trong cơ chế quản lý, chính sách, pháp luật để kiến nghị với cơ quan Nhà nước có
thẩm quyền biện pháp khắc phục; phòng ngừa, phát hiện và xử lý hành vi vi phạm pháp
luật; giúp cơ quan, tổ chức, cá nhân thực hiện đúng các quy định pháp luật; phát huy
nhân tố tích cực; góp phần nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động quản lý Nhà nước; bảo
vệ lợi ích Nhà nước, quyền và lợi ích hợp pháp của cơ quan, tổ chức, cá nhân”
Qua mục đích của hoạt động thanh tra ta có thể thấy mục đích hoạt động của thanh
tra chuyên ngành trong lĩnh vực đất đai cũng vì các mục đích nêu trên:
Thứ nhất: Thanh tra trong lĩnh vực đất đai giúp biết được kết quả tác động của Nhà
nước về đất đai đến chủ thể quản lý tốt hay chưa, các yếu tố tích cực và hạn chế của hoạt
động quản lý. Điều đó khẳng định hoạt động thanh tra nói chung và thanh tra đất đai nói
riêng không có mục đích tự thân của nó mà nhằm phục vụ cho hoạt động quản lý 14, giúp
công tác quản lý ngày càng hiệu quả hơn chính vì vậy thanh tra tập trung vào đánh giá
việc thực hiện cơ chế, chính sách và việc hiện thực hóa các cơ chế chính sách đó là một
điều cực kỳ quan trọng và cần thiết, từ đó phát hiện ra những yếu kém của công tác quản
lý đất đai. Thông qua đó giúp biết được các chủ trương, chính sách, Nghị quyết của Đảng

-

Thứ ba: Thanh tra xem xét về việc chấp hành các quy định pháp luật về đất đai

trong quản lý đối với đất đai, của các cơ quan quản lý Nhà nước về đất đai và xem xét
việc thực hiện quyền và nghĩa vụ của các đối tượng sử dụng đất. Đảm bảo pháp luật về
đất đai được chấp hành nghiêm chỉnh, tăng cường kỹ cương trong công tác quản lý đất
đai và đảm bảo pháp chế xã hội chủ nghĩa. Thông qua thanh tra giúp cho người quản lý
phát hiện ra các sai phạm, sơ hở trong cơ chế, chính sách quản lý để kịp thời sửa đổi,
hoặc kiến nghị các cơ quan có thẩm quyền sửa đổi bổ sung cho hoàn thiện, bên cạnh đó
kịp thời chấn chỉnh, uốn nắn những thiếu sót của cơ quan quản lý về đất đai.
-

Thứ tư: Thanh tra có mục đích phát hiện, ngăn ngừa và xử lý kịp thời những sai

phạm, hành vi vi phạm pháp luật đất đai qua đó tăng cường trách nhiệm của cơ quan
quản lý đối với các đối tượng sử dụng đất, bảo vệ được lợi ích nhà nước và quyền, lợi ích
hợp pháp của cá nhân, cơ quan, tổ chức sử dụng đất thông qua việc giải quyết khiếu nại,
tố cáo phát hiện ra các quyết định hành chính hay hành vi hành chính có vi phạm pháp
luật để chỉnh sửa, thay thế, bổ sung từ đó giúp ổn định, củng cố niềm tin trong nhân dân,
đoàn kết trong nội bộ nhân dân.
Thứ năm: hoạt động thanh tra không những chỉ dừng lại ở mức phát hiện các yếu
kém trong hoạt động quản lý hay phát hiện, ngăn ngừa vi phạm mà công tác thanh tra còn
giúp phát hiện ra các cơ chế, chính sách chưa phù hợp. Các nhà lãnh đạo, quản lý có
được thông tin phản hồi từ thực tế cuộc sống thông qua thanh tra, từ đó làm cơ sở kiến
nghị chủ trương, chính sách đúng với thực tế cuộc sống. Nhằm sửa đổi bổ sung, để hoàn
chỉnh văn bản pháp luật về đất đai cho phù hợp với tình hình kinh tế, xã hội, hoàn thiện
cơ chế, chế độ…trong quản lý và sử dụng đất đai.
1.3. Các nguyên tắc cơ bản trong hoạt động thanh tra
Bất kỳ hoạt động nào trong quá trình quản lý Nhà nước đều hoạt động trong khuôn

