BỘ GIÁO DỤC VÀ ĐÀO TẠO
TRƯỜNG ĐẠI HỌC NÔNG NGHIỆP HÀ NỘI
–––––––––––––––––––––––

TRẦN THỊ GIANG HƯƠNG

ĐÁNH GIÁ KẾT QUẢ THỰC HIỆN
PHƯƠNG ÁN QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT ĐẾN NĂM 2010
TỈNH BẮC GIANG

LUẬN VĂN THẠC SĨ NÔNG NGHIỆP

Chuyên ngành: Quản lý Đất đai
Mã số
: 60.62.16
Người hướng dẫn khoa học: PGS.TS. Nguyễn Thị Vòng

Hà Nội - 2008

Trường Đại học Nông nghiệp Hà Nội – Luận văn thạc sỹ khoa học Nông nghiệp ………………………1


LỜI CAM ĐOAN
Tôi xin cam đoan, số liệu và kết quả nghiên cứu trong luận văn này là
trung thực và chưa được sử dụng để bảo vệ một học vị nào.
Tôi xin cam đoan, các thông tin trích dẫn trong luận văn đều đã được
chỉ rõ nguồn gốc./.
Tác giả luận văn

Trần Thị Giang Hương



Mục lục

iii

Danh mục các chữ viết tắt

vi

Danh mục các biểu bảng

vii

Danh mục các biểu đồ, đồ thị

vii

MỞ ðẦU

1

PHẦN I: TỔNG QUAN CÁC VẤN ðỀ NGHIÊN CỨU

4

1.1. Khái quát về cơ sở lý luận của quy hoạch sử dụng đất

4

1.1.1. Khái niệm và đặc điểm quy hoạch sử dụng đất


20

1.4. Tình hình quy hoạch sử dụng đất ở Việt Nam

25

1.4.1. Giai đoạn từ 1930 đến trước năm 1960

25

1.4.2. Giai đoạn từ 1960 đến năm 1975

26

1.4.3. Giai đoạn từ 1975 đến trước khi có Luật Đất đai 1993

27

1.4.4. Giai đoạn từ khi có Luật Đất đai 1993 đến nay

30

iii


1.5. Kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất cấp tỉnh ở Việt Nam

34



46

1.6.1. Kết quả thực hiện một số nội dung quản lý nhà nước về đất đai

46

1.6.2. Kết quả rà soát sự phù hợp một số chỉ tiêu quy hoạch sử
dụng đất tỉnh Bắc Giang với cấp huyện và với vùng Trung du miền
núi Bắc Bộ

48

PHẦN II: ĐỐI TƯỢNG, NỘI DUNG VÀ PHƯƠNG PHÁP NGHIÊN CỨU

51

2.1. Đối tượng nghiên cứu

51

2.2. Nội dung nghiên cứu

51

2.3. Phương pháp nghiên cứu

52

PHẦN III: KẾT QUẢ NGHIÊN CỨU VÀ THẢO LUẬN

3.1.6. Đánh giá chung về điều kiện tự nhiên, kinh tế - xã hội liên
quan đến sử dụng đất đai

67

3.2. Hiện trạng sử dụng đất năm 2007

70

3.2.1. Đất nông nghiệp

70

3.2.2. Đất phi nông nghiệp

72

3.2.3. Đất chưa sử dụng

76

3.3. Đánh giá kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất và biến
động đất đai từ năm 1997 đến năm 2007
3.3.1. Khái quát chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất năm 2010

77
77

3.3.2. Đánh giá kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất và biến
động đất đai từ năm 1997 đến năm 2007 theo ba nhóm đất chính

3.5. Một số đề xuất nhằm nâng cao khả năng thực hiện quy hoạch
sử dụng đất

101

KẾT LUẬN VÀ KIẾN NGHỊ

104

I. Kết luận

104

II. Kiến nghị

105

TÀI LIỆU THAM KHẢO

107

PHỤ LỤC

110

v


DANH MỤC CÁC CHỮ VIẾT TẮT


Quy hoạch

QHSDĐ

Quy hoạch sử dụng đất

QL

Quốc lộ

SXKD

Sản xuất kinh doanh

TP

Thành phố

TNHH

Trách nhiệm hữu hạn

UBND

Uỷ ban nhân dân

vi


DANH MỤC CÁC BIỂU BẢNG

Biểu đồ 04 Kết quả thực hiện điều chỉnh quy hoạch sử dụng đất đến
năm 2007 tỉnh Bắc Giang
Đồ thị 01
Kết quả thực hiện quy hoạch và điều chỉnh quy hoạch sử dụng
đất nông nghiệp từ năm 1997 đến năm 2007 tỉnh Bắc Giang
Đồ thị 02
Kết quả thực hiện quy hoạch và điều chỉnh quy hoạch sử dụng
đất phi nông nghiệp từ năm 1997 đến năm 2007 tỉnh Bắc Giang
Đồ thị 03
Kết quả thực hiện khai hoang, cải tạo đất chưa sử dụng từ
năm 1997 đến năm 2007 tỉnh Bắc Giang

vii

71
73
77
86
80
82
85


MỞ ĐẦU
1. Sự cần thiết của đề tài
Đất đai là tài nguyên thiên nhiên, là tài sản quốc gia vô cùng quý giá, là
nguồn lực quan trọng của đất nước. Việc quản lý, khai thác sử dụng có hiệu
quả và bền vững nguồn tài nguyên, phục vụ cho các nhu cầu phát triển kinh tế
- xã hội, quốc phòng - an ninh là nhiệm vụ quan trọng đang được Đảng, Nhà
nước, các cấp, các ngành quan tâm thực hiện.

nhà đầu tư được giao đất, cho thuê đất nhưng không sử dụng hoặc sử dụng
không hiệu quả gây ra việc sử dụng đất lãng phí, nhiều công trình không có
trong quy hoạch sử dụng đất vẫn được triển khai thực hiện. Vì vậy, việc đánh
giá kết quả thực hiện quy hoạch sử dụng đất để kịp thời đưa ra những giải
pháp nhằm nâng cao khả năng thực hiện của các phương án quy hoạch sử
dụng đất hiện nay là rất cần thiết.
Bắc Giang là một tỉnh trung du miền núi được tái lập từ năm 1997 với 10
đơn vị hành chính cấp huyện và 229 xã, phường, thị trấn. Về mặt số lượng đây
là một trong số rất ít tỉnh trên toàn quốc (1/9 tỉnh) đã hoàn thành công tác lập
quy hoạch sử dụng đất cả ba cấp (tỉnh, huyện, xã) và cũng là tỉnh có rất ít biến
động lớn về kinh tế - xã hội tác động đột biến đến vấn đề sử dụng đất. Mặc dù
vậy, các chỉ tiêu quy hoạch sử dụng đất đến năm 2010 cũng đã bị phá vỡ, năm
2007 Chính phủ đã phải điều chỉnh phương án quy hoạch sử dụng đất của Tỉnh.
Sau khi được xét duyệt việc tổ chức triển khai thực hiện phương án quy
hoạch sử dụng đất đó ra sao, kết quả như thế nào, còn những tồn tại gì,
nguyên nhân do đâu, cần có giải pháp gì khắc phục, v.v.. cho đến nay vẫn
chưa có những nghiên cứu, đánh giá, bàn luận để rút kinh nghiệm một cách
đầy đủ và toàn diện. Xuất phát từ những vấn đề nêu trên, việc thực hiện đề tài:
“Đánh giá kết quả thực hiện phương án quy hoạch sử dụng đất đến năm
2010 tỉnh Bắc Giang” là rất cần thiết.