các công việc về sau như xem xét, đánh giá và xử lý chính xác. Ngược lại kết luận không
chính xác, không đúng với hiện thực vấn đề, sẽ dẫn đến sai phạm nghiêm trọng ảnh
hưởng rất lớn đến các khâu tiếp theo, có như vậy thì hoạt động thanh tra sẽ đạt được hiệu
quả, được nhân dân tín nhiệm vào công tác thanh tra.
Tính khách quan trong hoạt động thanh tra đòi hỏi ở việc các cơ quan có thẩm
quyền thanh tra có tuân thủ nghiêm chỉnh pháp luật hay không? Thêm vào đó là tính
trung thực của người làm công tác thanh tra có phụ thuộc vào các yếu tố nào khác hay
không? Yêu cầu của chủ thể thanh tra phải căn cứ vào chính sách pháp luật của Nhà nước
có như vậy mới thực hiện đúng đắn quy định pháp luật liên quan đến thanh tra đất đai.
Tính công khai của hoạt động thanh tra nhằm đảm bảo cơ chế “dân biết, dân làm,
dân kiểm tra” công khai trong hoạt động thanh tra như công khai quyết định thanh tra,
thực hiện và tiếp xúc với đối tượng thanh tra công khai, công bố kết luận thanh tra trên
các phương tiện thông tin đại chúng trừ các trường hợp thuộc bí mật Nhà nước. Bên cạnh
đó nguyên tắc công khai còn nhằm mục đích tuyên truyền, giáo dục, lên án các hành vi
sai trái, gây dư luận xã hội. Đồng thời công tác thanh tra yêu cầu tính dân chủ trong hoạt
động, nói cách khác trong quá trình thanh tra phải tạo điều kiện cho đối tượng được thanh
tra giải trình các nội dung thanh tra, phải biết lắng nghe ý kiến nhân dân tránh tình trạng
lạm dụng uy quyền trong hoạt động của mình. Cuối cùng mọi hoạt động thanh tra nhằm
mục đích phát hiện các sai phạm, khi có đủ căn cứ để tiến hành thanh tra thì phải kịp thời
ra quyết định thanh tra, giúp cho đối tượng thanh tra phát hiện ra các sai phạm của mình
để chấn chỉnh trong hoạt động, hạn chế hành vi tiêu cực, sửa chữa những mặt chưa tốt
GVHD: TS. Phan Trung Hiền

15

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai


thanh tra đất đai phải tuân theo quy định về tổ chức và hoạt động của thanh tra Tài
nguyên và Môi trường nói chung
Qua đó theo theo quy định của thanh tra ngành Tài nguyên và Môi trường, thanh tra
đất đai được thực hiện bằng các hình thức như thanh tra theo chương trình, kế hoạch và
thanh tra đột xuất15.
Thanh tra theo kế hoạch là hoạt động thanh tra theo đúng chương trình, định hướng,
kế hoạch thanh tra đã được phê duyệt, theo đúng trình tự thủ tục quy định từ khâu điều tra

15

Xem Điều 21, Nghị định 35/2209/NĐ-CP Về tổ chức và hoạt động thanh tra Tài nguyên và Môi trường.

GVHD: TS. Phan Trung Hiền

16

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

khảo sát nắm tình hình đến khâu ra kết luận và xử lý sau kết luận thanh tra. Trong đó xây
dựng kế hoạch thanh tra là quan trọng nhất bởi vì mọi hoạt động thanh tra phụ thuộc hoàn
toàn vào kế hoạch thanh tra. Vì vậy chương trình, kế hoạch thanh tra của một năm phải
được chú trọng xây dựng, xác định đúng trọng điểm, các vấn đề nổi cộm để thực hiện
thanh tra theo kế hoạch đạt hiệu quả. Thanh tra theo chương trình, kế hoạch giúp các cán
bộ thanh tra chủ động bố trí thời gian, công việc, lực lượng tiến hành trong hoạt động
thanh tra đất đai. Đồng thời đối tượng thanh tra cũng chủ động sắp xếp các công tác liên
quan nhằm phục vụ cho công tác thanh tra đạt hiệu quả.
Còn thanh tra đột xuất là hoạt động thanh tra được tiến hành khi phát hiện cơ quan,