2


2. Mục đích của đề tài
Nghiên cứu thực trạng và đánh giá việc thực hiện quy hoạch sử dụng
đất để tìm ra những mặt được, những tồn tại và nguyên nhân, từ đó đề xuất
các giải pháp để nâng cao khả năng thực hiện phương án quy hoạch sử dụng
đất đến năm 2010 của tỉnh Bắc Giang.
3. Yêu cầu của đề tài

hiện đồng thời 3 tính chất: kinh tế, kỹ thuật và pháp chế. Trong đó:
- Tính kinh tế: Thể hiện bằng hiệu quả sử dụng đất đai.
- Tính kỹ thuật: Bao gồm các tác nghiệp chuyên môn kỹ thuật như
điều tra, khảo sát, xây dựng bản đồ, khoanh định, xử lý số liệu...
- Tính pháp chế: Xác nhận tính pháp lý về mục đích và quyền sử dụng
đất theo quy hoạch nhằm đảm bảo sử dụng và quản lý đất đai đúng pháp luật.
Từ đó, có thể đưa ra định nghĩa: “Quy hoạch sử dụng đất là hệ thống
các biện pháp kinh tế, kỹ thuật và pháp chế của Nhà nước về tổ chức, sử
dụng và quản lý đất đai đầy đủ, hợp lý, khoa học và có hiệu quả cao nhất

4


thông qua việc phân bổ quỹ đất đai (khoanh định cho các mục đích và các
ngành) và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất (các giải pháp sử dụng
đất cụ thể), nhằm nâng cao hiệu quả sản xuất của xã hội, tạo điều kiện bảo
vệ đất đai và môi trường” [24].
Tính đầy đủ: Mọi loại đất đều được đưa vào sử dụng theo các mục đích
nhất định.
Tính hợp lý: Đặc điểm tính chất tự nhiên, vị trí, diện tích phù hợp với
yêu cầu và mục đích sử dụng.
Tính khoa học: Áp dụng thành tựu khoa học - kỹ thuật và các biện
pháp tiên tiến.
Tính hiệu quả: Đáp ứng đồng bộ lợi ích kinh tế - xã hội - môi trường.
Như vậy, về thực chất quy hoạch sử dụng đất là quá trình hình thành
các quyết định nhằm tạo điều kiện đưa đất đai vào sử dụng bền vững để mang
lại lợi ích cao nhất, thực hiện đồng thời hai chức năng: Điều chỉnh các mối
quan hệ đất đai và tổ chức sử dụng đất như tư liệu sản xuất đặc biệt với mục
đích nâng cao hiệu quả sản xuất của xã hội kết hợp bảo vệ đất và môi trường.
Căn cứ vào đặc điểm điều kiện tự nhiên, phương hướng, nhiệm vụ và

(như điều tra, đo đạc, khoanh định, thiết kế...), cũng như quan hệ giữa người với
người (xác nhận bằng văn bản về sở hữu và quyền sử dụng đất giữa những
người chủ đất - GCNQSDĐ). Quy hoạch sử dụng đất thể hiện đồng thời là yếu tố
thúc đẩy phát triển lực lượng sản xuất, vừa là yếu tố thúc đẩy các mối quan hệ
sản xuất, vì vậy nó luôn là một bộ phận của phương thức sản xuất của xã hội.
Tuy nhiên, trong xã hội có phân chia giai cấp, quy hoạch sử dụng đất
mang tính tự phát, hướng tới mục tiêu vì lợi nhuận tối đa và nặng về mặt pháp
lý (là phương tiện mở rộng, củng cố, bảo vệ quyền tư hữu đất đai: phân chia,
tập trung đất đai để mua, bán, phát canh thu tô...). Ở nước ta, quy hoạch sử
dụng đất phục vụ nhu cầu của người sử dụng đất và quyền lợi của toàn xã hội;
Góp phần tích cực thay đổi quan hệ sản xuất ở nông thôn; Nhằm sử dụng, bảo

6


vệ đất và nâng cao hiệu quả sản xuất xã hội. Đặc biệt, trong nền kinh tế thị
trường, quy hoạch sử dụng đất góp phần giải quyết các mâu thuẫn nội tại của
từng lợi ích kinh tế, xã hội và môi trường nẩy sinh trong quá trình sử dụng
đất, cũng như mâu thuẫn giữa các lợi ích trên với nhau.
* Tính tổng hợp: Tính tổng hợp của quy hoạch sử dụng đất biểu hiện
chủ yếu ở hai mặt: Đối tượng của quy hoạch là khai thác, sử dụng, cải tạo,
bảo vệ... toàn bộ tài nguyên đất đai cho nhu cầu của toàn bộ nền kinh tế quốc
dân; Quy hoạch sử dụng đất đề cập đến nhiều lĩnh vực về khoa học, kinh tế và
xã hội như: khoa học tự nhiên, khoa học xã hội, dân số và đất đai, sản xuất
nông, công nghiệp, môi trường sinh thái...
Với đặc điểm này, quy hoạch lãnh trách nhiệm tổng hợp toàn bộ nhu
cầu sử dụng đất; Điều hoà các mâu thuẫn về đất đai của các ngành, lĩnh vực;
Xác định và điều phối phương hướng, phương thức phân bố sử dụng đất phù
hợp với mục tiêu kinh tế - xã hội, bảo đảm cho nền kinh tế quốc dân luôn phát
triển bền vững, đạt tốc độ cao và ổn định.

Do khoảng thời gian dự báo tương đối dài, chịu ảnh hưởng của nhiều
nhân tố kinh tế - xã hội khó xác định, nên chỉ tiêu quy hoạch càng khái lược
hoá, quy hoạch sẽ càng ổn định.
* Tính chính sách: Quy hoạch sử dụng đất thể hiện rất mạnh đặc tính
chính trị và chính sách xã hội. Khi xây dựng phương án phải quán triệt các
chính sách và quy định có liên quan đến đất đai của Đảng và Nhà nước, đảm
bảo thể hiện cụ thể trên mặt bằng đất đai các mục tiêu phát triển nền kinh tế
quốc dân, phát triển ổn định kế hoạch kinh tế - xã hội; Tuân thủ các quy định,
các chỉ tiêu khống chế về dân số, đất đai và môi trường sinh thái.
* Tính khả biến: Dưới sự tác động của nhiều nhân tố khó dự đoán
trước, theo nhiều phương diện khác nhau, quy hoạch sử dụng đất chỉ là một
trong những giải pháp biến đổi hiện trạng sử dụng đất sang trạng thái mới
thích hợp hơn cho việc phát triển kinh tế trong một thời kỳ nhất định. Khi xã

8


hội phát triển, khoa học kỹ thuật ngày càng tiến bộ, chính sách và tình hình
kinh tế thay đổi, các dự kiến của quy hoạch sử dụng đất không còn phù hợp.
Việc chỉnh sửa, bổ sung, hoàn thiện quy hoạch và điều chỉnh biện pháp thực
hiện là cần thiết. Điều này thể hiện tính khả biến của quy hoạch. Quy hoạch
sử dụng đất luôn là quy hoạch động, một quá trình lặp lại theo chiều xoắn ốc
“quy hoạch - thực hiện - quy hoạch lại hoặc chỉnh lý - tiếp tục thực hiện...”
với chất lượng, mức độ hoàn thiện và tính phù hợp ngày càng cao.
1.1.2. Các loại hình quy hoạch sử dụng đất
Có nhiều quan điểm khác nhau về cách phân loại quy hoạch sử dụng
đất. Tuy nhiên, mọi quan điểm đều dựa trên những căn cứ hoặc cơ sở chung
như sau: Nhiệm vụ đặt ra đối với quy hoạch; số lượng và thành phần đối
tượng nằm trong quy hoạch; Phạm vi lãnh thổ quy hoạch (cấp vị lãnh thổ
hành chính) cũng như nội dung và phương pháp quy hoạch. Thông thường hệ

định cụ thể quy hoạch sử dụng đất theo các ngành (nông nghiệp, lâm nghiệp,
khu dân cư nông thôn, đô thị, chuyên dùng). Quy hoạch sử dụng đất của các
ngành này đều nằm trong quy hoạch sử dụng đất theo lãnh thổ hành chính.
Đối với quy hoạch sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh được quy
định riêng tại Điều 30 [11].
Tuy nhiên, có thể hiểu mối quan hệ tương đối chặt chẽ giữa quy hoạch
sử dụng đất theo lãnh thổ và quy hoạch sử dụng đất theo ngành. Trước tiên,
Nhà nước căn cứ vào chiến lược phát triển kinh tế - xã hội của cả nước và hệ
thống thông tin tư liệu về điều kiện đất đai hiện có để xây dựng quy hoạch
tổng thể sử dụng các loại đất. Các ngành chức năng căn cứ vào quy hoạch
tổng thể sử dụng đất đai để xây dựng quy hoạch sử dụng đất cụ thể cho từng
ngành phù hợp với yêu cầu và nội dung sử dụng đất của ngành. Như vậy, quy
hoạch tổng thể đất đai phải đi trước và có tính định hướng cho quy hoạch sử
dụng đất theo ngành. Nói khác đi, quy hoạch ngành là một bộ phận cấu thành
trong quy hoạch sử dụng đất theo lãnh thổ.