GVHD: TS. Phan Trung Hiền

17

SVTH: Trần Bùi Quang Duy


Đề tài: Hoàn thiện pháp luật về thanh tra trong lĩnh vực đất đai

tra cụ thể trong một năm do người có thẩm quyền lập và phê duyệt. Kế hoạch thanh tra
giúp xác định trọng tâm, mũi nhọn của thanh tra nhằm đạt được yêu cầu của hoạt động
thanh tra. Nó vừa là mục tiêu, nhiệm vụ vừa là một công cụ đắc lực, dựa vào đó các cơ
quan thanh tra hoạt động đạt hiệu quả, đúng định hướng, đúng thẩm quyền. Định hướng
chương trình thanh tra là văn bản xác định phương hướng hoạt động đã được người có
thẩm quyền phê duyệt theo đề nghị của Tổng Thanh tra Chính phủ còn kế hoạch thanh tra
là văn bản xác định nhiệm vụ của cơ quan thực hiện chức năng thanh tra trong một năm
do Thủ trưởng cơ quan thực hiện chức năng thanh tra xây dựng để thực hiện định hướng
chương trình thanh tra và yêu cầu của cơ quan quản lý Nhà nước cùng cấp. Từ đó giúp
hoạt động thanh tra có công cụ, định hướng chuẩn xác trong công tác của mình.
Như đã nói trên hoạt động thanh tra có đặc điểm là mang tính độc lập nhưng chỉ là
độc lập tương đối do còn phụ thuộc vào nhiều yếu tố. Một trong số đó là còn phụ thuộc
vào hồ sơ tài liệu cụ thể về vụ việc thanh tra. Thu thập hồ sơ tài liệu cụ thể về vụ việc
thanh tra là công tác quan trọng trong hoạt động của ngành thanh tra, nó yêu cầu phải
đúng với tình hình thực tế, đúng bản chất của vấn đề, đặc biệt hồ sơ tài liệu thu thập được
phải lập thành biên bản hay các văn bản nhất định để đảm bảo tính pháp lý của hồ sơ tài
liệu thu thập được. Từ đó giúp hồ sơ tài liệu cụ thể về vụ việc trở thành một công cụ hữu
hiệu trong hoạt động thanh tra. Nó giúp cho các chủ thể thanh tra nắm bắt tình hình, thực
tiễn diễn ra như thế nào, giúp hiểu được bản chất, ngọn nguồn của vấn đề thanh tra. Từ
đó đưa ra kết luận đúng đắn, vừa tuân thủ pháp luật vừa đúng bản chất của vụ việc và ra

quát nhiều chủ thể kiểm tra, nó được vận dụng theo hai hướng chủ yếu được áp dụng
trong công tác thanh kiểm tra của nước ta hiện nay19.
Hướng thứ nhất: Hoạt động kiểm tra theo nghĩa hẹp để chỉ hoạt động kiểm tra của
cơ quan Nhà nước cấp trên với cơ quan Nhà nước cấp dưới, của người đứng đầu cơ quan
nhằm mục đích xem xét, đánh giá việc thực hiện hoạt động của các đối tượng phụ thuộc,
một công việc cụ thể hoặc thực hiện một quyết định hành chính trong quá trình thực hiện
nhiệm vụ, xem có phù hợp hay không phù hợp với trạng thái định. Chủ thể tiến hành
kiểm tra mang quyền lực Nhà nước vì vậy có thể áp dụng các hình thức kỷ luật cán bộ,
công chức hay những người có trách nhiệm liên quan; thực hiện xử lý vi phạm hành
chính hoặc buộc phải thực hiện biện pháp ngăn chặn hành chính khi cần thiết.
Hướng thứ hai: hoạt động kiểm tra là hoạt động của các tổ chức xã hội, như kiểm tra
Đảng, kiểm tra của tổ chức xã hội đối với hành chính Nhà nước, khác với hoạt động kiểm
tra theo hướng thứ nhất ở chỗ kiểm tra của tổ chức xã hội không mang tính quyền lực
Nhà nước nên trong quá trình hoạt động chỉ có thể áp dụng các biện pháp tác động mang
tính xã hội.
Tuy nhiên với tư cách là một hoạt động độc lập, hoạt động kiểm tra có những
điểm khác biệt cơ bản với hoạt động thanh tra
Thanh tra và kiểm tra khác nhau về mức độ thực hiện và cách thức xem xét trong
hoạt động. Nếu kiểm tra chỉ lấy tiêu chuẩn, chính sách, chế độ quy chế làm chuẩn so sánh
xem vấn đề kiểm tra đó có phù hợp với tiêu chuẩn chính sách hay không, từ đó đưa ra các
nhận xét đánh giá và những kiến nghị hoặc quyết định xử lý các chủ thể kiểm tra nếu có
sai phạm. Thanh tra không chỉ làm như kiểm tra mà còn lấy các quy định pháp luật làm
hệ qui chiếu so sánh nhằm tìm ra nguyên nhân của vấn đề và tìm ra biện pháp khắc phục.
Về chủ thể thanh tra và kiểm tra cũng có nhiều khác biệt, chỉ giống nhau một chủ
thể thực hiện là Nhà nước thực hiện cả công tác thanh tra và kiểm tra trong hoạt động
quản lý của Nhà nước. Tuy nhiên, xét ở góc độ rộng thì công tác kiểm tra có chủ thể thực
hiện rộng hơn thanh tra chủ thể kiểm tra có thể là các chủ thể mang thẩm quyền Nhà
nước hay chủ thể phi Nhà nước, hoạt động này mang tính thường xuyên trong hoạt động
quản lý.
Về mục đích kiểm tra hẹp hơn mục đích hoạt động thanh tra, mục đích thanh tra xét