10


Trong nông nghiệp, quy hoạch sử dụng đất theo ngành bao gồm quy
hoạch sử dụng đất các vùng sản xuất chuyên môn hoá và quy hoạch sử dụng
đất các xí nghiệp. Quy hoạch sử dụng đất cho các vùng chuyên môn hoá - sản
xuất hàng hoá có thể nằm gọn trong cấp vị lãnh thổ hoặc không trọn vẹn ở
một đơn vị hành chính. Do tính đặc thù của sản xuất nông nghiệp, ngoài sản
phẩm chuyên môn hóa phải kết hợp phát triển tổng hợp để sử dụng đầy đủ và
hợp lý đất đai. Quy hoạch sử dụng đất của xí nghiệp là hệ thống biện pháp về
tổ chức, kinh tế và kỹ thuật nhằm bố trí, sắp xếp, sử dụng các loại đất như tư
liệu sản xuất một cách hợp lý để tạo ra nhiều nông sản hàng hoá, đem lại
nguồn thu nhập lớn. Nội dung quy hoạch đất đai của xí nghiệp rất đa dạng và
phong phú, bao gồm: Quy hoạch ranh giới địa lý; Quy hoạch khu trung tâm;

hợp lý đất đai cho nhu cầu phát triển kinh tế - xã hội; Hình thành hệ thống cơ
cấu sử dụng đất phù hợp với cơ cấu kinh tế; Khai thác tiềm năng đất đai và sử
dụng đất đúng mục đích; Hình thành, phân bố hợp lý các tổ hợp không gian
sử dụng đất nhằm đạt hiệu quả tổng hoà giữa 3 lợi ích kinh tế, xã hội và môi
trường cao nhất.
Quy hoạch sử dụng đất là hệ thống quy hoạch nhiều cấp. Ngoài lợi ích
chung của cả nước, mỗi vùng, mỗi địa phương tự quyết định những lợi ích
cục bộ của mình. Vì vậy, để đảm bảo sự thống nhất, khi xây dựng và triển
khai quy hoạch sử dụng đất phải tuân thủ các thể chế hành chính hiện hành
của Nhà nước.
Hệ thống quản lý hành chính của nước ta được phân chia thành 4 cấp:
toàn quốc (bao gồm cả cấp vùng), cấp tỉnh, cấp huyện và cấp xã. Tuỳ thuộc
vào chức năng, nhiệm vụ của mỗi cấp, quy hoạch sử dụng đất có nội dung và
ý nghĩa khác nhau. Quy hoạch của cấp trên là cơ sở và chỗ dựa cho quy hoạch
sử dụng đất của cấp dưới; quy hoạch của cấp dưới là phần tiếp theo, cụ thể
hóa quy hoạch của cấp trên và là căn cứ để điều chỉnh các quy hoạch vĩ mô.

12


1.2. MỘT SỐ VẤN ĐỀ LÝ LUẬN CƠ BẢN VỀ TÍNH KHẢ THI VÀ HIỆU
QUẢ CỦA QUY HOẠCH SỬ DỤNG ĐẤT

1.2.1. Khái niệm tiêu chí đánh giá tính khả thi và hiệu quả của
phương án quy hoạch sử dụng đất
Trước hết, cần giới hạn về khái niệm của “tiêu chí” (hay tiêu chuẩn)
đánh giá trong phạm vi nghiên cứu (đây là vấn đề khó, còn nhiều tranh luận
và chưa có một định nghĩa chính thống nào). Theo từ điển tiếng Việt: “Tiêu
chí là căn cứ để nhận biết, xếp loại các sự vật, các khái niệm...” [15].
Như vậy, từ khái niệm nêu trên đối với tiêu chí đánh giá tính khả thi và

Tính khả thi của phương án quy hoạch có thể được đánh giá và luận
chứng thông qua 5 nhóm tiêu chí sau [5]:
(1). Khả thi về mặt pháp lý, có thể bao gồm các tiêu chí đánh giá về:
* Căn cứ và cơ sở pháp lý để lập quy hoạch sử dụng đất gồm các chỉ tiêu:
- Các quy định trong văn bản quy phạm pháp luật;
- Các quyết định, văn bản liên quan đến triển khai thực hiện dự án...
* Việc thực hiện các quy định thẩm định, phê duyệt phương án quy
hoạch sử dụng đất:
- Thành phần hồ sơ và sản phẩm;
- Trình tự pháp lý...
(2). Khả thi về phương diện khoa học - công nghệ, bao gồm:
* Cơ sở tính toán và xác định các chỉ tiêu sử dụng đất:
- Tính khách quan của các yếu tố tác động đến việc sử dụng đất: điều
kiện tự nhiên, định hướng phát triển kinh tế - xã hội;
- Sử dụng các định mức, tiêu chuẩn;
- Xây dựng các dự báo theo quy luật phát triển khách quan; căn cứ theo
mô hình mẫu...
* Phương pháp công nghệ được áp dụng để xử lý tài liệu, số liệu và xây
dựng tài liệu bản đồ...

14


(3). Khả thi về yêu cầu chuyên môn - kỹ thuật, gồm các tiêu chí đánh
giá về:
* Mức độ đầy đủ các nội dung chuyên môn theo các bước thực hiện
quy hoạch và các nội dung cụ thể của phương án quy hoạch sử dụng đất...
* Nguồn tư liệu và độ tin cậy của các thông tin phụ thuộc vào cách thức
thu thập, điều tra, xử lý và đánh giá;
* Tính phù hợp, liên kết (từ trên xuống dưới) của các chỉ tiêu sử dụng

pháp thuộc nhóm này được đề xuất trong phương án quy hoạch sử dụng đất
tuỳ theo đặc điểm của lãnh thổ, phải đầu tư vốn cơ bản và cũng được triển
khai thực hiện theo dự án đầu tư hoặc luận chứng kinh tế - kỹ thuật.
* Nhóm 4: Bao gồm các biện pháp không đòi hỏi vốn đầu tư cơ bản,
nhưng được thực hiện bằng dự toán chi phí sản xuất bổ sung hàng năm của
doanh nghiệp hoặc người sử dụng đất như nâng cao độ phì và tính chất sản
xuất của đất, áp dụng các quy trình công nghệ gieo trồng tiên tiến, thực hiện
các biện pháp kỹ thuật canh tác chống xói mòn, sử dụng các chế phẩm hoá
học, bón phân, bón vôi... Để triển khai thực hiện các biện pháp thuộc nhóm
này, trong phương án quy hoạch sử dụng đất cần xác định rõ các thông số cần
thiết về đặc điểm mang tính công nghệ của từng khu đất (như kích thước
chiều dài - chiều rộng của khu đất, hiện trạng sử dụng, loại thổ nhưỡng, thành
phần cơ giới, mức độ xói mòn, điều kiện địa hình, địa chất...), cũng như
những kiến nghị về hướng cải tạo việc sử dụng đất.
(5). Khả thi về các giải pháp tổ chức thực hiện và quản lý quy hoạch,
được đánh giá theo nhóm các giải pháp gồm:
* Các giải pháp về nguồn lực và kinh tế:
- Huy động các nguồn lực về vốn và lao động để đẩy nhanh tiến độ
thực hiện các công trình, dự án;
- Giải quyết tốt việc bồi thường, hỗ trợ, tái định cư khi Nhà nước thu
hồi đất để thực hiện các công trình, dự án...

16


* Các giải pháp về quản lý và hành chính:
- Xác định rõ trách nhiệm của các ngành, các cấp trong việc thực hiện
và quản lý quy hoạch;
- Tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy hoạch sử
dụng đất đã được quyết định, xét duyệt;